第六章 氣候變遷、貿易及永續協定
第三節 ACCTS 下之化石燃料補貼規範構想
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第三節 ACCTS 下之化石燃料補貼規範構想
本節將透過前述篇章的研究內容，解決本文的第二個研究目的，即為ACCTS 量身 打造合適之化石燃料補貼改革規範。本文在第二章中，識別出化石燃料補貼改革於規範 設計上，最需要注意的兩個問題：（一）該等規範必須能夠要求締約方削減化石燃料補 貼；（二）該等規範應在可行之範圍內，解決資訊不充足之問題。由此可知，本文所設 計出的規範將會包含管制模式及透明化機制兩部分，以下將分別論述之，最後則以 ACCTS 的展望性做一小結論。
一、針對管制模式之建議
在ACCTS 的初始談判國中，目前僅可取得挪威與紐西蘭回報給 OECD 之化石燃料 支持措施金額，分別為5 億 8,340 萬美元以及 2,760 萬美元465。至於另外三個國家的情 況，哥斯大黎加政府於財政分配上，傾向將預算撥給教育及健康領域，僅給予能源補貼 極少之資源466；斐濟則因缺乏資源，國內能源部門素來十分依賴進口燃料，為改善此種 情況，其政府近年來不斷獎勵再生能源發電事業467；最後，以冰島而言，目前化石燃料 僅被用於交通運輸及漁業部門，且為了儘快淘汰該等燃料之使用，政府已漸進式地課徵 碳稅468。由以上資料可知，ACCTS 國家的化石燃料補貼基本上並不顯著，因此若要在 化石燃料補貼改革上取得明確成果，必須吸引更多的參與者加入469，而此項願景亦會反 映在管制模式的設計上。
465 GSI, supra note 90.
466 Hernan Carlino & Micaela Carlino, Fossil Fuel Subsidies in Latin America: The Challenge of a Perverse Incentives Structure 12 (Institut du Développement Durable et des Relations Internationales, Working Paper N°15/15, 2015), https://www.iddri.org/sites/default/files/import/publications/wp1515_en.pdf.
467 Sector Profiles of Energy, INVESTMENT FIJI, https://www.investmentfiji.org.fj/pages.cfm/for-investors/sector-industry-profiles/energy.html (last visited Aug. 21, 2020).
468 MINISTRY FOR THE ENV’T &NAT.RES.,ICELAND’S CLIMATE ACTION PLAN FOR 2018-2030, at 2, 4, 5 (2015), https://www.government.is/library/Files/Icelands%20new%20Climate%20Action%20Plan%20for%202018%20 2030.pdf.
469 Harro van Asselt, Small Countries Punching Above Their Weight: The New Initiative for an Agreement on
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本文第五章介紹了UNFCCC 系列協定的談判歷程。從《京都議定書》的失敗（特 別是《杜哈修正案》自始至終未能生效的結果）可發現到，在涉及環境管制的協定中，
疏於考量國家主權原則的做法已不再佔上風，反而應適度地將決定權交還各國政府，才 能吸引他們加入國際合作方案470，因此本文所設計的ACCTS 的管制模式原則上將仿照
《巴黎協定》由下而上的治理架構。不過為了修正該協定過於彈性而使得成果過於發散 的缺點，本文亦將參考化石燃料補貼之軟性遵循機制以及SCM 協定之內容，創設出最 有助於達成化石燃料補貼改革之規範內容。
在本文的構想中，ACCTS 首先應明確提出化石燃料補貼之定義，以及一份「禁止 性化石燃料補貼清單」。就化石燃料補貼的定義而言，應使用第二章中所提及，由方法 論報告所建議，結合了IEA 之化石燃料定義與 SCM 協定之補貼定義者；此外，因第四 章中曾提及SCM 協定的定義方式，可能導致部分措施未被囊括於內，本文建議締約方 經討論後，可將具該種疑慮之措施，明文列於原則性定義之後。就禁止性補貼清單而言，
締約方應將對環境危害程度最嚴重的化石燃料補貼措施471，例如於第四章中提到的，提 供給能源效率低落的化石燃料產業之補貼，或是對高碳足跡之化石燃料消費行為所進行 之補貼，經討論確認後列於清單上。不過此處的定義及清單僅具例示性質，當締約方認 為有更能彰顯化石燃料外部影響之他種定義方式，或是其所採行之補貼措施，雖被列於 禁止性補貼清單上，實際上卻未構成嚴重的環境損害結果時，均得檢附證明與理由，在 其所提交之計畫中使用有別於清單之定義內容。
Climate Change, Trade and Sustainability (ACCTS), CLIMATE DIPLOMACY (Oct. 10, 2019),
https://www.climate-diplomacy.org/news/small-countries-punching-above-their-weight-new-initiative-agreement-climate-change-trade-and.
470 Nikolas Gvosdev, The Paris Agreement, World Citizenship and National Sovereignty, ETHICS & INT’L AFF. (Oct. 2016), https://www.ethicsandinternationalaffairs.org/2016/paris-agreement-world-citizenship-national-sovereignty/; Johannes Urpelainen, The Paris agreement’s Emissions Goals May Be in Trouble, With or Without U.S. Participation, WASH. POST (June 1, 2018),
https://www.washingtonpost.com/news/monkey- cage/wp/2018/06/01/the-paris-agreements-emissions-goals-may-be-in-trouble-with-or-without-u-s-participation/.
471 本文建議，對環境危害程度的判斷標準，可參照第四章之參考文獻，以能源效率或每單位排放之碳
濃度設定之。
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從第五章可發現，《巴黎協定》係先設計出一體適用的長期目標後，再讓締約方自 行決定NDC。考量到 ACCTS 的宗旨之一為協助 SDG 及《巴黎協定》目標之達成，在 化石燃料補貼削減的長期目標上，自應反映此兩者之內容，並適度參酌國際化石燃料補 貼改革倡議之趨勢，是故本文將 ACCTS 的長期目標設定為：「在本世紀下半葉前，根 除鼓勵浪費性消費之無效率化石燃料補貼，同時兼顧開發中國家之特殊需求，與該等措 施之消除對貧窮人口之影響。」至於締約方在此目標下之化石燃料補貼消除計畫（以下 簡稱消除計畫），本文建議可高度仿照《巴黎協定》 下的 NDC，按此脈絡，締約方僅 就消除計畫的制定、提交與執行負有強制性義務，至於計畫內容的達成與否，則不在課 責範圍之內。
本文建議，ACCTS 之締約方須在顧及長期目標的前提下，每 5 年（或其他經締約 方討論後，認為更適合之間隔長度）提交一份消除計畫，且該等計畫應越來越具野心。
每期計畫應包含的內容為：（一）締約方所採用的化石燃料補貼定義（包含原則性定義 與禁止性補貼之定義）；（二）締約方境內之化石燃料補貼措施清單，以及；（三）締約 方對該等措施的預定移除量及時程表。儘管 《巴黎協定》並未強制締約方一定要在 NDC 中納入特定措施，參考WTO 漁業補貼提案中的管制理念，許多會員均認為必須先從對 環境危害程度最大的補貼進行削減，縱然ACCTS 之管制模式應儘可能地吸引其他國家 之加入，不過考量協定的原始理念，理當會希望在國家自主權與環境保護間取得一定的 平衡，因此本文極度建議在消除計畫格式中多納入一項要求，即除非締約方國內已無該 等措施，否則每期計畫皆須針對禁止性化石燃料補貼措施做出新的削減承諾。
二、針對透明化機制之建議
完成管制模式之設計後，接著針對與之配套的透明化機制進行思考。由本文第二章 可知，在化石燃料補貼改革之領域中，透明化層面的最大通病便是在資訊蒐集上多有不 足，此除將導致全球化石燃料補貼的整體外部性及淘汰時程難以被預先評估，也可能造
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成歐星FTA 中，因缺乏參照基準而難以進行審查作業之問題。不過，由於本文為 ACCTS 設計的消除計畫格式中，已要求締約方定期對境內之化石燃料補貼措施進行盤點，本段 所著墨的問題看來已獲得適當解決。
本文為ACCTS 選擇了近似於 NDC 的管制模式。《巴黎協定》雖在實體義務上相對 寬鬆，賦予締約方高程度的自由意志發揮空間，然其實際上保留了一張底牌，即透過嚴 格的透明化條款，確保締約方的行為能夠步上正軌，並在最終實現協定所立下之目標472， 由此可知，本文為ACCTS 所設計之透明化機制內容，亦應以此作為核心理念。本文在 第三、第四、第五章中，探討了軟性遵循機制、WTO 及《巴黎協定》下的數種透明化 機制，該等機制在監督與審查上採取的途徑不盡相同，有單純要求成員回報資訊者，例 如G20 之自我回報機制、APEC 之自願性回報機制，以及 SCM 協定下的透明化機制；
亦有要求成員提供素材後，再針對該等資料提供評論與建議者，例如 G20 與 APEC 之 VPR 機制、WTO 之 TPRM 機制，以及《巴黎協定》之強化的透明化框架。
由於ACCTS 下的透明化機制必須兼具監督與導正之效，因此單純回報式的透明化 機制恐不適合，不過本文認為此分類下的機制仍有可取之處。首先，就回報頻率而言，
SCM 協定下的年度回報模式是七種機制中最頻繁者，也是最能及時掌握締約方措施變 動之方式，本文認為，由於ACCTS 之涵蓋議題不大，國家僅需針對少數措施維持相關 資料庫，年度通知的方式應不致造成過大的負擔，故應採取之。再者，撇除《巴黎協定》
尚未確定兩年期透明化報告的格式不論，在剩餘的六種機制中，APEC 為自願性回報機 制所設計的問卷，最能夠彰顯經濟體之改革現況，且問卷中提供的諸多引導，亦避免了 語意不清或難以判斷之困擾，因此ACCTS 締約方應回報之資訊，將參照該份問卷進行 設計。最後則進行審查模式之評比，或許是因為 《巴黎協定》 之透明化框架最晚完成
472 Alexandra Deprez, Operationalising the Paris Agreement Transparency Framework beyond Katowice, IDDRI (July 9, 2019), https://www.iddri.org/en/publications-and-events/blog-post/operationalising-paris-agreement-transparency-framework-beyond.
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設計，有諸多前車之鑑得以參考，所以相較之下其是最為豐富完整的，不僅有外部專家 進行審查與提供建議，亦積極促進締約方之間的多邊對話，以達同儕學習之效，除此之 外，更藉由五年一度的全球盤點，從多方面確保協定目標之達成，可謂集該分類下其他 三種機制，以及UNFCCC 體系下透明化機制之大成。
綜合上述分析，本文建議ACCTS 應要求締約方以 APEC 自願性回報機制之問卷格 式，每年一度地回報境內化石燃料補貼改革的執行進展。與此同時，透過技術專家審查 會議，以及國際社群定期對話之方式，謹慎地監督締約方之作為是否符合消除計畫，並 於有所偏離時提供修正建議。ACCTS 亦將仿效《巴黎協定》的全球盤點機制，於每 5 年定期設置檢查點（check point），審視締約方於過去期間做出的整體成果是否足以達成 協定目標。
三、ACCTS 之展望
有鑒於國際間尚不具可妥適處理化石燃料補貼改革問題之規範與機制，且 ACCTS
有鑒於國際間尚不具可妥適處理化石燃料補貼改革問題之規範與機制，且 ACCTS