第四章 WTO 涵括協定
第三節 WTO 下化石燃料補貼規範之修訂建議
3. 設置上限之管制途徑
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3. 設置上限之管制途徑
在漁業補貼談判中，使用設置上限之管制途徑之提案主要可分為三種。第一種由阿 根廷、澳洲、美國及烏拉圭提出，係利用會員於2015 至 2017 年間，在聯合國糧食及農 業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations）下回報之海洋捕撈產量 的平均數進行分級，再對不同層級會員的漁業補貼金額設置上限341；第二種由中國提出，
此方法乃是透過對不同認定指標擬制固定比例，進而為會員之補貼量設置上限342；第三 種則是俗稱「微量途徑（de minimis approach）」的管制提案，要求會員僅能採行微量水 準之補貼，高於該水準者，一律受到禁止343。上述三種提案之做法於大方向上具有相似 性，即利用不同標準對會員可實施的漁業補貼量設置上限，同時要求會員擔負削減義務
344，惟其上限的設定方式，分別反映了不同的管制理念，是故以下仍將分別介紹之。
表6 阿根廷、澳洲、美國及烏拉圭之漁業補貼提案內容
會員層級 分類依據 補貼上限與削減義務
第一級
（Tier 1）
會員之海洋捕撈 產 量 佔 全 球 之 0.7%或以上
1. 必須與其他會員在「請求與提供之基礎
（request-offer basis）」上，談判出專屬 於己的補貼上限，並在談判方同意之期 間內，以與過往補貼總量相稱之水準，
削減補貼上限。各會員之補貼上限與減 量細節，將載明於協定附表。
2. 若會員之補貼金額已達歷史新低，或並 未實行補貼措施，則可使用「預設補貼
341 Tipping, supra note 323, at 8; Tier Approach Proposal, supra note 326, ¶ 2.
342 Tipping, supra note 323, at 9; China’s Proposal, supra note 326, ¶ 2.2.
343 Tipping, supra note 323, at 10.
344 Id.; Tier Approach Proposal, supra note 326, ¶ 2; China’s Proposal, supra note 326, ¶ 2.2.
‧
上限（Default Subsidy Cap）」（即每年被 允許採行不超過5 億元之補貼措施），且
（資料來源：Negotiating Group on Rules, A Cap-Based Approach to Addressing Certain
Fisheries Subsidies—Submission of Argentina, Australia, the United States and Uruguay—
Revision, ¶ 2, WTO Doc. TN/RL/GEN/197/Rev.2 (July 11, 2019).）
上表6 為阿根廷、澳洲、美國及烏拉圭提案之管制架構。為了監控補貼上限的實施
345 Tier Approach Proposal, supra note 326, ¶ 2.
346 Id.; Trachtman, supra note 291, at 18.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
予會員過多彈性空間，例如以建議方式替代強制性義務347，與提供預設補貼上限之選項 等348，而被認為執行成果可能不如預期。
中國之提案則是開放會員從下列三種計算方法中，自行選擇出欲適用的上限標準及 減量方式349：（1）以基準期間之平均補貼金額計算；（2）以基準期間中，會員海洋漁獲 之平均上岸價值（landed value）計算，以及；（3）以基準期間中，全球漁民的平均補貼 金額，乘以會員境內的漁民人數計算。在此一提案下，除了最低度開發國家（least developed country, LDC）會員外，所有會員均負有上限及減量義務，這些義務將被記載 於承諾表中，並分階段實行350。不過，會員若能夠制定出符合聯合國SDG 的漁業補貼 政策，該等措施將被視為「綠匣措施（green box measure）」，而毋需受制於上限承諾351。 鑑於會員極可能選擇對自己最有利的計算方法，此提案在對補貼措施的限制性上並不被 看好，此外，綠匣措施的設計亦可能被用於規避責任352。
最後，微量途徑之提案要求會員每年以固定之增加量，逐漸減少境內的漁業補貼措 施，直到補貼量達到根據會員之漁獲上岸價值所計算出的微量水準以下。為確保最具危 害性的補貼將會被優先淘汰，會員必須遵守下列規定353：（1）確定受補貼漁民的捕撈量 及捕撈能力，不超過可持續發展漁業之最大限度，及；（2）具備漁業管理措施。此提案 要求所有的會員均做出貢獻，不過給予開發中國家及LDC 成員更長的削減期間及更優
347 此部分反映於：（一）第一級會員於履行減量義務時，僅「被鼓勵（encouraged）」首先淘汰具危害性
的補貼，以及；（二）第二級會員可自由選擇上限方式與是否減量。Tier Approach Proposal, supra note 326, ¶ 2.
348 預設補貼上限可能造成原本對國內漁業授與極低程度之補貼之會員，因被允許在 5 億元的限度內任
意採行補貼措施，導致最終增加了該等國家之補貼量。Tipping, supra note 323, at 9.
349 China’s Proposal, supra note 326, ¶ 2.2.
350 Id. ¶¶ 2.2, 4.
351 Id. ¶ 2.4; 下列四種類型之措施（無論其是否落入 SCM 協定之補貼定義）為綠匣措施：（一）政府之
服務與管理計畫；（二）保護漁業資源或重建魚群之計畫；（三）降低捕撈量或捕撈能力之計畫，以及；
（四）可被推定不會導致過度漁撈或產能過剩之計畫。
352 Tipping, supra note 323, at 10.
353 Id. at 11.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
待的微量水準計算方式，唯一的問題在於，由於其係以漁獲上岸價值計算出補貼上限，
這將使得漁獲量越多的成員，被允許採行更多的補貼措施354，而引發相當疑慮。
二、針對透明化機制之建議
第十一屆部長會議關於化石燃料補貼規範之聲明，曾特別指出談判內容將包含強化 過的透明化機制及回報機制，為求研究之完整性，本節亦將針對透明化機制之修訂方向 提出建議。在WTO 下與透明化機制相關之設計，除了各協定中的透明化條文，尚有定 期檢視會員之貿易政策與實踐的「貿易政策檢討機制（Trade Policy Review Mechanism, TPRM）」355。在2013 年對印尼的審查報告中，秘書處於涉及能源補貼的段落，提出了 對印尼之化石燃料及電力補貼改革政策的初步看法，儘管只是非常簡單的論述，卻讓外 界認為TPRM 亦可能對化石燃料之改革發揮相當程度之助益356。TPRM 與 SCM 協定下 的透明化機制雖分屬不同機構，然而兩者於執行職掌時，所參考的資料來源是十分類似 的，均是會員主動提交的報告或通知內容357，由此可知其面臨的困境極為相像，是故本 部分將不再以機制區分論述內容，而改以欲解決之問題作為分類標題，一併提出可用於 TPRM 之未來改革，或可能出現在化石燃料補貼規範中之透明化機制設計之建議。
（一）對資訊量不足之建議
本文曾在第二節第四項中，提出在SCM 協定下，會員甚少提出關於化石燃料補貼 之通知；同樣地， WTO 秘書處發現，在 TPRM 程序中，會員亦時常不願提供包含補貼 在內的境內措施資訊，使其難以精確地進行統計與評估358。針對此等問題，漁業補貼的
354 Id. at 10, 11.
355 Marrakesh Agreement, supra note 248, Annex 3, ¶¶ C(i), C(ii).
356 Trade Policy Review Body, Trade Policy Review—Report by the Secretariat—Indonesia, ¶ 1.11 n. 4, WTO Doc. WT/TPR/S/278 (Mar. 6, 2013); Casier, Fraser, Halle & Wolfe, supra note 312, at 14.
357 SCM Agreement, supra note 52, arts. 25.1, 25.2; Marrakesh Agreement, supra note 248, Annex 3, ¶ C(v).
358 BERNARD M.HOEKMAN &PETROS C.MAVROIDIS,WORLD TRADE ORGANIZATION (WTO):LAW, ECONOMICS, AND POLITICS 101 (2d ed. 2016); Casier, Fraser, Halle & Wolfe, supra note 312, at 14.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
談判提案曾就透明化義務提出懲罰方案，若會員無法及時提出漁業補貼之通知，將無法 繼續獲得補貼上限之優惠359。亦有論者建議，參考其他多邊環境協定之做法，WTO 可 考慮接受來自非政府國際組織（Non-Governmental Organization, NGO）與第三方之資訊，
以彌補資訊量不足之窘境360。即便是在數據不完整的情況下，仍可允許NGO 與第三方 提出「誘導性通知（provocative notification）」，在此機制下，會員若發現該等資訊不符 實情，可主動提出更正，惟若怠於行使權利，則視為被動承認該通知，必須承受其所帶 來的不利益361。無論是對會員之透明化義務附加懲罰條款，或是擴大可提交資訊之主體，
相信皆能達成提升補貼資訊透明度之目的。
（二）對資訊品質不佳之建議
在第二節第四項提及的另一個問題，則與通知格式之用語相關。為避免重蹈覆徹，
本文建議未來在擬定化石燃料補貼改革的通知事宜時，應制定出簡明易懂的新格式，以 確保必要資訊之獲取。新通知格式可參考過往 G20 與 APEC 於執行回報機制時，認為 值得納入之內容，但至少要包含362：補貼措施之名稱、補貼類型、補貼期間、補貼總金 額、境內專責機構及主要受益者。本文於第三章曾引用的審查指南報告，亦透過芬蘭執 行自我審查之經驗，建議各國在彙整補貼措施之資訊時，可進一步將措施透過四象限分 類，以利改革順序之辨別363。此四大分類依改革優先順序之排序為364：（1）具不利影響，
且需耗費高財政成本者；（2）具不利影響，但未投注過多財政成本者；（3）可產生正面 影響，惟需耗費高財政成本者，以及；（4）可產生正面影響，且財政成本低廉者。
359 Tier Approach Proposal, supra note 326, ¶ 2.
360 Casier, Fraser, Halle & Wolfe, supra note 312, at 16.
361 Id.
362 Id. at 22.
363 Gerasimchuk, Wooders, Merrill, Sanchez & Kitson,supra note 161, at 27.
364 Id. at 28.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第四節 小結
從GATT 第 6 條、第 16 條，以及 SCM 協定之架構可看出，WTO 下的補貼規範，
係專門用於處理對國際貿易造成扭曲之補貼措施，而這樣的設計對於化石燃料補貼可說 是束手無策。事實上，化石燃料補貼與其他工業補貼最大的不同之處，便是比起對貿易 體系所造成的傷害，其最應該被修正及淘汰的原因，源自於對環境帶來的負面外部性365； 換句話說，應將其視為環境問題，而非以貿易問題解決之。固然WTO 在未來可能制定 出專門解決化石燃料補貼問題之規範，然從漁業補貼之談判經驗可知，該等新規範十分 可能將附隨於SCM 協定之下，而仍必須適用該協定之部分架構。由此看來，或許化石 燃料補貼之問題，更適合透過國際環保公約處理，是故本文將在第五章介紹如何利用《巴 黎協定》下之機制，推行化石燃料補貼改革。
365 Steenblik, Sauvage & Timiliotis, supra note 253, at 123-124.
‧
制，例如「碳交易（carbon trading）」機制366、「清潔發展機制（Clean Development Mechanism）」367，以及「減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放（reduce emissions from deforestation and forest degradation, REDD）」機制等368。不過由於在《巴黎協定》下，有 數個國家在提交「國家自定貢獻（nationally determined contributions, NDC）」時，明確 地提到了與化石燃料補貼相關之內容369，因此NDC 成為目前進行化石燃料補貼改革之 討論時，最常被拿來參考的UNFCCC 系列協定370。本章將透過文獻回顧之方式，探討《巴黎協定》之 NDC，於國際化石燃料補貼改革上，可能的運用方式。本章共分為四 節，儘管《巴黎協定》屬於UNFCC 體系下的協定之一，其管制原理與設計卻與過往協 定大相徑庭，是故本章將利用第一節對《巴黎協定》進行背景介紹，並於第二節闡釋該
《巴黎協定》之 NDC，於國際化石燃料補貼改革上，可能的運用方式。本章共分為四 節，儘管《巴黎協定》屬於UNFCC 體系下的協定之一，其管制原理與設計卻與過往協 定大相徑庭，是故本章將利用第一節對《巴黎協定》進行背景介紹，並於第二節闡釋該