電力市場自由化的改革

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 71-79)

第四章 福島核災後的管制改革

第二節 電力市場自由化的改革

福島核災後,用電大戶之企業與GEU 之間的統合均衡受到破壞,原本 GEU 與其所屬區域內的企業合作,提供長期且穩定的電力來源,而GEU 所屬的核電 廠也可以提供便宜的電價,節省那些企業的成本。然而核災後的電力危機證明了 兩件事:第一,地區壟斷且垂直整合的電力規模經濟模式並不能真正確保電力來 源的穩定,由於長期仰賴一家電力公司,當該公司遇到危機時,電力供給穩定的 擔保將變得脆弱;第二,因為電價自由化建立在不健全的市場競爭之中,導致當 GEU 被迫停止核電廠的運轉而改用較昂貴的石化原料發電時,可以輕易地將增 加之成本轉嫁到這些電價去管制化的企業身上,自2011 年到 2015 年初,工業用

39朝日新聞中文網,2012,〈大飯核電站下方若有斷層將停運〉,朝日新聞中文網,12 月 28 日,

http://asahichinese.com/article/news/AJ201212280049,檢索日期:2016 年 6 月 11 日。

電價平均上漲了38.2%之多(詳見圖 7)。

除了企業,METI 與 GEU 合作關係的鬆動也成為制度變遷的動力,破壞均 衡的動力來自於METI 發現了 GEU 對於電力市場的影響力超越政府的權威,在 發展型國家的策略之下,政府領導著電力產業(包括核電事業)的發展,自二次 戰後民營化起,MITI 及後來的 METI 一直領導著 GEU,大至整體電力產業政策,

小至電力公司的人事,兩者皆維繫著緊密的網絡關係。然而在缺乏有效解決電力 市場寡占的情況之下實施用電大戶電價自由化政策,40在福島核災後讓METI 嚐 到苦頭,由於GEU 追求自身利益,轉嫁原料成本導致日本整體的經濟受到波及,

因為電力自由化後,受管制用戶(用電功率未達50 千瓦)(約佔38%)的電價調 漲需經過 ANRE 之審查,然而自由化用戶(約佔 62%)的電價波動皆不受管制

(Mizutani 2012; METI 2015),因為福島核災,讓METI 了解到 GEU 已經不受控 制了。

本文認為,福島核災使企業及政府重新思考如何修正當前被GEU 所掌握的 電力市場結構,因此電力市場自由化制度的變遷動力來自於企業與METI 基於理 性的計算下,決定離開原本與GEU 緊密合作的市場模式。

壹、 日本企業降低對

GEU 的依賴度

由於福島核災的影響,日本國內幾乎全數核電反應爐都因進行檢查而停止 運轉,暴增的火力發電燃料成本則由於不健全的市場自由化緣故,可以輕易轉嫁 到用電企業身上。在自由化市場制度特性下,企業與GEU 進行長時間的協商,

40 本文認為如此有瑕疵的自由化改革也是過去 METI 與 GEU 合作協調的結果,如前文所提及,

在當時的時空背景下,日本需要自由化的改革來提振國內外企業之信心,所以進行這種形式上的 改革。東電在當時歡迎自由化改革,其原因也是因為東電及其他GEU 不必擔心這種有限度的自 由化會撼動它們的市場佔有率。

抵抗電價的調升。以東電及其客戶企業為例:

東京電力公司計劃從4 月 1 日起提高企業電費價格 17%...,但在自 4 月 1 日起 提高電價涉及的約5 萬家企業中,接受提價的企業截至 3 月 22 日只有約 3300 家。…

大型企業東京製鐵和中型企業東京鋼鐵截至3 月 30 日午間仍然在進行談判。正常的 合同續簽時間為3 月底,不過最終可能推遲到 4 月以後才能塵埃落定。41

雖然仍有不少企業接受電力公司的漲價合約,但整體來說兩者之間的合作不再如 過去那麼緊密,有些企業透過添購自有發電設備,降低對GEU 的依賴度,根據 日經新聞的「環境經營度調查」統計,55%(246 家)的日本製造企業表示震後 新購或擴充了自備發電設備,例如工程機械公司小松計劃在主力工廠充分運用自 備發電設備並引進節能型設備,力爭3 年後把從電力公司購買的電量削減至目前 的一半;豐田汽車的製造子公司Central Motors 在宮城工廠引進了功率為 7800 千 瓦的自備發電設備,可提供工廠所需的9 成電力。42

貳、 政府推動電力市場改革

不成熟的市場機制使METI 無法掌握核災後的電價漲幅,而將 GEU 全數收 歸國有的方式也不可行,因此,完善電力市場競爭制度使電價更具彈性的方案促 使了日本進一步改革電力產業結構。改革可以分為電力供給端、輸配電端,以及 零售端,改革內容與效果分析如下:

41日經中文網,2012,〈日本企業與東京電力的較量〉,日經中文網,4 月 1 日,

http://zh.cn.nikkei.com/industry/ienvironment/1986-20120401.html,檢索日期:2016 年 5 月 2 日。

42日經中文網,2012,〈日本企業自備發電機應對電價上漲〉,日經中文網,4 月 1 日,

http://zh.cn.nikkei.com/industry/ienvironment/1726-20120401.html,檢索日期:2016 年 5 月 3 日。

一、電力供給端

在減核但不必然廢核的能源政策之下,自民黨政府積極透過NRA 的審查重 啟核電廠,過去這種便宜穩定的電力來源被GEU 所獨享,使這些企業得以較低 的電價維持市場佔有率。但 METI 於 2015 年 3 月開始計劃要求 GEU 將核電廠 所產生的電力向 JPEX 投標,43讓任何有參與此交易平台的企業皆可競標便宜的 核能電力。此外,由於過去因為電價相對便宜,多數企業大都向GEU 購電,導 致較少多餘的電力流入交易平台,核災後企業自用發電設備的增加將有助於提供 更多的電力到平台上交易,供PPSs 或其他企業競標。受惠於電力供給端的增加,

PPSs 更可以增加其契約用戶之數量及範圍,有助於這些新電力事業提升市佔率。

最後,為了增加電力在市場中的流動性,日本將活化IPPs 及其他 WEC44所生產 的電力在批發市場上的流動性,不再讓GEU 得以長期壟斷大多數批發電力(経 済産業省2013)。整體來說,電力流動性的增加將有助於扶植PPSs 向 GEU 競爭 市場佔有率。

二、電力零售端

日本於 2000 年開始進行部份用戶的電價自由化,2005 年擴大至功率 50 千 瓦以上之用戶,原本預計2007 年完成零售端的全面自由化(Asano 2006),然而 此目標並未實現。福島核災開啟了日本改革電力市場零售端的機會之窗,這次的

43日經中文網,2015,〈日本要讓核電力進交易市場〉,日經中文網,3 月 26 日,

http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/13652-20150326.html,檢索日期:2016 年5 月 3 日。

44 WEC 為發電功率達 2 百萬千瓦的電力公司,包含了 EPDC(電源開発株式会 Electric Power Development Company)與 JAPC(日本原子力発電株式会社 Japan Atomic Power Company)

(Mizutani 2012)。

教訓讓政府與企業了解到在寡占市場之下取消電價審查制度的嚴重性,為了削弱 GEU 的市場佔有率,政府開放電力零售端全面自由化,2016 年 4 月 1 日,日本 進入電力零售端全面自由化的時代(METI 2016)。實施全面的市場競爭有兩項意 涵,除了削弱GEU 在家戶市場的獨占優勢,確保小規模用戶也能有電力供應者 選擇權之外,也能有效的扶植 PPSs:因為是新進競爭者的緣故,公司規模不及 GEU,故無法有效供給穩定的電力給用電大戶,在過去自由化的電力市場只是口 號的情況下,開放競爭的市場僅限於中、大規模之企業,限制了PPSs 加入市場 及企業向其購電的意願,而從家戶用電著手發展有助於培養PPSs 之規模。

三、輸配電端

ANRE 下設的電力改革專門委員會計劃在 2020 年將 GEU 與其所擁有之輸 配電部門進行法定的分離,為了是讓輸配電部門更加中立化,避免阻擋零售自由 化的發展。但此政策牽涉的既得利益更加龐大,METI 將輸配電端的中立化改革 放在電力市場改革的最終階段(METI 2015),為了使電力零售端全面自由化可以 運作得更順利,電力改革的第一步就設立了OCCTO,其目的在於改善日本的跨 區供電網絡,例如改善變電系統,使頻率不同的東、西日本地區電力傳送效率提 升,此機構也可以控制電力的供需平衡,當緊急情況發生時,可以立即處理缺電 造成的不便。此外,在METI 之下成立 EGC 取代了 EPCJ,進行確保輸配電網絡 被公平公正使用的作業。當前日本的電力輸配網絡設備實質上為GEU 所有,原 本輸配電設備使用費是由終端用戶所承擔,而全面自由化後,此委託輸送費用將 從原本的用戶負擔改為由PPSs 支付,雖然造成了不平等的競爭模式,但另一方 面來說,終端用戶的費用負擔較小也有助於她們選用PPSs 所提供之電力,政府

方面也對 PPSs 提供了採購太陽能或天然氣發電輸送費用的調降措施,45藉此扶 植它們的發展。

四、改革成效

福島核災使METI 與 GEU 之間的網絡關係出現裂痕,過去兩者之間的合作 與協調創造日本穩定的電力市場結構,然而這次電力危機讓當前電力結構的弱點 被展現在世人面前,GEU 在自由化的市場中輕易將發電增加的成本轉嫁到消費 者身上,重創METI 本身維持日本經濟發展的利益。有了這次教訓,日本政府認 為有必要提升電力市場的流動性及增加電價的彈性,因此著手進行電力零售端的 全面自由化,主要的目的之一就是扶植GEU 的市場競爭者-PPSs。在政府釋出 種種政策優惠下,愈來愈多企業申請成立 PPSs,圖 11 為 2005 年擴大電力零售 自由化以來,PPSs 數目與市佔率的變化,福島核災前 ANRE 統計的 PPSs 數目 有31 家,截至 2015 年度為止,已增加至 136 家,市佔率從 2011 年度的 3.56%

攀升至7.57%,46顯示METI 扶植 PPSs 有了初步的成效。

45日經中文網,2014,〈日本將對新涉足電力銷售企業實施政策優惠〉,日經中文網,12 月 4 日,http://zh.cn.nikkei.com/politicsaeconomy/economic-policy/12154-20141204.html,檢索日期:

2016 年 5 月 4 日。

46経済産業省資源エネルギー庁,電力調査統計,総需要速報概要,

http://www.enecho.meti.go.jp/statistics/electric_power/ep002/results.html ,檢索日期:2016 年 6 月 11 日。

11 2005

年以來

PPSs

數目與市佔率變化

資料來源:経済産業省資源エネルギー庁,電力調査統計,総需要速報概要,

資料來源:経済産業省資源エネルギー庁,電力調査統計,総需要速報概要,

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 71-79)