研究途徑與理論架構

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 25-29)

第一章 緒論

第三節 研究途徑與理論架構

本文的思考脈絡從理性選擇制度論出發,理性選擇制度論假設行為者擁有各 自的主觀利益,並在制度的限制(constraints)下進行互動,追求各自利益極大 化,相關行為者藉由策略選擇,獲得利益滿足,行為也獲得強化和穩固,此乃制 度對行為者造成的結果(Hall and Taylor 1996)。在研究行為者偏好如何影響制度 選擇,及制度功能如何影響行為者偏好時,也必須考慮到交易成本對這些過程造 成的影響(陳敦源 2001, 160-162)。對理性選擇制度論者來說,制度變遷的機制 是行為者採取了新的方式來處理她對現狀的信念所遭遇到的外部或內部衝擊

(Aoki 2001)。為了解釋日本電力產業管制的失敗(包括自由化競爭不彰與核能 發電安全管制失靈),必須同時考慮宏觀的制度如何影響行為者,進而影響制度 變遷的軌跡,因此本文在研究途徑上採用Vogel(2006)對於制度變遷的解釋:

宏觀的政治場域決定特定政策,並約束了行為者的理性計算,形成行為者所採取 的互動策略,此互動策略模式也進一步制約了政策改革的空間。雖然上述Vogel 的制度變遷模式考慮了社會價值的限制,然而理性選擇仍然是該理論最重要的元

素。

本研究的要回答的問題是:如何解釋日本電力產業管制的失敗?包括無法有 效改變長久以來的壟斷型電力市場與完善核電安全管制,而在福島核災的影響下,

為何核電安全與電力市場管制體系出現不同程度的制度變遷?因此,作者以電力 產業管制結構中的行為者為分析單位,包含管制者METI(或 MITI)及其下設之 電力管制機關(ANRE(資源エネルギー庁 Agency for Natural Resources and Energy)、NISA(原子力安全・保安院 Nuclear and Industrial Safety Agency))、

GEU,以及受益於 GEU 之內閣官員與國會議員等,三者成為長期以來左右日本 電力產業政策的鐵三角(請參考圖2)。

2

日本電力產業之政官電鐵三角關係

退休後任職企業

資料來源:參考與修改自朝日新聞特別報導部(2014, 177)。

GEU

METI 官僚 受益於電力事

業之政治人物 1. 管制權

2. 退休後任職企業

選舉支援 與政治獻金

1. 人事許可權與監督權 2. 協調電力政策

提供錯誤的管制資訊

本文的研究架構如圖3 所示,此研究架構是以 Vogle(2006)所提出的制度 變遷模式為藍圖,將理論層次對應於實證資料。

本文主張:「日本電力產業的管制失靈導因於不完善的管制制度,這些制度 來自行為者在整體電力產業政策的限制下所進行的策略互動。福島核災提供了改 變原有電力產業管制體系的機會,然而主要行為者沒有改變關於核電之偏好,導 致改革空間受限;在電力市場方面,部分行為者意識到自身利益受到挑戰,因而 改變了行動策略促使管制制度變遷。」

3

研究架構圖

資料來源:作者自繪。

宏觀制度限制 行為者互動模式

電力產業發展方針 管制俘虜

有瑕疵的電力產業管制制度 核災後行為者的偏好調整

核災後的管制改革

如前文所提,制度變遷導因於行為者互動模式的改變,此改變可能來自於福 島核災這類重大外部危機。當危機發生時,制度改革提倡者是基於自身利益的轉 變而修正與其他行為者的策略互動,但是既得利益者或其他菁英在遇到重大危機 時,仍然會依照他的主觀利益抵抗制度變遷(Samuels 2013),若這些行為者根據 原本的偏好再次形成制度的均衡時,我們將看到重大危機無法改變現有制度的結 果,造成雖有關鍵時期卻無明顯制度變遷的現象(Capoccia and Kelemen 2007)。

核災後,核電安全管制與電力市場管制有不同的改革力道可以被解釋為關鍵時期 對行為者關於核能與電力市場的發展偏好有著不一樣的影響。也就是核災並未轉 變電力產業中主要行為者對於發展核電的堅持,卻導致電力市場的制度均衡受到 挑戰且發生轉變,如本文一再強調的,此挑戰來自行為者互動模式的變遷。

綜合本文整體研究脈絡,作者強調:日本電力產業管制改革的過程有別於 歐美國家採取的獨立機關管制,而是透過內閣主導修正電氣事業法,並與 GEU 協調合作,採取漸進修法的方式進行產業自由化。在核電安全方面則是由管制機 關同時也是核能倡導機構的METI 管轄,這些方式與獨立機關管制模式的差別在 於中央行政權仍可介入該產業的管制作為。福島核災後,日本的電力產業管制有 朝向設立獨立管制機關方向的趨勢,將電力產業的部分管制業務交給METI 下設 的專責機關 EGC(電力・ガス取引監視等委員会 Electricity and Gas Market Surveillance Commission),立法建立確保電力市場競爭的公平與透明,並配合法 規的管制改革,實施電力零售全面自由化,促進更加競爭的電力市場,並計畫立 法規定 GEU 的發電與輸電設備在實質上必須與 GEU 公司本身分離,核電安全 管制業務則授予獨立管制機關 NRA(原子力規制委員会 Nuclear Regulation Authority)用以為重啟核電做準備。因此,就電力產業看來,日本在管制改革之 初對於將權力下放給獨立管制機關有所疑慮,故以國家意志得以介入管制行為的

方式保有產業管制權,但是隨著管制改革的進行,管制模式也逐漸往歐美模式的 獨立管制機關靠攏,卻仍然保有日本的國家發展意志。日本的改革經驗為研究者 在管制改革的理論建構上帶來更通則化的貢獻。

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