電力改革的時間點與改革目的

在文檔中 日本電力產業的管制體制改革 - 政大學術集成 (頁 45-50)

第三章 電力產業管制的失敗

第二節 電力改革的時間點與改革目的

1980 年代以後,日本因為國內景氣低迷並面臨國際上競爭的深化,更重要的 是:居高不下的電價導致國內產業的國際競爭力受阻。在歐美國家紛紛進行管制 鬆綁的背景之下,1993 年透過當時 MCA(総務庁 Management and Coordination Agency)提案的管制鬆綁契機,由 MITI 下設之電氣事業審議會計劃進行當時電 氣事業制度的檢討與改革(戒能一成 2007),於1995 年開始電力批發端的改革。

2000 年進行零售端的自由化,2003 年 6 月電氣事業審議會建議 METI 進行更長 期的電力零售端市場自由化計畫,經由內閣同意於該年12 月實施(Asano 2006),

逐步開放更多用戶進入自由市場。這幾次重大的電力產業改革皆開始於日本經濟 狀況不佳時,改革前的GDP 年度成長率皆介於 0 到 1 之間(見圖 8),在西方的 經驗中,在經濟表現不佳時進行電力自由化改革是危險的,因為在自由市場的典 範之下,政府必須取消對於電費與發電原料的補助,這將導致電價快速的上升,

對於國內經濟更是衝擊。日本選擇在此時機進行電力市場的管制改革,本文認為 原因包括電力對當時日本經濟復甦的重要性及迎合西方管制鬆綁的潮流。而這兩 項因素也影響了日本政府對於電力管制改革的政策方向與政策目的。改革方向著 重於尋求便宜且穩定供應的電力資源,改革之目的除了重視電力對經濟發展的重 要性之外,市場友善的整體政治經濟環境也有助於提升國內外投資者與消費者的 信心。分析如下:

8

日本各年度

GDP

成長率

說明:橫軸為會計年度(FY),縱軸為年度 GDP 成長率(%)。

資料來源:World Bank http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?page=4 ,檢索 日期:2016 年 4 月 22 日。

-8 -6 -4 -2 0 2 4 6

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

面臨 1980 年代以來的經濟衰退,日本要促進經濟復甦仍是以其具有比較利 益的產業為主,圖9 顯示,在日本國內用電大戶中,對於經濟發展十分重要的機 械業、鋼鐵業,以及製造業多年來皆為國內電力的主要消費者,說明了電力對日 本經濟的重要性。在2002 年通過的《能源政策基本法》(Basic Act on Energy Policy)

當中,第12 條明定政府必須制定能源基本方針,以促進長期能源供需的平衡,

且每三年重新評估一次(Scalise 2012)。

9

日本產業電力用量比例

資料來源:FEPC Infobase, http://fepc-dp.jp/pdf/06_infobase.pdf,檢索日期:2016 年 2 月 3 日。

說明:

1. 產業別區塊由左至右分別為:礦業、食品業、紡織業、造紙業、化學業、石油、煤炭與橡 膠製品業、陶瓷、石材與黏土業、鋼鐵業、非鐵金屬製造業、機械業、製造業、鐵路業、

其他。

2. 圖為10 家 GEU 之資料,1965 年的資料不包含沖繩電力公司(尚未成立)

為了提供大量的電力,改革從供給端開始,開放IPPs 以契約批發的方式將所 生產的電力賣給 EGU。雖然增加了電力供給量,但是高電價仍然阻礙著工業的 發展,不穩定的國際原油價格也威脅著電價的穩定,影響日本的經濟。因此,提 供低價且供應穩定的電力就是日本政府進行電力改革的首要目標,造成電價居高 不下的重要因素是日本十分仰賴進口石化發電原料,為了壓低電價,就必須降低 發電的成本,而核電可以提供大量、穩定供應,以及相對便宜的電能,成為日本 電力供給端的發展重點。截至福島核災發生前的2010 年為止,日本的 17 座核電 廠中共有54 座核能反應爐,其中 36 座反應爐啟用於 1980 年之後(FEPC 2011), 顯示面臨1970 年代末到 1980 年代的經濟衰退之後,日本積極建設核電廠,冀望 依靠核電發展經濟。

METI 於 2006 年擬定新的能源策略,預計在 2030 年時將核能發電的比例從 當時的 30%提升至 30%到 40%之間,其中一項原因在於中國與印度對於原油的 需求量大增,促使價格大漲(Scalise 2012)10,2010 年 METI 更將目標調升至 50%的比重,計畫興建 14 座核能反應爐來達到此目標(METI 2010)。展現出日 本政府欲將核電做為日後主要發電來源的決心。圖10 顯示了日本國內發電能源 構成的比例,自兩次石油危機(1973 年與 1979 年)到福島核災發生之前,發電 端對於石油的依賴呈現不斷下降的趨勢,核能所佔的比例則提升至三成左右。

10 Hisane Masak, 2006, “Japan's new energy strategy.” Asia Times,

http://www.atimes.com/atimes/Japan/HA13Dh01.html,檢索日期:2016 年 4 月 4 日。

據統計,2006 年的原油價格每桶約 63.5 美元,比起 1998 年的每桶 12.8 美元,漲幅幾乎五倍

(Scalise 2012)。

10

日本

GEU

發電能源構成比例

資料來源:FEPC Infobase, http://fepc-dp.jp/pdf/06_infobase.pdf,檢索日期:2016 年 2 月 3 日。

說明:

1. 本圖右側對於發電原料之標記由上而下分別為:新興能源、核能、液化石油氣與其他煤 氣、石油、天然氣、煤炭、水力。

2. 1970 年以前的資料不包含沖繩電力公司(尚未成立)。

與圖7 的電價趨勢圖對照可以發現日本提升核能發電的比例,並降低對於石 化能源發電的依賴程度,政府更藉由減稅的措施提升核電價格的競爭力(Asano 2006),這些政策確實有助於降低電價。然而新進售電競爭者的市佔率卻始終低 於 5%,因此本文認為日本國內的電價自 1995 年電力改革以來持續走低並非歸 功於電力市場的管制鬆綁,而是發電成本變得相對便宜。11在研議改革當時,日 本政府希望藉由能源結構的調整及電力市場引進競爭機制的方式解決國內電價

11 雖然有研究發現 GEU 在面臨電力市場自由化政策時,以降低管理成本的方式來應對(戒能 一成 2007)並進行一點減價措施(歐宏麟等 2010),但本文認為引進新的競爭者並未改變 GEU 的寡占優勢,因此這些降價行動當屬為了企業名聲或遵守政府行政指導之行為。

偏高,造成國內產業在國際上競爭力不足等問題。但是自2000 年引進市場機制 到 2013 年電力系統改革專門委員會提出電力市場改革的檢討報告為止,METI 都未有效解決市場競爭不足的問題。

電力自由化的改革政策不但被日本政府視為可以透過引進市場競爭來降低 電價水準,更提高了國內產業與人民對政府提振經濟頹勢的信心。但是在國內經 濟蕭條的時期進行電力自由化改革是危險的,可能會造成如美國經驗顯示的電力 短缺或電價上漲,為了避免這樣的情形發生,日本的行政權必須控制與帶領自由 化的步調。這些控制與帶領依然是發展型國家計畫理性的展現,政府的行政權凌 駕於市場機制之上,造成市場的失靈,新進的電力競爭者無法提升市佔率,同時 也給了既有電力公司更大的誘因去影響政府,而不是依附市場力量,導致了管制 俘虜的政府失靈。

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