日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系碩士論文 Master’s Thesis Department of Political Science National Chengchi University. 日本電力產業的管制體制改革 The Regulatory Reform of Electricity Sector in Japan. 指導教授:蔡中民. 博士. Adviser: Dr. Chung-Min Tsai. 研究生:王鴻儒. 撰. Author: Hung-Ru Wang. 中華民國一百零五年八月 August, 2016.

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(3) 謝辭 政治學是一門古老的學科,它之所以在千百年前就開始被研究與探討,是因 為它對於人類的生活極其重要,當人類開始集群而居,浮現出許多公領域的問題, 如何處理這些問題就是政治學所涉及的事務,政治學有趣之處在於相關議題存在 日常生活的各個角落,當我們站在政治理論家的肩膀上摸索這些議題並巧妙的與 相關政治理論連結時,頓時豁然開朗。藉由碩士班的訓練,使我更能享受此學科 的趣味,感謝我的父母親支持我因著興趣選擇攻讀政治學。而我所感興趣的政治 經濟學處理的是人們開始交易財貨勞務而創造出的市場制度與國家權威之關係 的各種議題,感謝我的指導教授蔡中民老師帶我進入政治經濟學的研究領域,感 謝蔡老師給予我相當多的自主空間從事論文寫作,並耐心的指導我,與我進行多 次的討論。這本論文能夠完成也要感謝兩位口試委員—林繼文老師與冷則剛老師, 林老師在本論文提綱審查及論文口試時總是提供相當核心的問題與建議,而且常 是我沒注意到的;冷老師也總在提綱及口試時鼓勵我修正現有的理論,以提升論 文的貢獻。當然,以我一個人的力量是無法完成本論文的,感謝我的神一步步帶 領我,在寫作上賜我靈感,也賜我寶貴的相關文獻資料。我也要感謝我的女友林 馨詠她幾乎天天陪伴我寫論文、閱讀資料,也謝謝她與家人一同為我論文的事工 禱告,感謝大竹基督教長老教會的陳世揚牧師與弟兄姊妹們同心為我能順利完成 論文向神禱告。最後,我要感謝系辦的張銀珍助教、黃薏瑋助教,以及工讀生們 幫忙我處理論文相關行政事務,還有感謝好友李泰德與吳冠翰的幫忙和鼓勵。在 一年來的論文準備過程中,受到許多人的協助,十分感激,因此我想野人獻曝般 將這本論文獻給妳(你)們。 王鴻儒 寫於桃園蘆竹 2016 年仲夏.

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(5) 目錄 摘要...............................................................................................................................iv 第一章 緒論.................................................................................................................. 1 第一節 研究動機與研究問題 ............................................................................................. 1 第二節 文獻回顧 ................................................................................................................. 6 第三節 研究途徑與理論架構 ........................................................................................... 17 第四節 研究方法 ............................................................................................................... 21 第五節 章節安排 ............................................................................................................... 21. 第二章 日本電力產業的管制背景............................................................................ 23 第一節. 電力市場管制 .................................................................................................... 23. 第二節. 核能安全管制 .................................................................................................... 28. 第三節. 小結 .................................................................................................................... 32. 第三章 電力產業管制的失敗.................................................................................... 34 第一節 電力產業特性不利於市場競爭的建立 ............................................................... 35 第二節 電力改革的時間點與改革目的 ........................................................................... 37 第三節 既得利益者的策略互動形成管制俘虜 ............................................................... 42 第四節 制度設計上的瑕疵 ............................................................................................... 50 第五節 小結 ....................................................................................................................... 53. 第四章 福島核災後的管制改革................................................................................ 55 第一節. 核能安全的管制體系改革 ................................................................................ 56. 第二節. 電力市場自由化的改革 .................................................................................... 63. 第三節. 小結 .................................................................................................................... 69. 第五章 結論................................................................................................................ 71 第一節. 研究發現與理論意涵 ........................................................................................ 71. 第二節. 研究貢獻與研究限制 ........................................................................................ 75. 第三節. 未來研究方向 .................................................................................................... 76. 參考文獻...................................................................................................................... 77. i.

(6) 圖目錄 圖 1 Vogel 的制度變遷模型 ......................................................................................... 9 圖 2 日本電力產業之政官電鐵三角關係................................................................. 18 圖 3 研究架構圖......................................................................................................... 19 圖 4 GEU 服務區域示意圖 ........................................................................................ 24 圖 5 日本電力產業管制體系及市場結構變遷......................................................... 27 圖 6 日本核電安全管制結構變遷............................................................................. 31 圖 7 日本電力改革後歷年電價圖............................................................................. 36 圖 8 日本各年度 GDP 成長率 .................................................................................. 38 圖 9 日本產業電力用量比例..................................................................................... 39 圖 10 日本 GEU 發電能源構成比例 ........................................................................ 41 圖 11 2005 年以來 PPSs 數目與市佔率變化 ............................................................ 69. 表目錄 表 1 各 GEU 所屬核電廠 .......................................................................................... 28 表 2 過去 50 年 METI 幹部「Amakudari」至各電力公司數統計 ........................ 48 表 3 九家 GEU 石化燃料支出增加與公司營收表 .................................................. 59. ii.

(7) 本文相關名詞縮寫及日英對照表(按字母順序排列). 縮寫. ANRE EGC. 日文. 資源エネルギー庁. 英文. Agency for Natural Resources and Energy. 電力・ガス取引監視等委 Electricity and Gas Market Surveillance 員会. Commission. EPCJ. 電力系統利用協議会. Electric Power System Council of Japan,. EPDC. 電源開発株式会社. Electric Power Development Company. GEU. 一般電気事業者. general electricity utilities. IPPs. 独立系発電事業者. independent power producers. JAEC. 原子力委員会. Japan Atomic Energy Commission. JAPC. 日本原子力発電株式会社. Japan Atomic Power Company. JEPX. 日本卸電力取引所. Japan Electric Power Exchange. JST. 科学技術振興機構. Japan Science And Technology Agency. MCA. 総務庁. Management and Coordination Agency. METI. 経済産業省. MEXT. 文部科学省. MITI. 通商産業省. MOE. 環境省. Ministry of the Environment. NISA. 原子力安全・保安院. Nuclear and Industrial Safety Agency. NRA. 原子力規制委員会. Nuclear Regulation Authority. NSC. 原子力安全委員会. Nuclear Safety Commission. OCCTO. 電力広域的運営推進機関. PPSs. 特定規模電気事業者. power producers and suppliers,. WEC. 卸電気事業者. wholesale electricity company. Ministry of Economy, Trade, and Industry Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology Ministry of International Trade and Industry. Organization for Cross-regional Coordination of Transmission Operators. iii.

(8) 摘要. 本文主要目的在於以日本的電力產業為案例,探討東亞國家的經濟管制改革 經驗,有鑒於日本在電力產業管制的失靈導致了電力零售市場自由化效果有限及 人為安全管制疏失造成福島核災,本研究要回答的問題是:如何解釋日本電力產 業的管制失靈?在福島核災的影響下,為何核電安全與電力市場管制體系出現不 同程度的制度變遷?透過檔案與文獻資料的分析,作者發現制度設計的瑕疵是管 制失靈的主因,而在鐵三角網絡的運作下造成的管制俘虜也可以解釋為什麼會產 生這些制度。在福島核災後,由於主要行為者的偏好並未改變,因此核電安全管 制的改革效果有限,在電力市場自由化改革方面,由於行為者的合作模式受到挑 戰,METI 與用電大戶的企業一起促成電力市場制度改革。. Abstract The main purpose of this thesis is to study the experience of regulatory reform in East Asia. By examining Japan’s electricity industry, this thesis answers the question that how to explain the regulatory failure in the power sector in Japan, including the government failed to establish a competitive electricity market and to prevent the 311 disaster in Fukushima. This thesis also illustrates the various impacts of Fukushima tragedy on the nuclear safety regulations and the structure of electricity market in Japan. Based on the research findings, the author argues that the failure in regulations results from the flawed institutions which were formulated through “regulatory capture” done by the interaction among “iron triangle” in the electricity sector. After the nuclear disaster, the vested interests did not shift their preference in the nuclear industry, which led to the limited reform in nuclear safety regulations. The structure of electricity market has changed better than nuclear safety regulations because of the competitionoriented policies implemented by METI.. iv.

(9) 第一章 緒論. 第一節 研究動機與研究問題 壹、研究動機. 1980年代歐洲的凱因斯主義國家普遍面臨到高失業率與高通膨等經濟問題, 國家強力干預經濟活動的總體經濟制度逐漸受到來自行為者策略模式改變的挑 戰。這些挑戰包含國營企業民營化與歐洲區域整合,兩者皆使國家直接操控生產 要素的權力受到限制。在此背景之下,這些國家紛紛以通過相關法規與設置獨立 管制機關(independent regulatory agency)來取代原先國有企業的經濟管制任務, 透過改善經濟管制制度使市場更具效率。學者稱這些以法規與獨立管制機關來進 行國內經濟活動管制的模式為「管制型國家」 (regulatory state)(Majone 1997) , 而此過程則稱為「再管制」 (re-regulation)或管制改革(regulatory reform) (Vogel 1996)。管制型國家的興起見證了國家角色的轉變,領航而非操控整個經濟體系 成為國家治理的新典範(Moran 2002),這也意味著研究者不該限縮在西方國家 的研究,本文的目的就是探討管制型國家典範如何在東亞國家被運用及在這種管 制型資本主義(regulatory capitalism)擴散到東亞時,這些國家內出現了何種調 適與轉變。 在東亞,1980年代也是發展型國家(developmental state)模式開始受到挑戰 之時,與歐洲經驗不同的是,這些挑戰大多來自外部力量,特別來自於西方國家。 發展型國家對於國內經濟的干預行為除了部分產業同樣交由公營企業管理之外, 也以分配政治經濟資源的方式扶植與補助重點產業,同時保護這些產業,減少受. 1.

(10) 到外國企業的過度競爭。由於發展型國家的特性,政府的經濟管制與社會管制的 區分並不明顯,因保母國家與大政府的思維,發展型國家經常藉由經濟管制來達 到社會管制的目的。因此,國家管制市場的目的並非矯正市場失靈,而是為了國 家發展與社會利益。然而在資本全球化的浪潮之下,當西方資本嘗試流動至這些 國家時,卻受到發展型國家模式之阻饒,例如:關稅壁壘、生產補貼、政府掌控 金融體系,以及僵固的勞動市場等。因此發展型國家的經濟管制作為已不被以新 自由主義意識形態為主的世界體系所接受,為了在國際上不被邊緣化並與國際接 軌,發展型國家面臨來自國際的管制改革壓力。在這些力量的驅使下,東亞發展 型國家的管制體系出現一連串的變革與調適。 由於受到國際壓力而促使發展型國家進行管制改革,其制度改革內容有許 多不完善之處,原因在於:宏觀制度變遷的目的是為了回應微觀行為者的策略變 遷(Majone 1997),換句話說,制度變遷的動力來自於規範行為者所採取的新互 動策略,市場中的行為者受到來自外部的刺激(例如:新自由主義典範或國際商 業競爭等)而改變了行動策略(例如:市場自由化),然而制度規範卻落後於這 些策略變遷,導致這些管制措施受到策略行為者的俘虜(capture)或服膺於他們 的私有利益,喪失了經濟管制是為了創造公共利益的初衷,是為管制失靈。 為了驗證上面的論述,本文以日本的電力產業作為研究案例。有效率且穩定 的電力供給對一個國家極為重要,尤其是日本這類以工業製造為主要經濟發展動 力的國家,相較於其他已開發國家的電價而言,日本的高單位電價及 1980 年代 以來的經濟蕭條成為進行自由化改革的動力,改革派期望透過競爭機制,使電力 公司因受到市場壓力而降低電價。 在日本實施電力市場自由化政策後,卻出現了電價降低,市場競爭效果不彰 的矛盾。這顯示了日本政府在降低電價與促進電力市場競爭的作為上並非同步。. 2.

(11) 此外,比起西方國家的電力自由化經驗,日本的改革過程較為漸進且保守,也保 有日本政治經濟模式的特色。為何產生這種差異也是本研究的焦點之一,誠如制 度經濟學家 D. North 所言:制度分為正式制度(憲政體制、所有權、契約等)與 非正式制度(道德規範或文化等),若單純從外部引進正式制度,而未考慮與非 正式制度是否契合,或者非正式制度是否也能隨正式制度而改變,則新引進的正 式制度可能無法發揮制定者所期望達到的效果(Aoki 2001) 。二戰後的日本以其 強大的經濟官僚治理與行政指導來決定經濟發展方針(Johnson 1982) ,這種政府 強力主導經濟策略,保護國內特定產業的作法通常被視為發展型國家模式的展現。 此外,日本政治經濟場域中的主要行為者長期維持著緊密的網絡關係,政黨(尤 其是自民黨(自由民主党 Liberal Democratic Party of Japan)) 、官僚與企業所構成 的鐵三角網絡建構並形塑出日本的各方面政策。然而,從歐洲開始的管制改革浪 潮蔓延至日本,在新自由主義影響下,發展型國家模式與政商網絡關係受到挑戰, 日本進行了許多產業的管制改革,例如:金融體系、勞動市場,與電力產業改革。 比起金融體系與勞動市場的管制改革,電力產業牽扯更龐大的既得利益團體且難 以受到核心外的因素干擾,再加上電力政策對日本的經濟發展動則得咎,這些因 素導致日本的電力產業改革過程十分保守與漸進,改革效果也差強人意。除了電 力零售端的市場機制無法有效建立之外,2011 年的福島核災也被認為是人禍大 於天災影響,擁有核電廠的電力公司與核電相關既得利益者對核電安全管制機關 的俘虜,使管制效果大打折扣,被日本官方、美國學術機構,乃至於國內外媒體 認定是核災的主因。災後的管制改革包括成立獨立的核電安全管制機關與電力市 場全面自由化,但核電改革方向仍然依附在鐵三角行為者的利益之下,新進電力 公司的市佔率則因為政策上有利而小幅提升。本文認為整體來說,在福島核災的 影響下,電力市場制度的改變反而較核電安全管制明顯。. 3.

(12) 貳、研究問題. 因此本研究要回答的問題是:如何解釋日本電力產業的管制失靈?在福島核 災的影響下,為何核電安全與電力市場管制體系出現不同程度的制度變遷?日本 的電力產業管制存在著兩個弊端,即市場自由化的效果不彰與核電安全管制的失 靈。作者認為日本的電力自由化改革與核電安全管制效果受到國家電力產業發展 方針與既得利益者的限制,國家官僚、政治人物,以及 GEU(一般電気事業者 general electricity utilities)形成的鐵三角合作模式,協調出有瑕疵的制度設計, 以致於無法有效管制電力產業。福島核災雖然看似一個足以改變整體電力產業結 構的事件,但是災後的管制改革卻沒有真正消弭既得利益者操控核電安全管制的 能力及改變他們對於核電的主觀利益,儘管制度稍有變動,仍然與核災前的管制 結構相去不遠。核災反而讓政府意識到當時的電力市場結構無法確保經濟穩定, 所以進行了市場改革。本文之分析如下: 面臨 1980 年代以來的經濟衰退,日本要促進經濟發展仍是以其具有比較利 益的產業(例如:機械與製造)為主,因此電力成為關鍵的資源。為了提供大量 的電力,核電成為促進經濟發展的關鍵產業,石油危機後,日本開始大量依賴核 能發電,在統合模式下,政府與 GEU 合作發展核電,政府與企業的關係緊密就 容易導致在管制上過度偏頗企業的私有利益。與日本政府具有良好關係的 GEU 因此有操縱管制制度的機會。經歷經濟衰退後,將經濟表現不佳的原因指向政府 過度干預,因此日本進行一連串的管制鬆綁。過去發展型國家模式成功促進日本 的經濟成長,但在面對經濟蕭條與新自由主義典範興起的年代,經濟最壞的時代 卻被視為改革最好的時代。儘管實施自由化政策,主要的管制機構 MITI(通商. 4.

(13) 産業省 Ministry of International Trade and Industry)1仍選擇與既有的區域壟斷型 電力公司(GEU)合作結盟,確保穩定的電力供給,限縮了新進電力公司的市佔 率。電力市場的特性也不利於新興電力公司,在這類產業結構下,政府應透過制 度的規範消弭或至少減低這些不利市場競爭之處,然而日本政府所制定的電力產 業管制制度因為受限於改革目的與管制俘虜的影響,造成有瑕疵的電力政策,限 縮了電力自由化的效果及導致核災的悲劇。在福島核災之後,許多關於電力公司 影響核電安全管制機關的消息被報導出來,將日本核電管制失靈的事實公諸於世, 促使政府進行管制改革。改革著重於核電安全與電力市場,前者的改革並不完善, 因為新的制度仍然服膺於行為者的既得利益,且無法隔絕管制俘虜的發生;後者 則發生開始轉變,原因是行為者依照自身的主觀利益對彼此的合作模式進行調整。 因此,本研究首先聚焦在鐵三角網絡的協商與議價之作用下,電力自由化與核能 安全管制制度如何偏頗這些既得利益者,更由於 METI(経済産業省 Ministry of Economy, Trade, and Industry)的消極作為,最後導致過去管制的失敗。其次是敘 述並解釋福島核災對核電安全及電力市場管制造成的影響與改革效果。 根據上述論點,本文將電力改革視為日本政府穩定經濟與企業信心的計畫性 策略,但是在國內經濟蕭條的時期進行電力自由化改革是危險的,可能會造成如 美國經驗顯示的電力短缺或電價上漲,為了避免這樣的情形發生,日本的行政權 必須控制與帶領自由化的步調,此外,為了提供便宜與穩定的電力來源,政府扶 植核電的發展並與之協調與合作,這些帶領與合作依然是發展型國家計畫理性的 (plan-rational) 展現,此發展型國家模式創造了政府與電力事業之間緊密的網絡 關係,政府的行政權與電力企業合作創造出不利市場機制和不完善的核電安全管. 1. MITI 於 2001 年改制為 METI(経済産業省 Ministry of Economy, Trade, and Industry),若本文 提到之相關事實發生於 2001 年前,則使用 MITI,若是 2001 年後則為 METI。. 5.

(14) 制的制度,造成新進的電力市場競爭者無法與既有電力公司競爭市佔率,也造成 脆弱的核電廠抗災能力。這些有瑕疵的管制制度給了 GEU 更大的誘因去影響政 府,而不是依附市場力量,導致鐵三角關係的強化及鞏固,難以被撼動。 綜觀福島核災對日本電力產業的影響,非正式制度的僵化限制了正式制度的 轉變。換句話說,僵固且不願改變的鐵三角網絡吸納了核災帶來的衝擊,制度變 遷的軌跡仍然保留了主要行為者維持本身既得利益的特性。本文探討福島核災的 影響,目的是要以此重大事件來反映日本電力產業制度的僵化,即使遭遇重大外 部危機,行為者依然憑藉自身主觀利益,再次創造制度的均衡,此均衡仍與核災 前相去不遠,即核電安全管制沒有避免受 GEU 操縱的機制;電力市場管制仍以 追求便宜穩定的電力為依歸,目前也維持著寡占市場的態勢。. 第二節 文獻回顧. 壹、 制度變遷的邏輯. 一、單一典範邏輯. 制度乃由人創造的非物質要素,外在於人體且會影響並管制人類行為,包含 了道德規範、信念、組織以及規則等(Greif and Laitin 2004) 。研究制度變遷的主 要課題通常包括什麼因素導致制度變遷及制度如何變遷。賽局理論者一般認為制 度會使行為者形成預測其行為後果的信念體系,在均衡(eqilibrium)狀態之下制 度會透過此信念體系而自我強化(self-enforcing) 。當外在環境變遷導致賽局均衡 的變動時,作為內生變項的制度才會發生改變(Weingast 1996)。制度變遷需要. 6.

(15) 與一般的政策改變有所區隔,制度變遷的機制是行為者採取了新的方式來處理她 對現有的信念所遭遇到的外部或內部衝擊(Aoki 2001) ,若改變並未造成行為者 互動模式或策略的改變,則僅可視為政策之改變而非制度變遷。在歷史制度論的 思維下,賽局理論被批評為過度重視自我強化的信念體系所產生的制度均衡而將 制度視為穩定的,相較於賽局理論重視的均衡,歷史制度論更強調制度形成與變 遷的過程(process) (Thelen 1999) 。過去一般認為制度的變遷因素主要來自於制 度的負面反饋(negative feedback)所造成的刺激或震盪,而產生新制度生成的關 鍵時期(critical juncture) (Greif and Laitin 2004) ,然而以路徑依賴為基礎的關鍵 時期觀點也無法解釋為何關鍵時期的出現卻無法帶來制度的改變。. 二、多重典範邏輯. 單純以賽局理論或歷史制度論來解釋制度的變遷略顯單薄,部分探討制度變 遷的文獻傾向於採納多重典範的觀點來研究制度變遷的課題。Hall and Soskice (2001)以微觀的企業(firms)為分析單位,在他們所提出的 VoC(variety of capitalism)研究途徑中,企業之間根據制度進行互動、合作與協調,為了回應該 途徑太過靜態而無法解釋制度變遷的批評,Hall and Thelen (2009)以 VoC 為基 礎,認為即使在互動均衡的狀態下,制度仍然有相當的變動空間,因為此均衡狀 態是處在隱含利益衝突的政治場域中,一旦制度無法侍奉行為者相當的利益,制 度就容易透過行為者的動員而產生變遷,此變遷的動力—以 VoC 的觀點—將來 自於企業。雖然 Hall 與 Thelen 為 VoC 的觀點進行了辯護,Amable and Palombarini (2009)認為 VoC 僅以企業的策略行為無法有效解釋制度變遷的政治面向。他 們主張制度的變遷必須來自於支配團體(dominant groups)的妥協或為了呼應他. 7.

(16) 們的需求,若支配團體的利益與其他反變遷團體相違背,只要政治領導團體放棄 對反變遷團體的支持,制度的變革就會發生。此理論的優點在於納入政治場域中 的行為者如何影響制度變遷,在此脈絡下,Watanabe(2015)就以否決者(veto players)與政策企業家(policy entrepreneurs)為研究對象,分析日本勞動市場及 金融體系制度的變遷。此外 Capoccia 與 Kelemen(2007)也為關鍵時期理論做辯 護與改善,他們認為重大事件發生卻未導致制度變遷是由於此事件在制度內部重 新達到平衡或修補事件之前的制度,為了避免選樣偏差,研究者應該清楚定義關 鍵時期,而非視制度有無變遷而定。關鍵時期在定義上是指某事件或時期造成建 構制度走向的經濟、文化、意識形態以及組織等限制被鬆綁,導致制度改變的可 能選項被擴展(Capoccia and Kelemen 2007) ,這個定義隱含了關鍵時期會使制度 變遷的因素不再限縮在過去歷史制度論的路徑依賴(path dependance)模式之下, 行為者在制度框架下互動所創造的賽局均衡也需要重新建構。因此 Capoccia 與 Kelemen (2007)更開拓了關鍵時期的研究途徑,使其不再只是歷史制度論的領 域,他們主張此類研究可以是反事實推論(counterfactual analysis)、形式化 (formalize)的賽局理論或非形式化的敘述研究。至於關鍵時期過後的制度變遷 方向則建構在政經、社會與文化領域菁英團體的利益之上,他們會透過影響大眾 對該重大事件的認知來將制度的變遷帶往符合菁英們利益的方向(Samuels 2013) 。 而不可否認的,此制度變遷的方向也有模式可循,菁英之間也存在著競合關係。 從事制度研究的學者同樣對於制度如何變遷的問題感興趣。歷史制度論中 的路徑依賴途徑被認為可以解釋制度變遷的方向,且在增強反饋(inceasing returns)的作用下,政治將變得有多重的均衡:許多的政治選項都有可能產生可 觀的後果,任何事件及其發生的時間可能在制度變遷的方向上有巨大的影響力 (Pierson 2000) 。然而僅著重於結構的變數而忽略個體的偏好在政治制度的研究. 8.

(17) 上是不足的。Vogel(2006, 11-19)結合了理性選擇理論、VoC,以及社會學制度 論,對於產業互動模式與政策制度變遷建立解釋途徑。在他提出的微觀與宏觀因 素之互動模式中,認為產業的行為者互動策略變遷與宏觀的政策變遷將會不斷地 彼此影響,例如政府執行了一項政策改革,這項改革就創造了對於產業合作互動 變遷的新機會與新限制,而新的產業合作模式也形塑了新的政策偏好並影響了之 後的政策改革,宏觀制度的變遷是為了規範與呼應微觀行為者互動策略的改變 (Majone 1997)。Vogel 的制度變遷模型如圖 1 所示。透過多重典範的採納有助 於本研究進行日本電力產業制度變遷的探討。. 圖 1 Vogel 的制度變遷模型. 宏觀的制度限制. 新的政策調整. (法規、政策與管制措施等). (再次成為新的宏觀制度限制). 互動具體化了國家與企業的. 制度限制了行為者. 偏好成為政策調整之依據. 可採取之互動模式 微觀行為者的互動 (國家與企業的統合模式調整) 資料來源:參考並修改自 Vogel(2006, 11-19)。. 在研究日本電力產業管制的變遷時,資料顯示儘管政府推動一連串的自由 化政策,電力市場競爭的程度卻十分有限。若套用上述 Vogel 對制度變遷的解釋 途徑,表示政策的改變最終並未造成產業結構的轉變,因此,本研究認為地區壟. 9.

(18) 斷的十家電力公司與電力產業的管制機構在面對自由化政策時,採取了策略性的 抵抗,從而造成自由化政策的效果不如預期,同樣的,當政策制定者欲引進嚴格 的核電安全管制制度時,也受到行為者互動模式的影響,產生管制效果有限的制 度。本文認為,探討電力公司與管制者互動的模式可以從日本在二戰後以來的經 濟治理模式分析。. 貳、論經濟管制:發展型國家與管制型國家 日本在二戰後的經濟發展路徑被視為一種發展型國家模式(Johnson 1982)。 要比較發展型國家與管制型國家在經濟管制事務上的不同,可以從三個面向著手, 包括:管制的目的,管制的手段,以及負責管制的機構。在管制的目的方面,發 展型國家在決定經濟事務上是計畫理性(plan-rational)導向的,而管制型國家則 是市場理性(market-rational)導向(Johnson 1982) ,因此,發展型國家在經濟管 制的目的方面類似 Majone(1997)對歐洲凱因斯主義國家提出的見解,皆以穩 定總體經濟為目的,同時行政權也致力於介入市場,發展國內經濟;管制型國家 的經濟管制目的則是導正市場失靈,降低市場未順利運作所造成的損失。至於管 制的手段與負責機構方面,管制型國家採取的是法治精神,以制定相關法令規章 來達到市場導正之目的,並將管制市場之權力交由獨立於行政科層體制外的獨立 管制機關或立法機構內的委員會(Majone 1997) 。這種法規與獨立機關的管制模 式與採取國有化管制形成兩種主要的經濟管制手段(蔡中民 2014) 。然而東亞發 展型國家的經濟治理經驗是相當計畫性的,透過強大的經濟官僚以發表政策方針 或行政指導的方式影響產業政策(Johnson 1982) ,這種經濟管制方式是由行政權 主導並透過與企業尋求共識及協商的政治過程,實現國家的發展計畫,與管制型 國家有明顯的差異。. 10.

(19) 關於為何東亞發展型國家與以美國為先驅者的管制型國家在經濟管制制度 上會有這些差異的問題,不該僅由文化觀點解釋,而是應該從歷史脈絡與國家自 利理性的觀點回答:工業革命後,追求機會與福利的責任落到自利的個人身上, 國家的任務只剩下維持市場競爭、消費者保護等矯正市場失靈之功能(Johnson 1982)。工業化進程由英國擴張至歐陸及美國,相較於飽受兩次世界大戰摧殘的 歐洲國家,美國的經濟與工業快速發展,導致歐洲必須以國家領導來重建經濟與 工業,美國則朝向管制型國家。東亞國家工業化的時間更晚,雖然日本的工業化 較其他東亞國家早,但在二戰的摧殘後,日本除了要重建工業與經濟之外,也要 努力趕上工業起步較早的歐美經濟體。因此有別於歐洲較為意識形態導向的國有 化模式,日本在經濟發展策略上更追求效能與效率,傑出的經濟官僚制定經濟政 策,並致力促進私有企業的效能及調整私有企業間的協調失靈(coordination failures),所以有別於歐洲國有化式的掌控市場,日本與其他戰後經濟快速發展 的東亞國家也致力於市場協調的治理(Aoki et al. 1998) ,日本這類東亞工業國家 依然信任市場力量,只是保留操控市場的權力。簡言之,國家官僚制定經濟政策, 扶植並保護私有企業,使其發展獲利,就是發展型國家的經濟管制藍圖與目標。 在此模式下,日本在需要改變既得利益者或菁英態度的管制上表現較美國落後, 例如職場的性別平等;而在需要公私夥伴協調的管制行為上則偏向保護企業與政 治人物之利益(Kagan 2000) 。相較於美國透過正式法規化與司法化(judicialized) , 日本管制制度的形成是透過政府官僚與大企業的非正式互動(informal interaction) (Kagan 2000)。 如上所述,發展型國家主要透過行政權與私有企業的協調進行經濟治理, 是因為國家作為一個理性的行為者,將自身的利益定位在經濟與工業的發展。但 是這也引起研究者的好奇與探究動機:當經濟發展到一定程度後,或者受到來自. 11.

(20) 外部資本的挑戰時,國家所定義的利益是否會開始發生轉變?即從發展經濟到管 制市場,造成經濟管制模式的轉變,這就是本研究所關心的議題。. 參、日本的經濟管制改革經驗 日本的發展型國家模式在 1980 年代開始受到挑戰,政府進行了一連串的管 制鬆綁,實施管制改革的原因眾多,主要包括刺激泡沫破裂後的國內經濟、使日 本在國際貿易的場域中能更加與其他國家整合,以及來自長期對日本處於貿易逆 差的美國給予之外交壓力(Vogel 1996; Carlile and Tilton 1998a)。在探討日本的 管制改革經驗時,Vogel(1996)認為日本模式的改革是將管制制度進行「策略性 的強化」或稱「策略性的再管制」。透過英美兩國的管制改革經驗有助於研究者 了解到日本改革經驗的特殊性: 首先,與全面開放自由競爭,放任廠商自由進出市場的英國經驗不同,日本 政府並非嚮往自由化經濟而進行市場自由化改革,其對於實施促進市場競爭的管 制改革仍有遲疑,因此,日本對於自由化改革的幅度視該產業能因自由的市場而 帶來多少利益而定,同時以政策手段使國內受保護的廠商受到自由化競爭較少的 干擾,確保其繁榮與穩定,例如策略性的延遲管制改革,提供產業足夠的時間適 應制度的變遷,本研究所關心的電力產業改革即是其中之一。就經濟管制而言, 有別於美國式的修正市場失靈及市場功能,日本的經濟管制著重於技術發展與提 升特定產業競爭力,達到促進國內經濟發展的目的(Vogel 1996; Carlile and Tilton 1998a)。 其次,英國在管制改革後逐漸朝向美國式的分化管制權力,從中央管制機構 分權到獨立管制機關;而日本的管制權力仍然集中在中央行政機構中。此外,英 美兩國在管制的制度上是將相關規定正式明文化、法條化;然而在日本則出現政. 12.

(21) 府各部會藉由改革手段自我擴權(如執照發放與特許權),雖然管制制度有形式 上的規定,但政府部會依據自身偏好來詮釋制度規範,這種現象使得各產業部門 在運作上更依賴主管機關的方針,讓管制者在行政上存在許多公私重疊及正式與 非正式的管制行為(如行政指導) (Vogel 1996),導致日本的管制改革非但沒有 如同 Braithwaite 所定義的「政府掌舵,市民社會划槳」的管制型國家特色(Jordana and Levi-Faur 2004),反而更強化了國家對產業政策的干預。 最後,由於多年一黨獨大的執政,既得利益團體(如生產者團體)擁護舊有 的非正式制度,具有足夠的勢力阻礙管制改革的進行,導致改革的內容相當零碎 (Carlile and Tilton 1998a)。有別於英國在新自由主義思潮下,管制改革的快速 進展,日本的管制改革過程相對漸進且協調。其原因可以歸納自上述的分析:由 於既得利益團體對政府的協商與談判,使管制改革被刻意的延遲,好讓特定企業 有時間準備接受競爭性的市場模式,也因為實施管制改革的政府各部會不必與獨 立管制機關分享權力,使管制政策及步調在中央政府的領導下能夠更協調與一致。 日本的經濟管制制度在政府進行改革的同時被策略性的強化,這樣的改革方 向存在著發展型國家模式的軌跡:在改革的過程中,政府的權力核心不肯下放至 獨立管制機關,為的是希望保有國家自主性,且政府還希望降低市場自由化的改 革帶給產業的衝擊,故策略性的延遲自由化的腳步,產生一種「鑲嵌的自主性」 及「治理互賴」的關係(Evans 1995; Weiss 1998) 。那個帶領日本經濟奇蹟、依循 經濟發展的意識形態,保護國內特定產業的日本政府並未退場。Carlile 與 Tilton (1998b)就宣稱:縱使受到來自外部的競爭與挑戰,發展型國家模型在日本特 定產業的管制改革中仍然相當活躍。 日本的管制改革經驗呈現出非常策略性與計畫性的特色,正式制度的變遷其 實受到非正式制度的影響,以致日本雖然與西方國家同樣進行管制鬆綁,卻出現. 13.

(22) 日本特色的經濟管制內容。本文認為,任何一項正式制度的形成皆會受到非正式 制度的影響,這些非正式制度除了結構性因素(如文化與價值觀)之外,也包括 了行為者依據自己主觀利益偏好而試圖影響正式制度的作為,常見的方式有像多 元主義下利益團體的遊說或統合主義下層峰組織與政府的議價協商。當這些行為 者試圖影響的正式制度為管制制度時,就會造成管制俘虜的情形。. 肆、管制俘虜與日本鐵三角網絡. Dal Bó(2006)將管制俘虜相關的理論做有系統的整理,認為管制俘虜的定 義有廣義和狹義之區分:前者泛指特定利益團體或利害關係人影響國家介入市場 之模式的行為;後者指受管制的獨占企業對於其管制機關的操縱。這些操作與控 制之方式大致上可以分為三種(Dal Bó 2006):. 一、直接對政治權威或管制機關進行利益交換. 此方式以公共選擇學派的邏輯為基礎,以方法論上的個體主義認為公共 政策的產出是集體選擇的結果,Stigler (1971)站在 Olson(1965)的集體 行動邏輯上思考管制俘虜,由於大型組織(如消費者)容易受到「free rider」 的影響降低他們影響政策的能力,而規模較小的團體(如生產者)可以較有 效的影響政府決策,Stigler (1971)以「供需法則」的關係進行管制俘虜的 詮釋:企業透過政治獻金或選票,以及其他誘因作為報酬換取有利於他們的 管制政策,例如補貼或限制新進競爭者等,如此一來,政府管制並非促進公 眾利益的政策,而是企業尋租 (rent-seeking) 的機制(蔡中民 2014)。. 14.

(23) 二、提供錯誤資訊給政治權威或管制機關. 此模式由 Laffont 與 Tirole(1991)提出,有別於 Stigler (1971)等芝 加哥學派的學者關注在企業對管制機制的需求端,他們以管制機關為分析的 核心,聚焦於管制政策的供給端,提出代理機關的理論架構(agency-theoretic framework)指管制俘虜的過程是透過企業提供不確實的資訊給該產業的管 制機關(這些資訊可能包含生產成本或安全參數等),在正常情況下,具有 專業知識與技術的管制機關可以辨別或調查企業提供資料的真偽,然而企業 或透過賄賂或提供其他對價關係,甚至脅迫等方式要求管制機關對中央政治 權威(political principle)報告虛假資料,導致管制效能受到打折。此模式的 優勢在於認定了企業與中央政治權威之間存在著資訊不對稱(informational asymmetries)是企業企圖影響管制機關的誘因來源(Laffont and Tirole 1991) 。 而此模式的運作還是須建立在企業與管制機關之間的金錢往來或其他正負 面誘因(例如:提供管制機關內的官僚在退休後擔任其管制產業中的重要職 位或暴力威脅等)。. 三、旋轉門效果. 有別於前兩種管制俘虜有完善建立的理論基礎,旋轉門效果較著重在 實證案例的探討,偏向規範性的研究。為了達到國家官僚利益迴避的精神, 許多國家皆設有「旋轉門條款」 ,以日本為例,根據《國家公務員法》規定: 政府官僚退休兩年內,不得進入其退休前五年內任職機關所管制的企業任職, 但「允許例外」(經人事院同意)。2允許例外情形給了對於利益迴避的規範 2. 日本《國家公務員法》,http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO120.html,檢索日期:2016 年. 15.

(24) 相當大的彈性空間,更由於政府與產業間維持緊密關係的特性,使旋轉門現 象在日本相當普遍,習慣上有些研究日本的學者就以日文羅馬拼音來稱呼這 些現象。Amakudari 意指「天降」(descend from heaven)表示政府官員在退 休後擔任他過去所屬單位所監督之企業的給薪職位;Amaagari 意旨「登天」 (ascent to heaven)表示政府機關可以自主地雇用產業部門的專家(Vivoda 2014)。Amakudari 是在強力干預產業政策與對企業實施行政指導的環境之 下,經濟官僚與其管轄之產業所發展出的一種策略性的非正式制度。企業雇 用退休官僚的誘因在於他們對於行政指導下「執照核可權」(license approval authority)、政府補助(subsidize)與政府管制程序的嫻熟,對於政府機關來 說,這些退休官僚進入企業擔任顧問或其他高階職位也增加了政府對於企業 的控制(Colignon and Usui 2003; Johnson1995)。Amakudari 與 Amaagari 作 為政府與企業交流人才的橋樑,不只成功降低企業進行前述兩種管制俘虜模 式的交易成本,也提供制度性的協調機制,維持國家官僚、政治人物與企業 三者的鐵三角網絡,更是日本在面對外來的政經改革壓力下的抵抗勢力 (Colignon and Usui 2003),相對的,鐵三角網絡也提供了議價與協商的平 台,使管制俘虜的行為持續被運作。簡言之,透過 Amakudari 的作用,日本 的政治經濟菁英與既得利益者得以永續化其權力結構。 Amaagari 則較少受到學術上的關注,許多國家皆會拔擢產業中的重要 人才擔任政府要職,也因此陷入兩難局面,一方面希望借助產業界人才提升 政策的可行性與有效性;但另一方面也擔心這些產業界的人才會圖利過去他 們所任職的產業。Amaagari 在實務上並未受到違法的質疑,更被視為對於 提升政策績效有所助益,然而無法否定的是 Amaagari 同樣有助於維持與穩 5 月 1 日。. 16.

(25) 定官僚、政黨,以及企業的鐵三角關係。. 上述這些非正式制度對於形塑日本的正式制度有重大的影響力,換句話 說,當日本在制定管制政策這類正式制度時,必須與鐵三角網絡等非正式制度 進行磨合。因此本文認為,要解釋日本電力產業管制的失敗,必須回頭檢視非 正式制度對於制定管制政策過程的影響。. 第三節 研究途徑與理論架構. 本文的思考脈絡從理性選擇制度論出發,理性選擇制度論假設行為者擁有各 自的主觀利益,並在制度的限制(constraints)下進行互動,追求各自利益極大 化,相關行為者藉由策略選擇,獲得利益滿足,行為也獲得強化和穩固,此乃制 度對行為者造成的結果(Hall and Taylor 1996) 。在研究行為者偏好如何影響制度 選擇,及制度功能如何影響行為者偏好時,也必須考慮到交易成本對這些過程造 成的影響(陳敦源 2001, 160-162) 。對理性選擇制度論者來說,制度變遷的機制 是行為者採取了新的方式來處理她對現狀的信念所遭遇到的外部或內部衝擊 (Aoki 2001) 。為了解釋日本電力產業管制的失敗(包括自由化競爭不彰與核能 發電安全管制失靈),必須同時考慮宏觀的制度如何影響行為者,進而影響制度 變遷的軌跡,因此本文在研究途徑上採用 Vogel(2006)對於制度變遷的解釋: 宏觀的政治場域決定特定政策,並約束了行為者的理性計算,形成行為者所採取 的互動策略,此互動策略模式也進一步制約了政策改革的空間。雖然上述 Vogel 的制度變遷模式考慮了社會價值的限制,然而理性選擇仍然是該理論最重要的元. 17.

(26) 素。 本研究的要回答的問題是:如何解釋日本電力產業管制的失敗?包括無法有 效改變長久以來的壟斷型電力市場與完善核電安全管制,而在福島核災的影響下, 為何核電安全與電力市場管制體系出現不同程度的制度變遷?因此,作者以電力 產業管制結構中的行為者為分析單位,包含管制者 METI(或 MITI)及其下設之 電力管制機關(ANRE(資源エネルギー庁 Agency for Natural Resources and Energy) 、NISA(原子力安全・保安院 Nuclear and Industrial Safety Agency))、 GEU,以及受益於 GEU 之內閣官員與國會議員等,三者成為長期以來左右日本 電力產業政策的鐵三角(請參考圖 2)。. 圖 2 日本電力產業之政官電鐵三角關係. 提供錯誤的管制資訊. 退休後任職企業 GEU. 1.. 管制權. 選舉支援. 2.. 退休後任職企業. 與政治獻金. 受益於電力事. METI 官僚. 業之政治人物 1.. 人事許可權與監督權. 2.. 協調電力政策. 資料來源:參考與修改自朝日新聞特別報導部(2014, 177)。. 18.

(27) 本文的研究架構如圖 3 所示,此研究架構是以 Vogle(2006)所提出的制度 變遷模式為藍圖,將理論層次對應於實證資料。 本文主張:「日本電力產業的管制失靈導因於不完善的管制制度,這些制度 來自行為者在整體電力產業政策的限制下所進行的策略互動。福島核災提供了改 變原有電力產業管制體系的機會,然而主要行為者沒有改變關於核電之偏好,導 致改革空間受限;在電力市場方面,部分行為者意識到自身利益受到挑戰,因而 改變了行動策略促使管制制度變遷。」. 圖 3 研究架構圖. 行為者互動模式. 宏觀制度限制. 電力產業發展方針. 管制俘虜. 核災後行為者的偏好調整. 有瑕疵的電力產業管制制度. 核災後的管制改革. 資料來源:作者自繪。. 19.

(28) 如前文所提,制度變遷導因於行為者互動模式的改變,此改變可能來自於福 島核災這類重大外部危機。當危機發生時,制度改革提倡者是基於自身利益的轉 變而修正與其他行為者的策略互動,但是既得利益者或其他菁英在遇到重大危機 時,仍然會依照他的主觀利益抵抗制度變遷(Samuels 2013) ,若這些行為者根據 原本的偏好再次形成制度的均衡時,我們將看到重大危機無法改變現有制度的結 果,造成雖有關鍵時期卻無明顯制度變遷的現象(Capoccia and Kelemen 2007) 。 核災後,核電安全管制與電力市場管制有不同的改革力道可以被解釋為關鍵時期 對行為者關於核能與電力市場的發展偏好有著不一樣的影響。也就是核災並未轉 變電力產業中主要行為者對於發展核電的堅持,卻導致電力市場的制度均衡受到 挑戰且發生轉變,如本文一再強調的,此挑戰來自行為者互動模式的變遷。 綜合本文整體研究脈絡,作者強調:日本電力產業管制改革的過程有別於 歐美國家採取的獨立機關管制,而是透過內閣主導修正電氣事業法,並與 GEU 協調合作,採取漸進修法的方式進行產業自由化。在核電安全方面則是由管制機 關同時也是核能倡導機構的 METI 管轄,這些方式與獨立機關管制模式的差別在 於中央行政權仍可介入該產業的管制作為。福島核災後,日本的電力產業管制有 朝向設立獨立管制機關方向的趨勢,將電力產業的部分管制業務交給 METI 下設 的專責機關 EGC(電力・ガス取引監視等委員会 Electricity and Gas Market Surveillance Commission) ,立法建立確保電力市場競爭的公平與透明,並配合法 規的管制改革,實施電力零售全面自由化,促進更加競爭的電力市場,並計畫立 法規定 GEU 的發電與輸電設備在實質上必須與 GEU 公司本身分離,核電安全 管制業務則授予獨立管制機關 NRA(原子力規制委員会 Nuclear Regulation Authority)用以為重啟核電做準備。因此,就電力產業看來,日本在管制改革之 初對於將權力下放給獨立管制機關有所疑慮,故以國家意志得以介入管制行為的. 20.

(29) 方式保有產業管制權,但是隨著管制改革的進行,管制模式也逐漸往歐美模式的 獨立管制機關靠攏,卻仍然保有日本的國家發展意志。日本的改革經驗為研究者 在管制改革的理論建構上帶來更通則化的貢獻。. 第四節 研究方法. 本研究採檔案與文獻分析法,以日本的電力產業為研究對象。所要分析的 檔案及有關文獻包含:官方資料(來源包括政府網站所提供的資料、政府公報、 政策白皮書,以及官方統計數據等)、其他學者的研究發現(包含專書、專書篇 章,以及指標性期刊等)、新聞與報章媒體。期望找出日本電力產業的管制者與 行為者的策略互動與利益偏好,以及國家和官僚的施政方針與改革路徑,提供本 研究進行論點的驗證。. 第五節 章節安排. 本文第一章為緒論,第二章介紹日本電力市場及核電安全管制的發展背景, 以福島核災為轉捩點,提供管制制度變遷之軌跡與趨勢,總結出本文所要分析的 主要行為者和他們的主觀利益偏好。第三章的主旨在於解釋日本電力產業管制失 敗的主因,說明電力市場的特性將容易產生自然壟斷的市場型態,因此政府若希 望電力市場能達到競爭性效果,應該透過建立制度幫助市場運作,但 GEU 作為 最大的壟斷型市場受益者,透過管制俘虜的方式影響政府管制制度的制定,使制 度設定及運作對其有利,在此互動環境下產生的制度瑕疵,最終導致電力市場與. 21.

(30) 核電安全管制的失敗。在第四章,本研究將分析福島核災後日本對於核電安全與 電力市場自由化的管制改革與改革成效。第五章為結論,將總結研究發現並探討 相關理論意涵及研究貢獻、研究限制與未來研究方向。. 22.

(31) 第二章 日本電力產業的管制背景. 第一節 電力市場管制. 壹、電力市場管制改革. 二次戰後,日本在制度選擇上將電力公司交由私人營運,尋求較高的生產效 率,成為日本的 GEU,分別為:北海道(Hokkaido) 、東北(Tohoku) 、東京(Tokyo) 、 中部(Chubu) 、北陸(Hokuriku) 、關西(Kansai) 、中國(Chugoku) 、四國(Shikoku) 、 九州(Kyushu) ,以及沖繩(Okinawa) ,這十家私人擁股(investor-owned)的電 力公司透過發電、輸電、售電垂直整合的方式分別壟斷所屬地區的電力供給(請 參考圖 4)。 這種方式雖然提供了更穩定的電力來源,但也造成了電價過高與東、西部地 區頻率相異的問題,針對這兩項主要問題,日本政府首先著手於前者。電力市場 的改革從供給端開始,1995 年透過修正電氣事業法(Electric Utility Industry Law) 開放 IPPs(独立系発電事業者 independent power producers)進入電力批發市場, 以長期的契約協定方式將生產的電力賣給 GEU。但是高電價仍然阻礙著工業的 發展,造成電價居高不下的原因很多,其中重要的因素包括日本十分仰賴石化發 電原料的進口及電力市場由 GEU 壟斷。 1999 年同樣透過修正電氣事業法開始零售端的自由化,於 2000 年開始允許 PPSs(特定規模電気事業者 power producers and suppliers) ,以市場機制決定提供 給特定消費者的電力價格,這類特定消費者從一開始的用電功率 2000 千瓦以上. 23.

(32) 的用電戶到 2005 年放寬為 50 千瓦以上的用戶,與 GEU 競爭零售的電力市場, 然而輸電設備仍然由 GEU 提供(Goto and Yajima 2006; Mizutani 2012)。. 圖 4 GEU 服務區域示意圖. 資料來源:FEPC(2015, 2)。. 根據統計資料顯示,1995 年日本的工業及家庭用電價分別為每單位 0.19 與 0.27 美元,遠高於美國(0.05 與 0.08 美元) 、英國(0.07 與 0.13 美元) 、德國(0.10 與 0.20 美元)以及法國(0.06 與 0.17 美元)等 OECD 國家,而 2003 年日本的 工業及家庭電價分別下降至每單位 0.12 美元及 0.19 美元(Goto and Yajima 2006) , 表面上顯示電力自由化的改革對於電價的下降有所幫助。在此自由化的改革中, 日本也設立了 EPCJ (電力系統利用協議会 Electric Power System Council of Japan) ,成為 METI 的諮詢機構,確保日本電力輸送的公平與透明,並透過 JEPX (日本卸電力取引所 Japan Electric Power Exchange)作為批發電力的交易平台. 24.

(33) (Goto and Yajima 2006; Mizutani 2012)。 2011 年的福島核災成了另一個日本進行電力市場制度改革的機會。除了使 政府放棄原本增加核電廠發電比例的計畫之外,也讓 METI 意識到日本的區域獨 占型電力市場制度的問題:首先是地區頻率不同的問題,東日本地區的頻率為 60Hz,西日本為 50Hz,使得災後在將西區電力送至東部時遇到轉換設備效能有 限的問題。其次是電價缺乏自由競爭加上嚴格的價格管制,雖然部分用電戶(功 率 50 千瓦以上)承受的電價是由市場機制決定,但其他用戶的電價仍受到管制 (Hayashi and Hughes 2013)。此外,2013 年日本電力市場改革專門委員會在報 告中也指出,雖然自由化改革成功的降低電費水準,然而引進市場競爭的成效卻 有限,新成立的電力公司(PPSs)零售市佔率僅 3.6%,部分地區甚至沒有引進 新公司競爭(Electricity System Reform Expert Subcommittee 2013)。3針對上述的 問題,隸屬 METI 的 ANRE 組織了電力系統改革小組,其改革目的包括確保穩 定的電力供給、穩定電價,以及增加消費者與企業選擇電力公司的機會。4根據 小組所推動的目標,2015 年解散了 EPCJ,取而代之的是 EGC,承接 EPCJ 的電 力輸送與分配設備之監督業務外,2015 成立的 OCCTO(電力広域的運営推進機 関 Organization for Cross-regional Coordination of Transmission Operators)也作為 日本重要的電力輸送網絡的建設與管理機構,並更加著重於跨區的電力輸送,避 免福島核災後的電力輸送問題再度重演,OCCTO 與 EGC 成為日本電力零售邁 向更自由化的推動機關。52016 年 4 月,日本正式進入電力零售全面自由化的時 3. 本文認為此現象說明了電價的下降並非歸功於市場自由競爭與資源被適當分配。. 4. METI, “Electricity System Reform,” Ministry of Economy, Trade, and Industry (METI), Japan.. http://www.meti.go.jp/english/policy/energy_environment/electricity_system_reform/index.html#press 檢索日期:2015 年 9 月 6 日。 5. OCCTO, https://www.occto.or.jp/ ,檢索日期:2015 年 9 月 6 日。 25.

(34) 代,從用電大戶的工商業部門到一般家庭及小型商店皆可自由選擇與 GEU 或 PPSs 簽約,接受售電服務,GEU 也可越過原本獨占之地區,跨區供電;另一方 面,政府也取消了 IPPs 所生產之電力以長期契約賣給 GEU 之政策優勢,使得批 發電力市場更為自由化,也更有利於建立更具競爭性的零售市場。. 貳、電力市場管制者. 日本的電力市場管制者為 METI,管制機關又分為 ANRE 與 EGC,前者主要 負責實施國家電力政策、穩定石油氣與電力等能源資源的供給,同時也致力於核 能與再生能源的推動,6在電力零售全面自由化之前,電力公司對於受管制用戶 的電價調整需報備或授權於 ANRE;後者是為了日本電氣零售全面自由化而設立 的督導機關,功能是強化自由化後的電力、煤氣或熱力等市場競爭的監督,其下 設有政策協調小組、市場監督小組,以及管線網絡監督小組,依法可以對相關企 業進行調查、建議、仲裁與調解,成為電力零售全面自由化後確保公平競爭的制 度性機關。7關於日本電力批發零售市場結構與電力市場管制者的變遷請參閱圖 5。. Electricity and Gas Market Surveillance Commission, About EGC, http://www.emsc.meti.go.jp/english/committee/,檢索日期:2016 年 5 月 20 日。 6. 経済産業省資源エネルギー庁,資源エネルギー庁について,. http://www.enecho.meti.go.jp/about/ ,檢索日期:2016 年 5 月 21 日。 7. Electricity and Gas Market Surveillance Commission, About EGC, http://www.emsc.meti.go.jp/english/committee/,檢索日期:2016 年 5 月 20 日。. 部分功能乃承接自 EPCJ,該協會於 2015 年解散。. 26.

(35) 圖 5 日本電力產業管制體系及市場結構變遷 一、電力零售自由化前. MITI 管制者. ANRE. 產業. 電力產業 GEU. 批發售電業者. 所有消費者 二、電力零售自由化後. METI. 管制者. 取代 ANRE 產業. EPCJ 電力產業. GEU. 批發售電業者. PPSs. 所有消費者. 自由化市場消費者. 資料來源:作者自行整理。 說明: 1.. 粗線方格為管制體系;細線方格為產業結構。. 2.. 實線為監督關係;實線箭頭為電力流動方向;虛線箭頭為福島核災後的改革。. 3.. 批發售電業者包含 WEC(卸電気事業者 wholesale electricity company)及 IPPs。. 4.. 輸配電設備實質上皆為 GEU 所有。. 27. EGC.

(36) 第二節 核能安全管制. 核能發電為日本經濟發展的重要推手,原因是日本的產業型態十分仰賴穩 定的電力來源,因此作為促進日本經濟發展的主要官僚機構,MITI(METI)策 略性的扶植核能發電,在發展型國家策略的政經體系下,MITI(METI)與大企 業合作共同興建與發展核能發電。這些取得執照的大型企業包括日立、東芝與三 菱,從美國引進技術建造了日本最初的輕水反應爐(LWRs) ,之後政府也不斷協 助 GEU 興建核電廠,包含選擇廠址並操縱民意消弭反對聲浪、提供政策窗口與 經濟補助(Vivoda 2014) ,在政府的扶植之下,GEU(除了沖繩電力公司)皆擁 有各自的核能電廠(請參閱表 1)。. 表 1 各 GEU 所屬核電廠. 電力公司. 核電廠. 北海道. 泊發電所. 東北. 女川原子力發電所. 東通原子力發電所. 東京. 福島第一原子力. 福島第二原子力. 柏崎刈羽原子力. 發電所. 發電所. 發電所. 高濱發電所. 大飯發電所. 中部. 濱岡原子力發電所. 北陸. 志賀原子力發電所. 關西. 美濱發電所. 中國. 島根原子力發電所. 四國. 伊方發電所. 九州. 玄海原子力發電所. 川内原子力發電所. 資料來源:電気事業連合会,主な発電所・施設一覧,原子力発電所 http://www.fepc.or.jp/library/shisetsu/plant/nuclear/index.html,檢索日期:2016 年 5 月 22 日。 附註:除 GEU 之外,JAPC(日本原子力発電株式会社 Japan Atomic Power Company)也擁有 兩座核電廠。目前日本境內共計有 17 座核電廠。. 28.

(37) 多年來日本的核電安全相關機構之間存在著相互競爭管制權力與協調合作 發展核電的關係,而在福島核災之前,日本的核電安全管制機構同時扮演推動核 電發展的角色。競爭權力的關係是指 METI 於 2001 年從 NSC(原子力安全委員 会 Nuclear Safety Commission)奪取 NISA,下設於 ANRE,而 NISA 也取代 JST (科学技術振興機構 Japan Science And Technology Agency)的核電安全管制功 能,成為主要的管制機關,自此 METI 因主導著 ANRE 與 NISA 等機關,成了身 兼核電發展與安全管制兩項矛盾功能的權力機構(Samuels 2013)。8過去 METI 與 JST 共同推動核電的發展(Vivoda 2014) ,NISA 設立於 METI 後,METI 獨占 了核電的發展與安全管制任務。 而協調與合作關係是指內閣府所屬之 JAEC(原子力委員会 Japan Atomic Energy Commission)與 NSC 共同協商核能發展政策,然而後者的政策協調功能 漸漸被 METI 所取代,NSC 成為檢視 NISA 管制績效的機構(Vivoda 2014)。國 會或其下設置的委員會是監督管制機關職責的最後一道防線,因此儘管是獨立管 制機關,績效也受到國會審查權檢視(Majone 1997) ,然而日本監督管制機關的 機構仍隸屬於行政權之下,這會導致監督機構成了為行政權所擬定之核電發展政 策背書的橡皮圖章。 福島核災除了歸咎於東京電力公司對核能反應爐安全維護的怠慢與鬆懈之 外,管制機關的效能不彰也是重要的因素之一,本文於第三章第二節會詳細說明 NISA 如何受到 GEU 與其他既得利益團體的「俘虜」或兩者結盟而導致核能發 電的安全管制脆弱不堪。在眾多的檢討壓力下,日本於 2012 年 6 月正式通過《原 子力規制委員會設置法案》成立 NRA(原子力規制委員会 Nuclear Regulation. 8. NISA 主管核電安全管制業務,而核電的發展與政策推動則是由經濟產業政策局(Economic. and Industry Policy Bureau)負責(Samuels 2013)。. 29.

(38) Authority),組織設置的宗旨在於做好核電安全系統管理,並重拾國內外對於日 本核電管制機關的信心,9然而本文在第四章第一節將會說明 NRA 成立的目的其 實在於重建大眾對於核能發電的信心,是維持核電在日本發電結構內仍佔有一定 比例的政策性工具。2012 年 9 月 NRA 正式成立,並取代了 NISA 與 NSC(Vivoda 2014),NRA 成為唯一的核電安全管制機構,其為 MOE(環境省. Ministry of. the Environment)的外部機關,意指它不隸屬於任何一個行政官僚機構,可以獨 立行使職權,也享有獨立的預算,但委員長及委員之人選依然由首相任命並由國 會行使人事同意權,自此核電安全管制的任務正式與 METI 分離。作為一個部長 級(ministerial level)的獨立管制機關,NRA 整合了原本多頭馬車的核電安全管 制作業,而其內部的核心機構—NRA 委員—擁有決定國家核電安全管制的行政 作業,及與各政府機關協調與提出建議的權力(Vivoda 2014)。日本核電安全管 制結構變遷請參考圖 6。. 9. NRA(Nuclear Regulation Authority, Japan), About NRA, NRA’s Core Values and Principles, https://www.nsr.go.jp/english/e_nra/idea.html,檢索日期:2016 年 5 月 23 日。. 30.

(39) 圖 6 日本核電安全管制結構變遷. (一)2012 年管制改革以前. 監督. 人事任命 METI. 首相 政策協調. 人事任命. 國會. 人事任命. ANRE JAEC. NSC. NISA 安全管制. 行政績效審查. 核電廠. (二)2012 年管制改革後. 監督. 首相 人事任命. 國會. 人事任命 監督與 人事同意權. NRA. JAEC 政策協調. 安全管制 核電廠. 資料來源:作者自行整理。. 31.

(40) 第三節 小結. 根據上兩節的描述,本文可以歸納出日本電力產業管制體系中的主要行為 者及他們的利益偏好。分析如下: 關於電力市場管制體系,主要的行為者包括 METI 及其下設之機構、GEU 和首相、經濟大臣與國會議員,這些行為者的互動決定了電力市場的結構。首相、 經濟大臣與國會議員們的偏好在於透過日本經濟發展的穩定取得選民支持或透 過金錢政治來延續政治生命,而 METI 作為經濟官僚機構,其主要目標就是推動 日本經濟發展。為了達到這些目的,上述的政治與官僚場域行為者需要與 GEU 結盟,確保經濟發展的重要資源—電力—的穩定供給。GEU 作為私有企業,其 首要的偏好在於公司盈利的極大化,在這些電力公司寡占電力市場的情況下,政 治與官僚行為者為了確保充足的電力來源,必須制定滿足這些電力公司之私有利 益的電力政策與市場制度,同時,GEU 也為了降低在與政治官僚互動或市場當 中的交易成本,而與其他兩者進行對價關係的收買或管制俘虜。簡單來說,政治 人物、官僚機構與電力公司依循各自的偏好進行策略互動,在三者利益交織的狀 況下,形成穩定的三角聯盟關係,成為電力產業中的鐵三角。 鐵三角關係同樣出現在核電安全的管制體系當中,主要行為者依然包含首 相及其下設之 JAEC 與 NSC、經濟大臣與國會議員、METI 及其下設之 ANRE 和 NISA,最後是擁有核電廠的電力公司(主要為 GEU) 。本文必須再次強調核電是 日本在發展型國家意志下所扶植的重點產業,為的是追求經濟發展,因此主導經 濟發展的 METI 就與核電公司緊密合作,更由於核電產業的利益龐大,首相、議 員等政治人物經常受到來自這些電力公司的優惠,導致不只官僚管制機構(NISA) 對於核電安全管制的鬆懈,首相與國會議員也疏於對管制機構的監督,甚至制定. 32.

(41) 有利於核電發展卻怠慢安全管制的制度與政策。 本文在下一章將介紹電力市場管制與核能安全管制的主要行為者如何互動 創造出有瑕疵的管制制度,最終導致管制的失靈與災難的發生。. 33.

(42) 第三章 電力產業管制的失敗. 日本透過電氣事業法的修正開始進行電力產業的管制改革,改革著重於管 制的鬆綁,透過修法開放新的發電與售電業者進入市場(1995 年開放 IPPs、2000 年開放 PPSs) 。希望藉由引進新的電力市場競爭者,達到電力市場自由化,降低 與其他 OECD 國家相比之下的高電價(Goto and Yajima 2006)。然而,ANRE 下 設的電力系統改革專門委員會於 2013 年提出相關報告指出,新進電力零售業者 的市佔率僅有 3.6%;GEU 之間的競爭效果始終未出現;電價的波動幾乎不是取 決於電力需求的高低等市場機制建立上的問題(Electricity System Reform Expert Subcommittee 2013) 。此外,2011 年發生的福島核災事件被認為是人禍大於天災 影響,因人為疏忽與管制失靈而導致如此嚴重的災難,也說明了日本的電力產業 管制出現嚴重的問題。這些事件顯示,電力產業的管制作為是失敗的,除了市場 競爭成效不彰之外,核電安全管制更是出現致命的漏洞。 因此本章聚焦在日本電力產業管制失敗的因素。在探討日本電力產業管制 的失敗時,本文並非以預設之立場認定新自由主義取向的競爭型電力市場優於壟 斷式的市場,作者認為日本電力產業的管制挫敗在於相關政策與制度實行成效不 彰,政府在 2000 年開始推動電力市場化競爭,然而政策目標始終未達成;核電 安全管制方面也出現嚴重的監督紕漏。縱然電力產業有其先天上的特性,導致不 易推動市場競爭,但是政府推動自由化的目的、既得利益者對於新電力政策的應 對與操控,以及政府對於電力產業管制的制度設計瑕疵,更需要對福島核災前電 力市場管制的挫敗負責,這些既得利益者同時也是核電產業的利益關係團體,安 全管制制度在他們的影響下出現許多缺失。本章首先分析電力產業不利於市場機. 34.

(43) 制建立的先天特性,再說明電力產業的既得利益者與管制機關的互動及制度設計 的缺失如何導致管制作為的失敗。. 第一節 電力產業特性不利於市場競爭的建立. 壹、. 電能為完全替代財. 電能與其他財貨與勞務的不同之處在於消費者無法輕易判斷她正在使用的 電能購自何家電力公司。消費者真正會感受到不同電能的品質,取決於輸配電能 網絡的品質(Electricity System Reform Expert Subcommittee 2013)。若一般家庭 或企業時常遭遇因輸配線路異常而導致的電力短缺與中斷,則她們就有很大的動 機去選擇相對較穩定的電能供應者。日本的現況就是輸配電網由 GEU 壟斷,無 論消費者選擇使用 GEU 或是 PPSs 提供的電能,皆感受不到品質的差別。如此, 消費者選擇電能供應者的考量只有強迫消費與價格考量了。強迫消費指的是日本 政府要求有些政府機關應向 PPSs 招標購電(歐宏麟等 2010)。在價格方面,地 區壟斷的 GEU 也可以輕易的變動電價,尤其對於電力零售自由化的用戶(用電 功率在 50 千瓦以上的用戶),電力公司對於電價的調整只需以報備的方式知會 METI(Mizutani 2012)。如圖 7 所示,日本電價自 1995 年電力自由化改革以來 持續下降,除了歸因於日本致力提升能源自給率而發展核電之外,也是自 2000 年開放部分用戶購電選擇權後,GEU 為確保其市場佔有率而稍微降價之結果(歐 宏麟等 2010),而非市場機制的影響。. 35.

(44) Electricity Price Goes Up After 3.11 圖 7 日本電力改革後歷年電價圖 (Yen/kWh) 26. 25.51 24.33. 24. Increased 25.2%. 22.33. 22 21.26. 20. 20.37 18.86. 18. 17.53. Increased 38.2%. 15.73. 16 14.59 14. For Households. 電灯. For Industry. 電力. 13.65. 12 7 1995. 8 9 10 11 12 1996 1997 1998 1999 2000. 13 14 15 16 2001 2002 2003 2004. 17 18 19 20 21 2005 2006 2007 2008 2009. 22 23 24 25 26 2010 2011 2012 2013 2014. Fiscal year. [Source] Created based on the “Electricity Demand Report” (Federation of Electric Power Companies in Japan) and the materials 資料來源:METI(2015)。 concerning the power companies’ final settlement reports, etc.. 說明:橫軸為會計年度,縱軸為電價(日圓/度)。. 貳、. 5. 電能不易儲存. 由於電能的瞬間產出就必須即時消費,因此不同於一般商品的運作模式,專 家們發展出一套期貨契約與現貨的交易市場搭配的機制作為批發電力自由化市 場價格的形成模式,提供電力業者間電力交易之用,其優點在於可以穩定電價, 亦可作為電力買賣雙方對長期電價預期的一種方法(王京明等 2008) 。但是電能 不易儲存的特性降低了市場的流動性,資料指出:2005 年 IPPs 與 GEU 之間的 批發電力交易合約有 99%為十年以上的超長期合約,而與 PPSs 的合約大多為中 期(一到五年)與短期合約(一個月到一年) ,分別佔 89%與 11%(王京明等 2008) 。 這種契約期限上的差異使 PPSs 在保持電力供給端的穩定方面更加的弱勢。 2005 年 JPEX 的成立提供短期到超短期(一個月內)的合約型態,使電力市場流 動性增加(王京明等 2008)。然而自成立以來,JPEX 內的交易對於零售電力的. 36.

(45) 來源幫助非常有限,交易電量僅占全國每日總售電量之 0.6%(左重慶 2015)。. 參、. 電力輸送網絡為自然壟斷. PPSs 提供電能到用戶端時,也必須支付代輸費用給 GEU,形成不平等的競 爭關係。2003 年日本修正電氣事業法,將電力代輸的費用從電力公司負擔改為 客戶負擔,此舉更減少了消費者選擇向 PPSs 購電的動機。 此外,日本電力輸送網的一大缺陷,在於東西部地區電力輸送的頻率不同, 這起因於二次戰後東京、橫濱、東北、北海道等東日本地區,其頻率是採 50Hz 的德制,然而名古屋、大阪、京都、廣島、四國、九州等西日本地區,其頻率則 是 60Hz 的美制(Vivoda 2014; 左重慶 2015) 。雖然設有轉換設備,其處理的能 力卻僅能處理 1GW 的電能。兩地區相互輸送電能的限制不僅限縮了 GEU 相互 競爭的空間,同時也縮小了 PPSs 的市場空間。. 第二節 電力改革的時間點與改革目的. 1980 年代以後,日本因為國內景氣低迷並面臨國際上競爭的深化,更重要的 是:居高不下的電價導致國內產業的國際競爭力受阻。在歐美國家紛紛進行管制 鬆綁的背景之下,1993 年透過當時 MCA(総務庁 Management and Coordination Agency)提案的管制鬆綁契機,由 MITI 下設之電氣事業審議會計劃進行當時電 氣事業制度的檢討與改革(戒能一成 2007) ,於 1995 年開始電力批發端的改革。 2000 年進行零售端的自由化,2003 年 6 月電氣事業審議會建議 METI 進行更長 期的電力零售端市場自由化計畫,經由內閣同意於該年 12 月實施(Asano 2006) ,. 37.

(46) 逐步開放更多用戶進入自由市場。這幾次重大的電力產業改革皆開始於日本經濟 狀況不佳時,改革前的 GDP 年度成長率皆介於 0 到 1 之間(見圖 8) ,在西方的 經驗中,在經濟表現不佳時進行電力自由化改革是危險的,因為在自由市場的典 範之下,政府必須取消對於電費與發電原料的補助,這將導致電價快速的上升, 對於國內經濟更是衝擊。日本選擇在此時機進行電力市場的管制改革,本文認為 原因包括電力對當時日本經濟復甦的重要性及迎合西方管制鬆綁的潮流。而這兩 項因素也影響了日本政府對於電力管制改革的政策方向與政策目的。改革方向著 重於尋求便宜且穩定供應的電力資源,改革之目的除了重視電力對經濟發展的重 要性之外,市場友善的整體政治經濟環境也有助於提升國內外投資者與消費者的 信心。分析如下:. 圖 8 日本各年度 GDP 成長率. 6 4 2 0 -2 -4. 2014. 2013. 2012. 2011. 2010. 2009. 2008. 2007. 2006. 2005. 2004. 2003. 2002. 2001. 2000. 1999. 1998. 1997. 1996. 1995. 1994. 1993. 1992. -8. 1991. -6. 說明:橫軸為會計年度(FY),縱軸為年度 GDP 成長率(%)。 資料來源:World Bank http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?page=4 ,檢索 日期:2016 年 4 月 22 日。. 38.

數據

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參考文獻

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