核能安全的管制體系改革

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第四章 福島核災後的管制改革

第一節 核能安全的管制體系改革

壹、新舊管制機關的交替

如上所述,在危機發生之初,既得利益者總是希望按照「維持現狀」的劇本 進行,關鍵時期雖然打開了制度變遷的大門,但是理論上,危機過後愈久,改革 的大門也會愈來愈窄,使得現有制度又變得難以改變(Capoccia and Kelemen 2007),所以在制度改變之前,甚至在討論制度該如何改革時,行為者仍然會依 循舊有的模式進行互動。福島核災發生之初,並未真正撼動核電安全管制機關及 核能產業既得利益者之間緊密的合作關係,當國內正在調查釐清核災事故相關責 任時,有瑕疵的管制機關NISA 及 NSC,自 2011 年 7 月開始到 NRA 正式運作

25 見註 16 及 Satoko(2011)。

之前,仍不斷透過安全檢查為眾多核電廠背書:

日本政府為重啟核電站運行,於去年(2011 年)7 月要求各電力公司實施壓力

測試。引入了由日本經濟産業省原子能安全保安院(NISA)及核能安全委員會(NSC)

進行雙重審查的機制。截至目前,11 座核電站 22 台機組已經提交測試結果。…並

敲定了在8 月之前完成總計 5 座(核電站)審查的方針。26

2012 年 4 月,野田佳彥首相及經濟產業大臣枝野幸男與關西電力公司進行磋商,

並同意重啟大飯核電廠3、4 號機組,為的是因應夏季用電高峰。27此外,2012 年 日本國會通過修訂《核反應爐等規制法》,原則上要求服役40 年以上的核電廠必 須退役,但得申請延長一次,延長期限為20 年,由 NRA 裁量。然而在法案正在 被審議時,NISA 就先延長了美濱(Mihama)核電廠的二號反應爐的服役年限

(Kingston 2012),由於主要行為者仍未放棄對核電的依賴,管制改革的方向也 是朝設立新的核能安全管制機關進行,避免撼動既得利益者的合作模式或其左右 政策走向的能力。

由於官方調查報告及國內外媒體皆將NISA 缺乏獨立性作為核災發生的主要 因素之一,改革的方向被設定在設立一個更具獨立性的管制機關,特別是要獨立 於核電倡導機關METI 之外。2012 年 6 月由國會立法設立的 NRA,成為新的核 能安全管制機關,作為一個部長級的機關,其享有獨立的預算,但人事方面大多 借調自NISA 與 MEXT(文部科学省 Ministry of Education, Culture, Sports, Science

26日經中文網,2012,〈日本核電站零運轉現狀將改變〉,日經中文網,6 月 18 日,

http://zh.cn.nikkei.com/industry/ienvironment/2727-20120618.html,檢索日期:2016 年 6 月 11 日。

27日經中文網,2012,〈日本政府認定大飯核電站安全 準備重啟〉,日經中文網,4 月 10 日,

http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/2056-20120410.html,檢索日期:2016 年 6 月 11 日。

and Technology)(Vivoda 2014),自此核能安全的管制任務從複雜的多頭馬車整 合自一個獨立管制機關之下,核能安全的管制機關也正式與提倡核能發展的官僚 組織分離。然而NRA 的成立與獨立機關化並非意味著核能安全管制制度被順利 的改革與完善。事實上,核電廠擁有者的電力事業與受惠於這些電力公司的政治 權威僅是依照著原有的利益偏好進行些微的管制改革,這點從NRA 設立的「附 加價值」可以得到佐證。

貳、NRA 的「附加價值」

在尋求管制機關獨立性改革的聲浪下,日本政府設立了NRA,從上一段的 敘述可以得知,NRA 具有著高度的獨立性,是個獨立管制機關,這樣的改革消 除了核能安全管制機關隸屬於積極推動核電發展的METI,所衍生的行政上矛盾。

NRA 固然可以透過行使職權使核電廠的安全資訊更加公開透明,必要時也可以 要求危險的核電反應爐停止運作,然而本文認為,NRA 對於日本的經濟而言還 有一項附加價值,就是為重啟核電背書。

日本目前需要核電的事實是無庸置疑的,在暫停多數核電廠運作來進行安 全檢查後,影響了日本的經濟表現:2011 年日本出現自 1980 年以來首度的貿易 赤字,2012 年的貿易赤字更創歷史新高,約達 8 兆 1698 億日圓,佔該年 GDP 的 1.5%(Jones and Kim 2013),據了解部分原因是幾乎所有核電廠都停止運作的情 況下,原油與天然氣的進口不斷增加,擴大了貿易赤字。28此外,停用核電並增 加石化燃料的使用比例讓原本高度依賴核能發電的GEU 受到前所未有的財務虧 損,擁有核電廠的九家 GEU(除了沖繩電力公司)於 2011 年度與 2012 年度虧

28朝日新聞中文網,2013,〈貿易赤字擴大安倍經濟學尚未見效〉,朝日新聞中文網,4 月 19 日,http://asahichinese.com/article/news/AJ201304190063,檢索日期:2016 年 4 月 30 日。

損總額分別將近1.6 兆與 1.8 兆日圓(請參閱表 3)。29

資料來源:Vivoda(2014, 180)。

如此嚴重的財務虧損不僅會損害股東及電力公司債權人的權益,造成金融 Martin Fackler, 2011, “Utility Reform Eluding Japan After Nuclear Plant Disaster.” The New York Times http://www.nytimes.com/2011/11/18/world/asia/after-fukushima-fighting-the-power-of-tepco.html,檢索日期:2016 年 5 月 2 日。)

油危機以來首次調升電價。30高電價將不利於日本的製造業與其他重工業的營運,

更重創了出口貿易,惡化日本經濟。GEU 與日本經濟發展是牽一髮而動全身,

簡單來說,它們已經大到不可倒閉(too big to fail)(Samuels 2013)。

因此,儘管執政黨依然是對於重啟核電採較保守態度的民主黨,到了野田 日,http://zh.cn.nikkei.com/industry/ienvironment/1240-20120118.html,檢索日期:2016 年 4 月 30 日。

31朝日新聞中文網,2012,〈震後日本將首次重啟核電站〉,朝日新聞中文網,6 月 8 日,

http://asahichinese.com/article/news/AJ201206080082,檢索日期:2016 年 4 月 30 日。

32湯地正裕、上地兼太郎、藤崎麻里,2012,〈日本核電領域歡迎政權更替〉,朝日新聞中文 網,12 月 19 日,http://asahichinese.com/article/news/AJ201212190025,檢索日期:2016 年 4 月 30 日。

33朝日新聞中文網,2014,〈新能源基本計劃確定安倍政權推翻零核電〉,朝日新聞中文網,4 月 14 日,http://asahichinese.com/article/politics_economy/AJ201404140059,檢索日期:2016 年 4 月 30 日。

電廠及九州電力川內核電廠的重啟審查。34除了為重啟核電作準備之外,NRA 也 可以決定老舊的核能反應爐是否可以延長運作年限。如前面所提到的,新修正的

《核反應爐等規制法》,原則上要求服役40 年以上的核電廠必須退役,但得申請 延長一次,延長期限20 年,而申請延長的許可就屬 NRA 之裁量權,核子反應爐 的廢爐成本龐大,甚至不亞於新建造一座,廢爐的龐大成本將給予電力公司龐大 的財務壓力,屆時可能又會衝擊電價的穩定。日經新聞就指出:

關西電力決定將已經運轉了39 年以上的高濱核電機組 1、2 號機組(福井縣)

延長運轉20 年左右。…高濱 1 號機組到 11 月 14 日將運轉滿 40 週年,2 號機組滿 39 週年。輸出功率均為 83 萬千瓦左右,…如果繼續運轉,則可減少火力發電的燃料 費,改善收益,還可能下調電費。35

目前尚無證據推翻NRA 的獨立性與中立性,然而也因為其管制權力的龐大,將 會給予核電既得利益者十足的誘因去影響委員會之決策。

參、新瓶舊酒:新的鐵三角

雖然日本設立了核能安全獨立管制機關NRA,其獨立性與效能目前仍無法 被確保,甚至可能淪為擁核團體(核能村)為了重啟核電廠並平息大眾對於核電 的疑慮所創造的新制度工具。事實上,當初的構想是將NRA 設立在 MOE 之下,

然而 METI 透過其網絡影響政治人物的決策,最終使該委員會成為獨立的機關

34川原千夏子,2015,〈高濱、川內核電廠 有望年內重啟〉,朝日新聞中文網,2 月 13 日,

http://asahichinese.com/article/economy_technology/AJ201502130021,檢索日期:2016 年 3 月 22 日。

35日經中文網,2014,〈日本電力公司將申請老舊核電機組多用 20 年〉,日經中文網,11 月 13 日,http://zh.cn.nikkei.com/industry/ienvironment/11848-20141113.html,檢索日期:2016 年 5 月 25 日。

(Kingston 2012)。獨立機關特性反而比起被 MOE 管轄更容易受到 METI 的影 響,畢竟有一部分人事是來自NISA。NRA 目前是否真能做好核電安全的管制工 作仍是個大問號,事實上,現任委員長田中俊一(Tanaka Shunich)雖然出身學 術界,然而他在國會中的人事同意聽證會上表示他是核能村的一份子(即擁核者 或與核能事業有利益往來關係),36雖然受到大眾批評卻也順利接管該委員會

(Kingston 2012)。此外,Amakudari 的問題雖然於福島核災後在國內外媒體上廣 泛被討論,然而日本政府並沒有真正檢討與修正此問題,根據《國家公務員法》

規定:政府官僚退休兩年內,不得進入其退休前五年內任職機關所管制的企業任 職,但「允許例外」(經人事院同意)。37Amakudari 問題在經過 METI 調查後,

也僅僅要求內部官僚自我約束,38在核電安全管制改革後,Amakudari 將成為 NRA 要面對的棘手問題。然而更令人質疑的是委員會的強制力,委員們擁有決定國家 核電安全管制作業及與各政府機關協調與建議的權力(Vivoda 2014),但是現階 段看來該委員會的功能僅在於審查核電廠是否符合重啟的安全標準,對於已重啟

37《日本國家公務員法》,http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO120.html,檢索日期:2016 年 5 月 1 日。

38日本經濟新聞,2011,〈経産省幹部、電力各社に 68 人再就職 過去 50 年で 「天下り」批 判受け、同省が調査〉,日本經濟新聞,5 月 26 日,

http://www.nikkei.com/article/DGXNASDF0200S_S1A500C1EE2000/ ,檢索日期:2016 年 5 月 26 日。

政指導,而不是強制命令。39

綜上所述,本文認為GEU(特別是東電)與其他擁核組織在福島核災發 生前期極力想阻止任何制度變遷,因為破壞當時制度的均衡將增加它們再度尋 求均衡的成本,有損其利益;然而輿論壓力及菅直人首相的廢核政策,使得核 能事業既得利益者重新調整方向,首先是提高電價讓政府、其他企業,以及人 民知道核電的重要性,並設立一個「更獨立」的委員會為重啟核電做準備,而 管理旋轉門現象失去在政治議題上的優先權也是核電既得利益者所樂見的,總 之,NRA 正式上軌道之後,GEU、擁核政治人物以及該委員會成為制定國家核 電發展政策的新鐵三角。

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