第四章 WTO 涵括協定
第二節 現行 WTO 補貼規範於制衡化石燃料補貼上之難處
補貼通知補貼暨平衡措施委員會（Committee on Subsidies and Countervailing Measures，
以下簡稱SCM 委員會）285
283 SCM Agreement, supra note 52, art. 6; Korea—Commercial Vessels, supra note 266, ¶ 7.578.
284 VAN DEN BOSSCHE &ZDOUC,supra note 261, at 864.
285 Notifications under the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, WTO,
https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/notif_e.htm (last visited Aug. 21, 2020); SCM Agreement, supra note 52, arts. 25.1, 25.2.
286 SCM Agreement, supra note 52, art. 25.10.
287 Id.
288 Zvenyslava Opeida, Climate Change and Energy Subsidies: Is There a Role for the WTO?, LINKLATERS LLP (Feb. 19, 2019), https://www.linklaters.com/en/insights/blogs/tradelinks/climate-change-and-energy-subsidies-is-there-a-role-for-the-wto.
289 ASCM 禁止性出口補貼之判斷流程，經濟部國際貿易局，網址：
https://www.trade.gov.tw/App_Ashx/File.ashx?FilePath=../Files/PageFile/065a2545-9f00-4eda-a138-8ba0dcfce981.pdf（最後瀏覽日：2020 年 8 月 21 日）；ASCM 可控訴補貼之判斷流程，經濟部國際貿易 局，網址：
https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:qwCkGdag4oQJ:https://www.trade.gov.tw/App_Ashx/
File.ashx%3FFilePath%3D../Files/PageFile/aca76a86-841d-4c3c-91ae-47d6dad59ee0.pdf+&cd=1&hl=zh-TW&ct=clnk&gl=tw（最後瀏覽日：2020 年 8 月 21 日）。
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協定第3 條之禁止性補貼；（四）判斷措施是否造成SCM 協定第 5 條之不利效果。在這 樣的管制模式下，截至2020 年 8 月下旬，已有 130 件以 SCM 協定條文作為控訴依據 的案件，送交至WTO 爭端解決機構（Dispute Settlement Body）進行裁決，惟其中竟未 有任何一案與化石燃料補貼相關290；易言之，會員目前所採行的化石燃料補貼措施，均 未被認為違反WTO 涵括協定下之義務，而遭到挑戰。
許多學者紛紛就此現象提出可能原因，本節將整理該等看法。必須說明為，為求架 構清晰，以下將使用上述之四步驟作為分類標題，惟因判斷措施是否構成禁止性補貼時，
所關注的焦點為補貼之准否與出口實績或進口替代條件的緊密程度，此部分與化石燃料 補貼措施之特性較無關，過往文獻亦未就此部分進行討論，故省略之；此外，由於SCM 協定加諸控訴方許多舉證責任，而該等資訊之取得與會員之透明化義務息息相關，因此 本節將於最後一部分探討WTO 下化石燃料補貼通知之實踐情形。
一、措施難以落入SCM 協定第 1.1 條之補貼定義
欲構成SCM 協定下之補貼，首先必須有財務補助、收入或價格支持措施之存在。
目前全球所實施的化石燃料補貼措施中，有很大一部分係以免除或減輕生產者與消費者 所需支付的碳排放成本之方式採行。此種措施實際上是將本該由生產者與消費者內化之 成本，轉嫁給社會大眾負擔，若直觀地以SCM 協定第 1.1（a）（1）條之列舉清單判斷 其是否構成政府財務補助，恐難說明究竟符合哪項分類，雖有學者認為此種措施可視為 政府之「補助金」，用以扶助能力不足者之碳抵銷能力291，然此論述尚未得到實務支持。
290 Disputes by Agreement of Subsidies and Countervailing Measures (SCM), WTO,
https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm?id=A20#selected_agreement (last visited Aug. 21, 2020); Opeida, supra note 288.
291 Joel P. Trachtman, Fossil Fuel Subsidies Reduction and the World Trade Organization 5 (ICTSD, Programme on Climate and Energy Issue Paper, 2017),
https://www.greengrowthknowledge.org/sites/default/files/downloads/resource/Fossil%20Fuel%20Subsidies%2 0Reduction%20and%20the%20World%20Trade%20Organization.pdf; Robert Howse, Climate Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis (IISD Trade, Investment and Climate Change Series Paper, 2010), https://www.iisd.org/pdf/2009/bali_2_copenhagen_subsidies_legal.pdf.
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化石燃料補貼措施亦時常透過「雙重定價（dual pricing）」之方式實施，在措施設計上，
雙重定價可能使用多種不同的政策工具，例如壓低售價或稅務減免，其中一種常見的做 法，即為政府向國內消費者收取低於出口價格或國際價格之化石燃料費用，以鼓勵其使 用廉價的國產能源292。儘管有論者宣稱，此種手法或許吻合SCM 協定第 1.1（a）（2）
條「收入或價格支持措施」之語義，但在將同條前段「符合GATT 第 16 條」之文字納 入考慮後，即會因GATT 第 16 條看似僅針對有利於生產者之差別制價行為，而生適用 上之疑義293。
於檢驗措施是否符合SCM 協定之補貼定義時，亦須判斷其是否授與利益。在著名 的「加拿大—再生能源計畫案（Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program）」
中，上訴機構表示，因加拿大之再生能源市場難以在未受政府干預之情況下存活，其國 內不具有可資比較之基準市場，故無法完成措施是否授與利益之分析294，此種難題亦存 在於化石燃料之生產補貼中。以煉油業為例，由於生產者最終負擔之成本，往往無法反 映出產原油時的全部成本，若欲證明該措施構成SCM 協定意義下之補貼，必須額外提 供參考數據295，否則將可能落入與上案相同之困境。
不過，正如本文第二章第一節中曾討論的，儘管SCM 協定下之補貼定義將使得部 分措施成為漏網之魚，其卻是目前國際間最具公信力之定義方式。且若仿照其他國際組 織對化石燃料補貼之定義方式，重新對SCM 協定下之補貼定義畫定界線，仍可能引發 定義不夠精確或過於狹隘之問題。是故本文認為，應嘗試在不影響SCM 協定現行定義
292 Anna Marhold, Fossil Fuel Subsidies Reform in the WTO: Options for Constraining Dual Pricing in the Multilateral Trading System 3 (ICTSD, Programme on Climate and Energy Issue Paper, 2017),
https://www.greengrowthknowledge.org/sites/default/files/downloads/resource/Fossil%20Fuel%20Subsidy%20 Reform%20in%20the%20WTO_Options%20for%20Constraining%20Dual%20Pricing%20in%20the%20Multil ateral%20Trading%20System.pdf; Opeida, supra note 288.
293 De Bièvre, Espa & Poletti, supra note 113, at 416.
294 Appellate Body Report, Canada—Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, ¶¶ 5.214-5.246, WTO Doc. WT/DS412/AB/R, WT/DS426/AB/R (adopted May 24, 2013); TREBILCOCK,supra note 261, at 83-84.
295 Trachtman, supra note 291, at 10.
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的前提下解決前述問題，並建議可透過 SCM 委員會之決議（decisions）或建議
（recommendations）機制，直接將前述提及的漏網之魚列入補貼之範疇。
二、措施不具SCM 協定第 2 條之特定性
滿足特定性要件的補貼措施，必須在法律上或事實上僅供予特定企業或產業，然化 石燃料之消費補貼通常係以不歧視之方式，一貫適用於所有消費者，導致其極可能無法 通過特定性之檢驗296。過往曾有文章對OECD 成員與巴西、俄羅斯、中國及南非等 40 個國家，於2015 年回報給 OECD 的國內化石燃料補貼資訊進行整理，最後發現大部分 措施皆不具特定性297。固然一國政府可能採行僅適用於特定化石燃料消費者之補貼措 施，例如專門提供給製鐵、製鋼等能源密集產業之優惠，進而使受益對象特定化，不過 若是想證明相較於其他消費者，該等產業不成比例地受有更多利益，絕非易事298。
三、措施並未造成SCM 協定第 5 條以下之不利效果
與消費補貼相較，化石燃料之生產補貼的確更容易符合特定性要件，因為該等補貼 措施通常係針對特定之產業（如採礦業、煉油業）或產業部門（如電力製造部門）299， 不過若想在WTO 規則下挑戰此類措施，仍是困難重重。如同第一節所述，欲證明其他 會員之措施為可控訴補貼，會員境內生產同類產品之產業必須具有損害之事實，然而許 多化石燃料之生產補貼旨在維持經濟衰落地區的就業率或避免國內經濟動盪，並不一定 與國際貿易相關300；即便該等措施確實造成貿易影響，也未必會損及其他會員的利益，
例如當一國政府補貼大型能源供應商後，經常會導致全球能源價格下降，使所有會員均
296 Timothy Meyer, Energy Subsidies and the World Trade Organization, AM.SOC’Y INT’L L. (Sept. 10, 2013), https://www.asil.org/insights/volume/17/issue/22/energy-subsidies-and-world-trade-organization#_edn11; De Bièvre, Espa & Poletti, supra note 113, at 416.
297 Steenblik, Sauvage & Timiliotis, supra note 253, at 128.
298 Asmelash, supra note 67, at 281.
299 De Bièvre, Poletti & Espa, supra note 253, at 4.
300 De Bièvre, Espa & Poletti, supra note 113, at 416.
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從中受益301，降低措施被挑戰的可能性；此外，部分會員之國內經濟雖確實地受到化石 燃料補貼之傷害，卻因未販售同類產品，導致其難以提起控訴302。
縱使是在符合 SCM 協定第 5 條要件的情況下，受有損害之會員按第 15 條提出相 關證據時，成功率亦不高303。像是SCM 協定第 15.5 條第三句話以下之內容，主要是為 防止會員將其他已知因素所造成的損害，一併歸咎於受補貼產品，也就是俗稱的「不可 歸因（non-attribution）」要件304。不可歸因要件的認定範圍須依個案判斷，不過在「美 國—軟木調查爭議案（United States—Investigation of the International Trade Commission
in Softwood Lumber from Canada）」中，小組認為美國國際貿易委員會（United States
International Trade Commission, USITC）於進行調查時，漏未將來自其他國家之進口產 品對美國軟木市場的影響納入考量，因此 USITC 無法透過現有之分析，得出加拿大軟 木產品將對其國內市場造成損害之虞之結論305。若將此種見解適用於化石燃料補貼，將 使得欲提出控訴之會員陷入窘境，因為能源補貼措施經常會連動地影響全球市場，在各 國市場的交互作用下，最終可能導致措施對個別國家的損害因果關係難以被證明306。四、會員未落實透明化義務
在GATT 第 16 條與 SCM 協定第 25 條的規定下，會員有義務將境內所採行之補貼 措施通知 SCM 委員會，但依照過往紀錄，WTO 會員提出的化石燃料補貼通知十分零
301 De Bièvre, Poletti & Espa, supra note 253, at 4.
302 Steenblik, Sauvage & Timiliotis, supra note 253, at 130.
303 Chris Wold, Grant Wilson & Sara Foroshani, Leveraging Climate Change Benefits through the World Trade Organization: Are Fossil Fuel Subsidies Actionable?, 43(3) GEORGETOWN J.INT’L L. 635, 684-693 (2012).
304 SCM Agreement, supra note 52, art. 15.5, (“[T]he authorities shall also examine any known factors other than the subsidized imports which at the same time are injuring the domestic industry, and the injuries caused by these other factors must not be attributed to the subsidized imports…”); VAN DEN BOSSCHE &ZDOUC,supra note 261, at 817.
305 Wold, Wilson & Foroshani, supra note 303, at 689; Panel Report, United States—Investigation of the International Trade Commission in Softwood Lumber from Canada, ¶ 7.134, WTO Doc. WT/DS277/R (adopted Apr. 26, 2004).
306 See De Bièvre, Espa & Poletti, supra note 113, at 416.
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307 Kasturi Das, Harro van Asselt, Susanne Droege & Michael Mehling, Making the International Trade System Work for Climate Change: Assessing the Options 41 (Climate Strategies, “Making the International Trade System Work for Climate Change” Project Paper, 2018),
https://climatestrategies.org/wp-content/uploads/2018/07/CS-Report-_Trade-WP4.pdf.
308 Id.; 根據 WTO 2016 年之新聞內容，截至當年 10 月 25 日，仍有 89 個會員未提交 2015 年的年度通 知（原期限為2015 年 6 月 30 日），甚至有 63 個會員尚未提交 2013 年的年度通知（原期限為 2013 年 6 月30 日）。2016 News Items of Chair Cites “Discouragingly Low” Compliance with WTO Subsidy
Notification Requirements, WTO (Oct. 25, 2016),
https://www.wto.org/english/news_e/news16_e/scm_28oct16_e.htm.
309 Steenblik, Sauvage & Timiliotis, supra note 253, at 129.
310 Id.
311 Id.
312 Liesbeth Casier, Robin Fraser, Mark Halle & Robert Wolfe, Shining a Light on Fossil Fuel Subsidies at the WTO: How NGOs Can Contribute to WTO Notification and Surveillance 8 (GSI, Report, 2017),
https://www.iisd.org/sites/default/files/publications/fossil_fuel_subsidies_WTO.pdf.
313 Id. at 9; Committee on Subsidies and Countervailing Measures, Questionnaire Format for Subsidy Notifications under Article 25 of the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures and under Article XVI of GATT 1994—Revision, ¶ 10, WTO Doc. G/SCM/6/Rev.1 (Nov. 11, 2003).
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貼，與GATT 第 16 條所指之「其他具增加出口或減少進口效果之補貼措施」進行區分
314。由於資訊不流通是會員難以提交控訴證據的主因之一315，上述問題迫切需要被正視。