北投纜車規劃爭議

一、北投纜車的籌建歷程

北投纜車興建的議題於 1963 年就已經提出，延宕了近半個世紀，直到 2006 年才正式動工興建；而在興建過程中，纜車興建與否引發了尖銳的意 見對立，而且有許多不同的利益團體在其中積極運作。本研究搜尋歷年之 報紙報導，根據興建纜車之目的，將北投纜車之籌建歷程分為下列階段：

（一）振興北投經濟時期（1963~1983）：為褪色的溫柔鄉找尋出路 北投纜車興建案首次是由臺灣省觀光協會於 1963 年 9 月提出的，興建 目的是為了發展北投觀光事業、美化新北投風景區，在 1963 年的規劃案 中，以新北投為起點，經過石頭山，最後到達丹鳳山，興建一條全長 600 公尺之空中纜車，但後來並沒有付諸實行。

1979 年 2 月政府宣布廢娼，嚴重衝擊北投的經濟發展，造成地方商業 蕭條沒落，當時市長李登輝為了減少對地方利益的衝擊，因此再次提出興 建北投纜車的構想，以作為替代性觀光事業，振興北投經濟、吸引國內外 觀光客、展現北投的新面目。於是臺北市政府開始計畫在中正山與鐘鼓山 間架設纜車，在鐘鼓山興建大型樂園、鳥園與民俗文物遊藝園，面積計 80 公頃，市政府於 1981 年間編列三千萬元預算作為鐘鼓山遊樂區的建設費 用。1981 年 6 月臺北市政府建設局委託臺灣大學規劃「鐘鼓山遊樂區」，

將大屯山、中正山、鐘鼓山一併納入遊樂區內，並且預計變更部分保護區 為風景區，遊樂區面積共約 94 公頃。此時應是北投纜車興建最具可行性的 時候。然而，內政部營建署卻於 1983 年公佈陽明山國家公園計畫，將鐘鼓 山併入陽明山國家公園之範圍，鐘鼓山既屬於國家公園區域，則應以保持 自然生態為要務，鐘鼓山遊樂區及纜車計畫因而胎死腹中。

在 1963 年至 1983 年此一時期，北投纜車的興建案是為了發展北投觀 光事業、美化新北投風景區、維持北投繁榮不墜。

（二）解決交通問題時期（1984~2000）：為擁擠的仰德大道找尋捷徑 陽明山公園在 1980 年代末期開始面臨的交通運輸困境。1989 年，陽 明山國家公園管理處為了解決陽明山的旅遊擁擠狀況，提升遊憩品質，於 是委託美國 RHAA 公司研擬陽明山交通改善計畫，RHAA 公司所研擬的

「陽明山國家公園整體交通改善研究規劃」提出兩個方案：一為「公園環 道專車系統」，二為「空中纜車通道系統」，最後選定空中纜車通道系統，

第四章 老街與纜車的行動者及其權力運作 除纜車計畫（黃躍雯，2004：71）。這樣的策略，正與時任市長的陳水扁所 提倡的市民主義、重視庶民記憶相呼應，而獲得市政府的善意回應，於是

40 BOT（Build-Operate-Transfer，興建、營運、移轉），是一種以民營化方式完成公共建 設之架構，其係以政府提供誘因，引進民間資金及效率之模式而進行公共建設之興建，

在此模式下，政府將特許權授予民間企業，而由該享有特許權之企業在特許期間內負責 一特定公共建設之募資、興建、營運、維護等事項，並由該企業自負盈虧，而俟特許期 滿時，將該公共建設之全部有償或無償移轉予政府（王文宇、廖咸興，2008：70）。

對此感到不滿，因此串聯當地居民、社區團體組成「北投反對纜車聯盟」，

成員包括林泉社區發展協會、北投生態文史工作室、八頭里仁協會、北投 國中小學教師聯盟等多個非營利組織及地方里長，藉由聯盟的形式，來擴 大目標的正當性、尋求正式管道、舉辦辯論會爭取媒體的注意，以實際行 動對市政府提出質疑（蔡妮純，2008：62）。

綜言之，在 1984 年至 2000 年此一時期，北投纜車的興建案主要是為 了舒解陽明山地區花季及例假日之人潮及區域內聯絡道路寬度、停車空間 不足，並減少拓寬現有計畫道路或另闢新路工程之環境衝擊。

（三）促進觀光發展時期（2001~現今）：陽明山素地的開發

2001 年 6 月，北投溫泉業者為了使北投溫泉走向國際舞台，同時能夠 拓展並增加市場的需求量，而共組「北投溫泉發展協會」，期望結合各家溫 泉業的力量共同行銷、宣傳北投溫泉。溫泉發展協會的出現，則為臺北市 政府提供了一個牽制反纜車聯盟的有力工具。

一方面，北投溫泉發展協會其實是以「獲得更多利潤」為目標，這與 地方政府「追求資本積累」的資本運作邏輯是相同的；另一方面，由於臺 北市政府與溫泉發展協會對「北投發展觀光業」存在著共識，因此臺北市 政府將「興建北投纜車」等同於「促進北投觀光發展」，而有效吸納溫泉發 展協會的力量，兩者共同朝向「興建纜車」的目標前進。臺北市政府的具 體作為上，協助溫泉發展協會於 2001 年順利成立，並且陸續舉辦大型溫泉 觀光活動，如國際溫泉嘉年華會、臺北國際溫泉文化藝術節、湯花戀等，

從中提供經費補助、觀光行銷等協助，在這些活動上，臺北市政府扮演了 協辦單位或指導單位的角色（蔡妮純，2008：66）。溫泉發展協會對臺北市 政府的回饋上，則是提供支持政府興建纜車的聲音，並且形成與反纜車聯 盟對抗的模式。臺北市政府與溫泉發展協會的合作結盟，讓地方政府在面 對反纜車聯盟的質疑時，有一個能夠為其政策辯護的民間團體，以增強政 策的正當性。

北投線空中纜車路線用地計畫圖如圖 4-5 所示，共有四站，分別為山 下的「北投公園站」、中間的「龍鳳谷站」與「陽明公園站」，以及山上的

「陽明公園第二停車場站」，由於纜車站體及路線範圍約有四分之三位於陽 明山國家公園範圍內，因此興建與否，也要經過內政部的同意。2003 年 8 月 26 日，內政部國家公園委員會通過北投纜車採 BOT 方式進行，同年 11 月臺北市通過土地變更案。

第四章 老街與纜車的行動者及其權力運作

圖 4-5：北投線空中纜車路線用地計畫圖 資料來源：臺北市政府都市發展局。

北投纜車之所以採 BOT 方式進行，是為了增加民間參與的誘因。由於 北投纜車山下站的新北投已經高度開發，大部分的土地利益已被分配殆 盡，而使得廠商在山下站沒有獲取暴利的機會；相對而言，山上站位於陽 明山國家公園內，土地使用一直受到管制，若能開放山上的素地進行開發，

將有助於 BOT 的推動。為此，陽明山國家公園管理處提供交通轉運公園及 龍鳳谷遊憩區兩塊素地供民間業者開發，並增加纜車沿線各站、遊客中心 的遊憩功能，例如觀景咖啡館、餐飲區、畫廊、商店區等，並將遊園公車 的經營納入 BOT 項目中。陽管處所釋出的資源，將陽明山的觀光旅遊規劃 成特殊的遊憩景點以及渡假行程（蔡妮純，2008：83-84），而使得北投纜 車所帶來的利益無窮，極具商業潛力。

2005 年 3 月，行政院核定北投纜車報告書；2005 年 4 月 20 日臺北市 政府辦理公開招標，招標期限至同年 6 月 3 日。其中引發爭議的是，內政 部在臺北市政府辦理招標的期間內（同年 5 月 12 日），進行了陽明山國家 公園第二次通盤檢討，並且在北投纜車計畫中增加了「研習住宿設施」及

「溫泉遊憩設施」兩項使用項目，但是臺北市政府並未重新修正招標內容、

或將資訊公開讓投資廠商瞭解，使得北投溫泉業者及其他有意投資的廠 商，並不曉得北投纜車 BOT 背後所附加的龐大商機而未參與競標，最後，

僅有力麒建設股份有限公司提出申請，並於 6 月得標（蔡妮純，2008：86）。

2005 年 12 月，臺北市政府與力麒建設所籌組的儷山林休閒開發股份有限 公司簽約，由該公司負責北投纜車之興建管理暨營運。2006 年初，正式動 工興建山下站（位於北投公園內），儷山林休閒開發股份有限公司所規劃的 路線圖如圖 4-6 所示。

圖 4-6：北投纜車計畫路線圖

資料來源：北投空中纜車全國資訊網，

http://www.richforest.com.tw/page_08b.htm，取用日期：2011 年 10 月 12 日。

北投纜車開始動工後，僅經過幾個月的時間，於 2006 年 7 月傳出弊端，

陽管處及內政部高層官員涉嫌收賄、在國家公園山上站增加不符合開發項 目之「研習住宿設施」、未進行環境評估等，因此北投纜車的開發執照於 2006 年遭撤銷，停工至今。

在 2001 年以後的時期，北投纜車的興建目的，從解決陽明山交通問 題，轉變為促進陽明山觀光遊憩為目的，並且為了提高民間投資誘因，而 釋出珍貴的陽明山素地供業者開發。

二、各方行動者

以下將就北投纜車興建案的各方行動者進行討論，分析行動者的立場 以及彼此間的關係，以描繪出各方行動者如何結盟並進一步形塑空間。

（一）中央政府

觀光發展一向被視為具有促進經濟發展的效果，觀光在「無煙囪工業」

第四章 老街與纜車的行動者及其權力運作

的假象下，被視為經濟發展的仙丹良藥，尤其在開發中與未開發國家，觀 光經常肩負了促進當地就業與增加收入之重任，亦可促進國際交流、健全 經濟結構和鼓勵企業投資。

近年來臺灣中央政府明白宣示「觀光」為國家未來發展的重要政策方 向，地方政府也紛紛以「觀光」為地方發展的主軸。於此，行政院經建會 為了配合推動「挑戰 2008－國家發展重點計畫」中的「觀光客倍增」目標，

於 2004 年 2 月宣布推動纜車來促進觀光發展，計畫在玉山、合歡山、雪山 等地建設高山纜車，其中更鎖定雪山做為最先推動的高山纜車路線，以刺 激觀光業的發展。在這樣的政策背景下，北投纜車自然也獲得中央政府的 支持，內政部陽明山公園管理處甚至提供陽明山的兩塊素地供民間業者開

於 2004 年 2 月宣布推動纜車來促進觀光發展，計畫在玉山、合歡山、雪山 等地建設高山纜車，其中更鎖定雪山做為最先推動的高山纜車路線，以刺 激觀光業的發展。在這樣的政策背景下，北投纜車自然也獲得中央政府的 支持，內政部陽明山公園管理處甚至提供陽明山的兩塊素地供民間業者開