研究動機與研究問題

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 9-14)

第一章 緒論

第一節 研究動機與研究問題

第一節 研究動機與研究問題

壹、研究動機

1980年代歐洲的凱因斯主義國家普遍面臨到高失業率與高通膨等經濟問題,

國家強力干預經濟活動的總體經濟制度逐漸受到來自行為者策略模式改變的挑 戰。這些挑戰包含國營企業民營化與歐洲區域整合,兩者皆使國家直接操控生產 要素的權力受到限制。在此背景之下,這些國家紛紛以通過相關法規與設置獨立 管制機關(independent regulatory agency)來取代原先國有企業的經濟管制任務,

透過改善經濟管制制度使市場更具效率。學者稱這些以法規與獨立管制機關來進 行國內經濟活動管制的模式為「管制型國家」(regulatory state) (Majone 1997),

而此過程則稱為「再管制」(re-regulation)或管制改革(regulatory reform)(Vogel 1996)。管制型國家的興起見證了國家角色的轉變,領航而非操控整個經濟體系 成為國家治理的新典範(Moran 2002),這也意味著研究者不該限縮在西方國家 的研究,本文的目的就是探討管制型國家典範如何在東亞國家被運用及在這種管 制型資本主義(regulatory capitalism)擴散到東亞時,這些國家內出現了何種調 適與轉變。

在東亞,1980年代也是發展型國家(developmental state)模式開始受到挑戰 之時,與歐洲經驗不同的是,這些挑戰大多來自外部力量,特別來自於西方國家。

發展型國家對於國內經濟的干預行為除了部分產業同樣交由公營企業管理之外,

也以分配政治經濟資源的方式扶植與補助重點產業,同時保護這些產業,減少受

到外國企業的過度競爭。由於發展型國家的特性,政府的經濟管制與社會管制的 區分並不明顯,因保母國家與大政府的思維,發展型國家經常藉由經濟管制來達 到社會管制的目的。因此,國家管制市場的目的並非矯正市場失靈,而是為了國 家發展與社會利益。然而在資本全球化的浪潮之下,當西方資本嘗試流動至這些 國家時,卻受到發展型國家模式之阻饒,例如:關稅壁壘、生產補貼、政府掌控 金融體系,以及僵固的勞動市場等。因此發展型國家的經濟管制作為已不被以新 自由主義意識形態為主的世界體系所接受,為了在國際上不被邊緣化並與國際接 軌,發展型國家面臨來自國際的管制改革壓力。在這些力量的驅使下,東亞發展 型國家的管制體系出現一連串的變革與調適。

由於受到國際壓力而促使發展型國家進行管制改革,其制度改革內容有許 多不完善之處,原因在於:宏觀制度變遷的目的是為了回應微觀行為者的策略變 遷(Majone 1997),換句話說,制度變遷的動力來自於規範行為者所採取的新互 動策略,市場中的行為者受到來自外部的刺激(例如:新自由主義典範或國際商 業競爭等)而改變了行動策略(例如:市場自由化),然而制度規範卻落後於這 些策略變遷,導致這些管制措施受到策略行為者的俘虜(capture)或服膺於他們 的私有利益,喪失了經濟管制是為了創造公共利益的初衷,是為管制失靈。

為了驗證上面的論述,本文以日本的電力產業作為研究案例。有效率且穩定 的電力供給對一個國家極為重要,尤其是日本這類以工業製造為主要經濟發展動 力的國家,相較於其他已開發國家的電價而言,日本的高單位電價及1980 年代 以來的經濟蕭條成為進行自由化改革的動力,改革派期望透過競爭機制,使電力 公司因受到市場壓力而降低電價。

在日本實施電力市場自由化政策後,卻出現了電價降低,市場競爭效果不彰 的矛盾。這顯示了日本政府在降低電價與促進電力市場競爭的作為上並非同步。

此外,比起西方國家的電力自由化經驗,日本的改革過程較為漸進且保守,也保 有日本政治經濟模式的特色。為何產生這種差異也是本研究的焦點之一,誠如制 度經濟學家D. North 所言:制度分為正式制度(憲政體制、所有權、契約等)與 非正式制度(道德規範或文化等),若單純從外部引進正式制度,而未考慮與非 正式制度是否契合,或者非正式制度是否也能隨正式制度而改變,則新引進的正 式制度可能無法發揮制定者所期望達到的效果(Aoki 2001)。二戰後的日本以其 強大的經濟官僚治理與行政指導來決定經濟發展方針(Johnson 1982),這種政府 強力主導經濟策略,保護國內特定產業的作法通常被視為發展型國家模式的展現。

此外,日本政治經濟場域中的主要行為者長期維持著緊密的網絡關係,政黨(尤 其是自民黨(自由民主党Liberal Democratic Party of Japan))、官僚與企業所構成 的鐵三角網絡建構並形塑出日本的各方面政策。然而,從歐洲開始的管制改革浪 潮蔓延至日本,在新自由主義影響下,發展型國家模式與政商網絡關係受到挑戰,

日本進行了許多產業的管制改革,例如:金融體系、勞動市場,與電力產業改革。

比起金融體系與勞動市場的管制改革,電力產業牽扯更龐大的既得利益團體且難 以受到核心外的因素干擾,再加上電力政策對日本的經濟發展動則得咎,這些因 素導致日本的電力產業改革過程十分保守與漸進,改革效果也差強人意。除了電 力零售端的市場機制無法有效建立之外,2011 年的福島核災也被認為是人禍大 於天災影響,擁有核電廠的電力公司與核電相關既得利益者對核電安全管制機關 的俘虜,使管制效果大打折扣,被日本官方、美國學術機構,乃至於國內外媒體 認定是核災的主因。災後的管制改革包括成立獨立的核電安全管制機關與電力市 場全面自由化,但核電改革方向仍然依附在鐵三角行為者的利益之下,新進電力 公司的市佔率則因為政策上有利而小幅提升。本文認為整體來說,在福島核災的 影響下,電力市場制度的改變反而較核電安全管制明顯。

貳、研究問題

因此本研究要回答的問題是:如何解釋日本電力產業的管制失靈?在福島核 災的影響下,為何核電安全與電力市場管制體系出現不同程度的制度變遷?日本 的電力產業管制存在著兩個弊端,即市場自由化的效果不彰與核電安全管制的失 靈。作者認為日本的電力自由化改革與核電安全管制效果受到國家電力產業發展 方針與既得利益者的限制,國家官僚、政治人物,以及 GEU(一般電気事業者 general electricity utilities)形成的鐵三角合作模式,協調出有瑕疵的制度設計,

以致於無法有效管制電力產業。福島核災雖然看似一個足以改變整體電力產業結 構的事件,但是災後的管制改革卻沒有真正消弭既得利益者操控核電安全管制的 能力及改變他們對於核電的主觀利益,儘管制度稍有變動,仍然與核災前的管制 結構相去不遠。核災反而讓政府意識到當時的電力市場結構無法確保經濟穩定,

所以進行了市場改革。本文之分析如下:

面臨 1980 年代以來的經濟衰退,日本要促進經濟發展仍是以其具有比較利 益的產業(例如:機械與製造)為主,因此電力成為關鍵的資源。為了提供大量 的電力,核電成為促進經濟發展的關鍵產業,石油危機後,日本開始大量依賴核 能發電,在統合模式下,政府與GEU 合作發展核電,政府與企業的關係緊密就 容易導致在管制上過度偏頗企業的私有利益。與日本政府具有良好關係的 GEU 因此有操縱管制制度的機會。經歷經濟衰退後,將經濟表現不佳的原因指向政府 過度干預,因此日本進行一連串的管制鬆綁。過去發展型國家模式成功促進日本 的經濟成長,但在面對經濟蕭條與新自由主義典範興起的年代,經濟最壞的時代 卻被視為改革最好的時代。儘管實施自由化政策,主要的管制機構 MITI(通商

産業省Ministry of International Trade and Industry)1仍選擇與既有的區域壟斷型 電力公司(GEU)合作結盟,確保穩定的電力供給,限縮了新進電力公司的市佔 率。電力市場的特性也不利於新興電力公司,在這類產業結構下,政府應透過制 度的規範消弭或至少減低這些不利市場競爭之處,然而日本政府所制定的電力產 業管制制度因為受限於改革目的與管制俘虜的影響,造成有瑕疵的電力政策,限 縮了電力自由化的效果及導致核災的悲劇。在福島核災之後,許多關於電力公司 影響核電安全管制機關的消息被報導出來,將日本核電管制失靈的事實公諸於世,

促使政府進行管制改革。改革著重於核電安全與電力市場,前者的改革並不完善,

因為新的制度仍然服膺於行為者的既得利益,且無法隔絕管制俘虜的發生;後者 則發生開始轉變,原因是行為者依照自身的主觀利益對彼此的合作模式進行調整。

因此,本研究首先聚焦在鐵三角網絡的協商與議價之作用下,電力自由化與核能 安全管制制度如何偏頗這些既得利益者,更由於METI(経済産業省 Ministry of Economy, Trade, and Industry)的消極作為,最後導致過去管制的失敗。其次是敘 述並解釋福島核災對核電安全及電力市場管制造成的影響與改革效果。

根據上述論點,本文將電力改革視為日本政府穩定經濟與企業信心的計畫性 策略,但是在國內經濟蕭條的時期進行電力自由化改革是危險的,可能會造成如

根據上述論點,本文將電力改革視為日本政府穩定經濟與企業信心的計畫性 策略,但是在國內經濟蕭條的時期進行電力自由化改革是危險的,可能會造成如

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 9-14)