北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 研. 究. 生：梁. 甄. 芸. 指導教授：徐世榮博士. 中. 華民. 國一. ○. 二. 年二月.

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(3) 謝誌這一天終於到來了，從二十多歲的小姑娘，到三十多歲的輕熟女；從少不更事的小初審，到任務繁重的課長；頭髮長了又剪，剪了又長；經歷了四個工作崗位；身邊的人來來又去去…。終於，漫長的研究所生涯，總算要結束了！與論文纏鬥的時間，媲美八年抗戰，在這漫長的期間，首先感謝我的指導教授－徐世榮老師，始終沒有放棄我，不斷地鼓勵我、給我信心，也為我的論文提供了許多寶貴的意見，讓我終於走完這一趟艱難的學術之旅。記得初入政大時，發現老師們在課堂上介紹的學者及其觀念、想法，都是我未曾所聞的，頓時發現原來世界是這麼豐富、原來還有這麼多不同的觀念存在，進到政大，彷彿為自己的視野開了另一扇窗！感謝賴宗裕老師、邊泰明老師、陳立夫老師、林左裕老師、陳奉堯老師、張鈺光老師對我的期初及期末報告進行斧正，眾位老師的意見，句句切入我論文的缺失之處，對我有如當頭棒喝；感謝口試委員顏愛靜老師、李承嘉老師對論文的細心指正，皆讓我佩服得五體投地。徐家班的宇賢、佑親夫婦，不僅是我們的模範，更是我完成論文的重要推手，他們所建議的論文架構，讓我的論文有如脫胎換骨；山煦、張允、我，三人可說是難兄難妹，還好有你們一起提攜、彼此加油打氣，才讓我熬過這麼艱難的過程；感謝金桂姐、惠玲姐不時地鼓勵我，給我信心；感謝立言幫我找資料、扮演「英漢字典」的角色；感謝系辦的思源，總是幫我們這群白天要上班、老是不畢業的哥哥姐姐們顧頭顧尾，真是麻煩他了。在寫作論文的期間，不僅我的生活改變了，我的研究標的－北投，其面貌也悄悄地在改變，不變的是，始終有一群熱愛鄉土的人士，默默地貢獻心力、守護北投，他們的精神令我感佩，於是，他們其中的某些人也就成了被我叨擾的訪談對象，在此一併感謝他們。另外，我要感謝我的爸媽，家是永遠的避風港，因為有你們的寵愛，我才得以安心地做我想做的事，也希望你們能夠一直開開心心、健健康康的；感謝李驥對我的包容，在我論文的寫作過程，有時遇到瓶頸而心情不好，你總是能耐著性子鼓勵我、幫我梳理我已經混亂的思緒，感謝你長久以來對我的陪伴。最後，謹將我的論文獻給已經在天堂的阿公，雖然您在世的時候未能親眼看到我的畢業證書，但是，現在，我做到了！.

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(5) 摘要本研究以北投地區的空間為觀察範圍，探討民間力量在涉入空間形塑過程中，審議式民主所能扮演的角色，以及其對在地空間的影響。本研究的基本立論主軸為：空間是權力競逐的結果，並且以權力三面向作為分析工具，探討北投地區兩個重要規劃議題－「北投老街都市更新」及「北投纜車規劃爭議」－之背景、行動者以及掌權者之權力三面向的運作，接著再以北投社區大學針對該等規劃議題所舉辦的審議式民主會議進行觀察，探討民間力量在面對權力一、二、三面向的宰制時，可以運用審議式民主進行哪些反抗，甚至進一步參與空間的形塑。研究發現民間力量在涉入空間形塑的過程時，在權力第三面向的運用上，可以藉由審議式民主會議的舉辦，創造出一個場域，從最根本的意識形態著手，讓經濟發展、科技至上等意識形態與地方主體性進行對話，讓參與者發展批判思考能力，產生自覺；在權力第二面向的運用上，可以藉由審議式民主會議的舉辦，降低制度性排除的障礙，同時進行民間團體的協力合作，保障權力弱勢者的權益；在權力第一面向的運用上，可以將審議式民主精神內化，產生行動，促使民眾形成共識，取得決策的正當性。然而，民間力量在操作審議式民主時，卻也面臨被動式的參與、資訊取得困難、耗時耗力資源匱乏、多元觀點整合不易、持續性備受考驗、政府部門對於會議結論不回應等六大挑戰。因此本研究也嘗試設計出將審議式民主融入現行制度的方式，方式之一為計畫確定程序前進行聽證會，方式之二為將審議式民主整合進入立法機關的監督機制中。透過制度的運作，讓審議式民主的討論過程透明化，並且更具民意正當性、中立性及永續性。. 關鍵字：北投、空間形塑、社區大學、民眾參與、審議式民主.

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(7) 目錄第一章. 緒論.................................................................................................. 1. 第一節研究動機與目的 ........................................................................... 1 第二節研究範圍與架構 ........................................................................... 5 第三節研究方法與流程 ..........................................................................11 第二章. 空間、權力與審議式民主 ............................................................. 15. 第一節空間形塑之文獻與理論.............................................................. 15 第二節權力的三個面向 ......................................................................... 23 第三節審議式民主 ................................................................................. 28 第三章. 北投地區的美麗與哀愁................................................................. 41. 第一節 1995 年以前 ................................................................................ 43 第二節 1995 年以後 ................................................................................ 50 第四章. 老街與纜車的行動者及其權力運作.............................................. 59. 第一節北投老街都市更新 ..................................................................... 59 第二節北投纜車規劃爭議 ..................................................................... 75 第五章第一節第二節第三節第四節第六章. 當權力遇見審議式民主................................................................. 89 北投地區推動審議式民主的歷程 .............................................. 89 審議式民主會議操作流程 .......................................................... 94 審議式民主會議運作情形與探討 .............................................104 民間力量運用審議式民主參與空間形塑的切入點與困境 .......120 結論、建議與未來研究事項 ........................................................131. 第一節結論............................................................................................131 第二節建議............................................................................................138 第三節未來研究事項 ............................................................................141 參考文獻 ......................................................................................................143 附錄 ..............................................................................................................151.

(8) 圖目錄圖 1-1：研究範圍－舊北投地區及新北投地區 ..................................................................... 6 圖 1-2：舊北投地區次分區圖................................................................................................ 6 圖 1-3：新北投地區次分區圖................................................................................................ 7 圖 1-4：研究流程圖............................................................................................................. 13 圖 3-1：臺北市區域圖 ......................................................................................................... 41 圖 4-1：「北投老街區」範圍圖............................................................................................ 60 圖 4-2：大業三 149 地號（A 建案）與北投區歷年公告現值調幅關係圖.......................... 65 圖 4-3：大業三 493 地號（B 建案）與北投區歷年公告現值調幅關係圖.......................... 66 圖 4-4：大業三 461 地號（C 建案）與北投區歷年公告現值調幅關係圖.......................... 66 圖 4-5：北投線空中纜車路線用地計畫圖........................................................................... 78 圖 4-6：北投纜車計畫路線圖.............................................................................................. 79.

(9) 表目錄表 1-1：北投社區大學舉辦之審議式民主會議一覽表 .......................................................... 9 表 1-2：訪談對象一覽表...................................................................................................... 11 表 2-1：各學者對審議式民主的定義................................................................................... 31 表 3-1：北投地區歷年溫泉旅館數量之變化情形................................................................ 47 表 3-2：北投地區的地區環境改造計畫一覽表.................................................................... 51 表 3-3：北投 1996 年至 1998 年 10 月之古蹟指定情形 ...................................................... 53 表 3-4：北投地區的地區發展計畫一覽表 ........................................................................... 54 表 4-1：北投老街區三建案之基本資料一覽表.................................................................... 61 表 4-2：北投老街區三建案之歷年公告現值及調幅 ............................................................ 64 表 4-3：北投老街區三建案之居民居住地分析.................................................................... 67 表 4-4：北投老街區三建案在房屋市場開發之銷售金額及百分比 ..................................... 68 表 4-5：國內綜合營造廠家數統計表................................................................................... 69 表 5-1：在北投所舉辦之審議式民主會議一覽表................................................................ 92 表 5-2：北投老街區實體公民會議公民小組名單................................................................ 95 表 5-3：北投老街區視訊公民會議公民小組名單................................................................ 98 表 5-4：研究案例屬性分析表 ............................................................................................ 118.

(10) 附錄附錄 1：臺灣 2002 年至 2010 年舉辦之審議式民主會議一覽表 ...................................... 151 附錄 2：訪談內容 .............................................................................................................. 157 附錄 3：臺北市政府工務局擬定之「北投線空中纜車 BOT 案」 ...................................... 158 附錄 4：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」實體公民會議之執行委員名單160 附錄 5：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」實體公民會議議程表.............. 161 附錄 6：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」實體公民會議結論報告.......... 162 附錄 7：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」視訊公民會議之執行委員名單167 附錄 8：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」視訊公民會議議程表.............. 168 附錄 9：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」視訊公民會議結論報告.......... 169 附錄 10：「北投纜車弊案社區督工」工作坊之議程 ......................................................... 176 附錄 11：「北投纜車弊案社區督工」工作坊課程名稱...................................................... 177 附錄 12：「北投纜車弊案社區督工」世界咖啡館之發言紀錄 .......................................... 178 附錄 13：「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」公民會議之招募海報............ 183.

(11) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機北投，一個煙霧繚繞，充滿懷舊、日式情懷的地方，雖不是我土生的地方，卻是我土長二十多年的第二故鄉。年歲漸長，走在兒時記憶中的街道，一切已不復見，才驚覺北投的空間變了：北淡線鐵路拆了，捷運系統完工了1；學生時代陪伴我多時的海砂屋圖書館拆了，臺灣首座綠建築圖書館建好了2；北投公園內的溜冰場不見了，北投空中纜車的起站基地開挖了 3 ；北投公園後方的廢墟消失了，北投溫泉博物館開幕了4；北投公園的外牆欄杆拆掉了，親水步道鋪好了5；憲兵隊搬離了，凱達格蘭文化館成立了 6 ；磺港溪的河道被加蓋了，上面的帶狀公園開發完成了7；北投老街上低矮的老建築拆掉了，高聳的大廈蓋起來了…。北投從日治時期被開發為溫泉勝地、光復初期被營造成情色的溫柔鄉，一直到 1980 年代去污名化，轉變為以住宅為主的空間型態，而 1990 年代財團又大舉進駐其中，北投空間的樣貌也隨之改變。為什麼會有這些空間上的轉變？是由哪些行動者掌控了空間形塑的主導權？權力的擁有者運用何種意識型態及方法，掌控了空間規劃議題的主導權？關於這些問題的解答，從眾多的理論與文獻可以得. 1. 北淡線鐵路 1901 年通車，後來為了更方便民眾前往北投泡湯，而增闢「新北投停車場」（火車站），於 1916 年完工啟用，從此展開新北投近一甲子的繁華溫泉鄉歲月。其後因為興建大眾運輸捷運系統，北淡線鐵路於 1988 年劃下休止符，1997 年於原來的淡水線鐵路路徑上，改由捷運系統開始營運。 2 臺北市立圖書館北投分館因為被檢測出是海砂屋而遭拆除，2006 年重新開幕，以綠色環保的姿態矗立在臺北市民面前。 3 北投線空中纜車計畫全線約 4.8 公里，設 4 個站，山下站設在新北投溫泉親水公園溜冰場旁，已搭起工程圍籬。2006 年爆發北投纜車工程弊案，而使工程停擺，公園內的溜冰場已多年無法使用。 4 北投溫泉浴場原建於 1913 年，是當時最大的公共溫泉浴場。國民政府接收臺灣之後，此浴場曾一度成為民眾服務社及游泳池，之後不再使用，任其荒廢。1995 年，北投國小的一群師生發現這棟建築具有保留意義與相當的歷史價值，與當地居民開始組成推動小組，積極地向臺北市政府申請保存。1998 年，北投溫泉博物館由臺北市政府著手修復成史蹟類保存博物館。 5 1996 年，八頭里仁協會推動「北投溫泉親水公園」改造計畫，經臺北市政府（都市發展局）採納成為「社區環境改造計劃」其中的一案。 6 凱達格蘭文化館於 2002 年落成啟用，其地點為原憲兵隊舊址。 7 位於北投老街區的磺港溪，有將近一公里的加蓋區，雖然加蓋後所增加的帶狀空間，為居民提供了籃球場、溜冰場、音樂台、停車場等空間，卻也大幅降低了北投居民享受親水的空間。 1.

(12) 第一章緒論. 知，「空間」是個權力競逐的場域，各方行動者莫不運用其權力，試圖將空間形塑成他們所想要的面貌，空間最後所展現的面貌，即是各方行動者權力互動後的結果，因此若要探究空間形塑，勢必不可忽略空間形塑過程中的權力運作。而過去對於北投的相關研究，大多從北投的空間演化歷程及其社會意涵出發，如人文聚落景觀的的研究取向（陳惠滿，1998；陳瑋鈴， 2003），或是從具體的溫泉建築空間切入（蔡慈鴻，1998），也有部分研究是對北投空間作用者所扮演的角色進行探討（張慧君，2003；黃躍雯， 2004），但是對於北投空間形塑過程中的各方行動者之權力運作，仍然缺乏有系統而清晰的建構。臺灣在光復後，國家機器一直是經濟、政治、社會部門的主導者（陳東升，1995：19），一直到 1980 年代才逐漸脫離原有的威權國家型態，尤其自 1987 年解除戒嚴，各種潛伏已久的民間力量宣洩而岀，政治上的鬆綁爲民眾參與空間形塑提供了有利的契機，民眾以及其他團體開始以社會運動的方式，向國家爭取空間形塑的權力，然而，既有的權力結構牢不可破，地方民間組織參與空間形塑的困境一直無法有效突破。也因此過去臺灣對於空間形塑的相關研究，大多是從威權國家與地方派系、企業集團的角度切入，或是強調地方政府的主導能力（陳志梧，1988；徐裕健，1993；張景森，1991；陳東升，1995；湯國榮，1996；邱瑜瑾，1996；李承嘉，1998），相對而言，民眾部門對於空間形塑的作用與影響力是較低的（陳東升， 1995：41-42）。民間力量要如何突破既有的權力結構，來爭取空間形塑的主導權呢？「審議式民主」（deliberative democracy）是指受到決策所影響的公民們，能夠透過相互論理的討論過程，來形成意見，而且這個集體的意見可以影響政策決定（Elster, 1998a: 8）。1980 年代以來，審議式民主的研究大量出現，西方的民主理論與實踐開始轉向於審議式民主的研究。審議式民主乃為了補強代議民主制度下，民眾對於公共參與的不足，而以「一般公民」身分作為民主政治的主體，這種隱含直接民主概念的方式，並不是要取代代議民主制度，而是要彌補代議制的缺點，是一種改良式的民眾參與模式。臺灣於 2002 年的「行政院二代健保公民參與小組」，首次引入審議式民主公民參與模式討論公共政策，爲在地民間組織提供了一種良好的民眾參與操作方式。自引進以來，吸引了許多專家學者的注意與投入，短期內就累積相當豐富的理論探討8以及實作經驗9。另一方面，由於空間樣貌. 8. 例如在理論面的探討上，有陳俊宏（1998）、許國賢（2000）、林子倫（2004）對於審議式民主概念及內涵的介紹；林國明、陳東升（2003）介紹公民會議並分析全民健保公民會議的經驗；林國明、陳東升（2005）比較不同審議式民主參與模式的差異；林國明、黃東益（2004）分析不同公民參與模式之適用性；陳東升（2006）反思審議民主實際推動上的限制；黃東益、李翰林、施佳良（2007）探討各場審議式民主會議中參與者的溝 2.

(13) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 與人們生活息息相關，有鑒於民眾參與空間規劃議題的機制仍有不足，有識之士乃開始將審議式民主作為民眾表達空間規劃意見的管道。臺灣自 2002 年至 2010 年間共舉辦 77 場次審議式民主會議，其中屬於「空間議題」即有 24 場次，例如北投老街區都市更新計畫、高雄跨港纜車議題10、新竹科學園區宜蘭基地的設置11、新莊中港大排河廊通學步道的規劃12、內湖庄役場週邊開發13等議題的討論，有論者或謂「藉由過程中民間自發舉辦之公民會議的操作經驗，我們看到一些解決現有參與困境—缺乏實質溝通對話、簡陋資訊提供，欠缺良性互動討論等問題—的可能性」（杜文苓、陳致中，2007：56）、「審議民主的運作模式，也為參與式規劃過去的操作困境提供突破的機會」（杜文苓、張國偉、吳嘉純，2009：92），由此可以發現審議式民主運用於空間議題的重要性，審議式民主不僅對既有的空間議題進行批判，更進一步具有主動形塑空間議題的倡議功能。以臺灣推動審議式民主的經驗來看，最初是由學界及公部門帶頭推動，其後則轉變由社區大學為推動主體，而且自引進以來，大多是以社區大學作為操作平台，臺灣的審議式民主可以說是藉由社區大學來推動與深化的。其中，最早舉辦公民會議、也是目前舉辦審議式民主經驗最豐富的社區大學，莫過於臺北市北投社區大學，自 2004 至 2009 年間共舉辦了七場審議式民主會議（見本章第二節表 1-1），北投社區大學所舉辦的審議式. 通效果及其轉化；林祐聖（2007）探討公民會議中的專家與常民關係；黃東益（2008）探討公民會議與政府政策的連結關係；黃競涓（2008）則在審議式民主中加入性別的視角，以女性主義的角度對審議式民主提出批判；劉正山（2009）則指出審議式民主理論與實踐上的落差；林國明（2009）探討國家贊助的公民會議在臺灣的發展及其運作特質；范雲（2010）探討以「說故事」方式作為審議式民主對話的可能性。 9 例如全國第一場的公民會議—全民健保給付範圍公民會議，於 2002 年 6 月舉辦；另外，也首創發明了以法人團體為參與主體的法人論壇，於 2003 年 8 月舉辦全民健保法人論壇；接著，審議式民主理念擴散到社區層級，2004 年 6 月首次由民間機構舉辦北投溫泉博物館公民會議；接續再將資訊通訊科技與審議式民主結合，於 2004 年 10 月舉辦北投老街線上公民會議；2005 年底，將審議式民主與代議民主相結合，舉辦了臺南縣長選舉審議式辯論會。 10 高雄市第一港口跨港觀光纜車公民會議（2004 年 11 月）是由高雄市政府所發起的，其係高雄市政府規劃跨港觀光纜車受到地方環保團體的反對，為了排除大眾疑慮以獲得支持，而舉辦之公民會議（謝淑貞，2007）。 11 新竹科學園區宜蘭基地公民會議（2005 年 6 月）是由民間力量所發起的，以宜蘭社區大學為首的民間團體串聯籌措該次公民會議，針對竹科宜蘭基地的設置進行公民審議，期待會議結論能在三星紅柴林基地可行性評估完成之前，送給相關行政單位參考。此項體制外的民眾集體行動，參與過程與共識結論深獲好評，會議結論也成為國科會最後宣布放棄紅柴林基地的考量之一（杜文苓、陳致中，2007）。 12 中港河廊通學步道願景工作坊（2008 年 10 月）是由臺北縣政府委託臺灣環境行動網舉辦的，其係縣政府鑒於相關計畫的推動與執行，需要民眾的具體意見與高度配合，因此運用公民審議會議創造社區公共事務溝通的機會（杜文苓、張國偉、吳嘉純，2009）。 13 內湖庄役場及其會議室週邊開發公民共識會議（2006 年 12 月）是由內湖社區大學所主辦的，其係因應社區內部對於庄役場的爭議而彼此對立，故提供一個場域，讓社區內部對該議題進行溝通與討論（李宛儒，2007）。 3.

(14) 第一章緒論. 民主會議，對於在地空間產生什麼樣的影響？民間力量在參與空間形塑時，審議式民主具備何種作用？辦理的過程又遭遇了哪些困境？這些問題値得進一步討論。. 二、研究目的（一）以北投地區空間形塑歷程，指認哪些行動者運用何種權力及方法來掌控空間形塑的主導權。（二）探討北投社區大學推動審議式民主之成效，以及民間力量在涉入北投地區空間形塑的過程中，審議式民主所能扮演的角色。（三）探討國家機器如何面對審議式民主對「擴大民眾參與」的要求；而民間力量在操作審議式民主時，又面臨哪些挑戰，並針對這些挑戰提出政策建議。. 4.

(15) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 第二節研究範圍與架構一、研究範圍本研究的空間範圍為「北投地區」（見圖 1-1），但是本研究所稱的「北投地區」有別於行政劃分中的「北投區」。行政區域中的「北投區」位於臺 14 北市的最北端，共有 42 里，本研究為加強觀察強度，將研究的空間範圍縮小到「舊北投地區」（見圖 1-2）與「新北投地區」（見圖 1-3）。因此若以行政區來劃分的話，本研究的空間範圍主要涵蓋北投區的八個里，分別為奇岩里、清江里、中央里、大同里、長安里、溫泉里、林泉里、中心里，上開八個里即本研究所稱的「北投地區」，如此界定的原因如下：（一）「舊北投」、「新北投」較符合一般民眾所認知的「北投」。從北投的發展歷程來看，自清末以來，北投區就分成了三個主要的開墾區：北投、石牌、關渡，之後因為溫泉的發展，各個分區、次分區的差異性也逐漸增加。由於這樣的發展歷程，一般生活在本研究空間範圍內的居民，對於「北投」的地理範圍有別於行政區域「北投區」的範圍15；而生活在北投區域外的居民，也有相同看法。（二）本研究所界定的空間範圍，是北投區最早開發的區域之一，人文資產豐富，當地居民對此有深厚的感情，社區意識較強烈，其社區活動頻繁，過去也累積了較多參與社區空間環境規劃的案例，較符合本研究欲探討「民間力量在涉入北投空間形塑的過程中，審議式民主所能扮演的角色」的研究目的。（三）北投在地的非營利組織，其組織的所在地大多位於「舊北投地區」、「新北投地區」，過去在參與空間環境議題時，即是採取從身邊做起、由「點」向外擴散的方式，因此本研究乃將視野放在此兩個分區上。（四）以本研究所界定的空間範圍來觀察，是較節省時間及經費的選擇。. 14. 根據臺北市政府民政局對「北投區」的劃分，將北投區劃分為石牌地區（建民里、文林里、石牌里、福興里、榮光里、榮華里、裕民里、振華里、永和里、永欣里、洲美里）、唭哩岸地區（永明里、東華里、吉利里、吉慶里、尊賢里、立賢里、立農里）、關渡地區（八仙里、豐年里、稻香里、桃園里、關渡里、一心里）、舊北投地區（奇岩里、清江里、中央里、大同里）、新北投地區（長安里、溫泉里、林泉里、中心里）、陽明山地區（泉源里、湖山里、湖田里）、大屯地區（中庸里、開明里、中和里、智仁里、秀山里、文化里、大屯里）等七個次分區。 15 林志寰，2001，「北投非營利組織對居住環境影響之研究」，台北大學地政學系碩士論文，59-60。 5.

(16) 第一章緒論. 北投區全圖. 新北投地區舊北投地區圖 1-1：研究範圍－舊北投地區及新北投地區資料來源：本研究自製. 圖 1-2：舊北投地區次分區圖資料來源：臺北市區里鄰電子地圖 6.

(17) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. http://www.czone2.tcg.gov.tw/tp92-1/index.htm，取用日期：2009 年 8 月 23 日。. 圖 1-3：新北投地區次分區圖資料來源：臺北市區里鄰電子地圖 http://www.czone2.tcg.gov.tw/tp92-1/index.htm，取用日期：2009 年 8 月 23 日。. 二、研究架構本研究主要探討民間力量如何運用審議式民主爭取空間形塑的權力，亦即民間力量在涉入空間形塑的過程中，審議式民主所能扮演的角色，以及其對在地空間的影響。因此本研究的研究架構主要分為兩個部分，第一是探討北投地區的空間形塑歷程，以及北投地區重要的空間規劃議題之行動者及其權力運作分析（即第三章、第四章）；第二是審議式民主此一新型態的參與模式，在空間形塑過程中，具備何種作用（即第五章）。（一）北投地區空間發展歷程的分析第三章針對北投地區整體的空間發展歷程進行綜合分析，本研究參考成長機器、都市政權理論的觀點，特別關注政治、經濟面向的行動者作用，作為鋪陳北投地區空間發展的結構背景主軸，探討北投空間是如何形塑與轉化，從中可以發現北投地區的空間隨著歷史推移，在不同的歷史階段展 7.

(18) 第一章緒論. 現出不同的面貌。接下來，第四章針對北投地區兩個重要的規劃議題（北投老街都市更新、北投纜車）進行分析，探問究竟誰掌控了北投地區空間形塑的主導權，以及過程中的權力運作，以進一步了解民間力量運用審議式民主參與空間形塑的可能。（二）北投社區大學推動審議式民主的實證分析第五章以個案的實證分析探討北投社區大學推動審議式民主的成效，以及民間力量在涉入空間形塑的過程中，審議式民主所能扮演的角色以及其對在地空間的影響。本研究以「北投社區大學」舉辦的審議式民主會議為研究個案的理由如下： 1. 選擇「社區大學」的原因首先，臺灣自從 1998 年設立第一所社區大學以來，目前已經發展出近百所社區大學，其源起於民間教改人士的倡議，並與當時社區總體營造的推動、社區意識被喚醒、以及終身學習運動的興起有密切關係（黃富順，2010：9）。社區大學的出現，是針對臺灣社會現況從教育的角度提出解釋及解決方法，以「解放知識、建立公民社會」為使命，具有一定的公共性格。社區大學嘗試以「社區」為其執行和運作單位，除了號召全國各社區大學共同關心公共議題外，更鼓勵學員熱心參與及關心社區公共事務。也就是說，「社區」是社區大學最大的特色，正因為如此，社區大學儼然成為「社區」的代名詞，對於代表民間社會，具有一定的代表性。其次，審議式民主理念在 2002 年間開始引進臺灣，在引進之時，審議式民主的倡議者即與社區大學的領導者有多方接觸，在實驗階段時，也是以社區大學學員為審議式民主會議的主要招募對象，或是委由社區大學來承辦第一線作業。臺灣自 2002 年至 2010 年間曾經舉辦的審議式民主會議共有 77 場次（詳見附錄 1），其中由「社區大學」舉辦之審議式民主會議便有 23 場次，也就是說，臺灣的審議式民主之路，社區大學不僅一開始便扮演了重要的角色，更是臺灣審議式民主最主要的實踐平台，因此本研究即將民間力量的實踐，限縮於「社區大學」。 2. 選擇「北投社區大學」的原因臺北市北投社區大學在社區層級的審議式民主參與模式中，扮演了指標性的角色。北投社區大學自 2003 年 2 月 25 日成立以來，有多次舉辦審議式民主會議的經驗，審議的議題遍及全國型、縣市型與社 8.

(19) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 區型議題，不僅是臺灣最早舉辦公民會議的社區大學，也是目前舉辦審議式民主會議次數最多的社區大學16。從北投社區大學的經驗來看，其一貫在推展的議題，就是由社區來實踐審議式民主（方孝謙， 2009：76），因此本研究的研究焦點即選定「北投社區大學」。本研究將北投社區大學歷年所舉辦之審議式民主會議詳列於表 1-1，接下來，則從這些會議進行挑選，選擇涉及「空間」議題的場次，即《「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」實體及視訊公民共識會議》與《「北投纜車弊案」社區督工工作坊》兩案作為本研究案例。表 1-1：北投社區大學舉辦之審議式民主會議一覽表舉辦日期. 討論議題. 採取形式. 備註. 2004 年 6月. 「北投溫泉博物館何去何從」社造協定公民會議. 公民會議. 本次公民會議是以北投溫泉博物館的「經營模式」為討論焦點，並不涉及「空間」議題，因此不在本研究範圍內。. 2004 年 10 月. 「北投老街的明天，創造我們想要的生活環境」實體及視訊公民共識會議. 公民會議. 案例一. 2004 年 12 月. 「臺灣稅制改革，打造合理的稅賦制度」公民共識會議. 公民會議. 與基隆、蘆荻、屏東社大共同主辦. 2007 年 9~10 月. 「八仙里淹水改善」社區督工工作坊. 開放空間本次工作坊因留下文獻甚（工作坊+ 少，因此未將之納入本研究公共論壇）中。. 2007 年 12 月 22~23 日. 「十二年國教與教育總預算」立委選舉公民論壇（2008 立法委員選舉公民願景審議論壇）. 公民願景論壇. 2008 年 6~11 月. 「用 GIS 看地方」2008 年開放空間本次工作坊因留下文獻甚北投公眾參與式 PPGIS 社（工作坊+ 少，因此未將之納入本研究區培力工作坊公共論壇）中。. 2009 年. 「北投纜車弊案」社區督. 16. 世界咖啡館案例二. 北投地區有實際操作過審議式民主的，除了北投社區大學外，尚有臺灣大學研究團隊與奇岩社區發展協會合作的「奇岩新社區開發計畫」公民陪審團，可以看出雖然民間自主推動審議式民主並不是社區大學的專利，不過仍以社區大學為主要推動者。為了避免分散研究焦點，本研究並未將奇岩新社區公民陪審團納入研究。 9.

(20) 第一章緒論. 9~10 月. 工工作坊. +工作坊+ 公共論壇. 資料來源：本研究自製。. 10.

(21) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 第三節研究方法與流程一、研究方法根據上述的研究架構，本研究主要關心的研究焦點分為兩個部分，第一是探討北投地區的空間形塑過程，以及北投地區重要的空間規劃議題之行動者及其權力運作分析；第二是審議式民主此一新型態的參與模式，在空間形塑過程中，具備何種作用。根據這樣的研究架構，本研究在第一部分（北投地區空間發展歷程的分析），主要是以期刊、論文、報紙資料的整理；而第二部分（審議式民主運作經驗的探討），是以審議式民主會議的會議資料、期刊論文等資料的蒐集為主，並輔以訪談資料。研究方法如下：（一）文獻分析 1、相關理論、文獻之研讀與分析：針對空間形塑（成長機器理論、都市政權理論）、權力三面向、以及審議式民主理論與文獻進行回顧整理，並歸納出本研究的相關論述，作為研究基礎。 2、個案研究文獻：個案研究分成兩部分，即「北投地區」與「北投社區大學所推動的審議式民主會議」。第一部分係蒐集北投地區發展歷史的相關期刊、論文、報紙等資料，分析北投地區各時期之空間意涵，並且針對北投地區兩個規劃議題（北投老街都市更新、北投纜車）進行空間形塑行動者及權力分析；第二部分則探討因應上開規劃議題而舉辦的審議式民主會議，就會議所有相關報導、會議資料及學術論文進行蒐集，以瞭解、分析每個案例之實際操作情形。（二）深度訪談本研究選擇審議式民主會議的籌劃者、工作人員以及參與的民眾作為訪談對象（見表 1-2），挑選的理由是籌劃者乃是對審議式民主有深切了解的知情者（knowledgeable informants），其接觸大量綜合資訊，對審議式民主有較宏觀的理解；而工作人員及參與的民眾則是親身參與審議式民主活動的代表樣本（sample of representatives），對其進行訪談，可以觀察參與前後的轉化情形。訪談內容詳見附錄 2。表 1-2：訪談對象一覽表代號. 時間. 地點. 身分背景. A. 2009 年 10 月 30 日. 北投社區大學. 審議式民主會議之籌劃者. 17:45-19:00 11.

(22) 第一章緒論. 代號. 時間. 地點. 身分背景. B. 2010 年 11 月 05 日. 北投文化基金會. C. 15:00-16:45 2010 年 11 月 11 日. 審議式民主會議之工作人員. 北投社區大學. 參與會議之民眾. D. 19:00-20:30 2010 年 11 月 11 日. 北投社區大學. 參與會議之民眾. E. 19:00-20:30 2011 年 04 月 19 日. 北投社區大學. F. 19:30-20:00 2011 年 05 月 05 日. 審議式民主會議之籌劃者. 北投文化基金會. 審議式民主會議之籌劃者. 16:00-:1730. 二、研究流程本研究之研究流程如圖 1-4。. 12.

(23) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 研究動機與目的第一章. 研究範圍與架構. 研究方法與流程. 空間、權力與審議式民主. 第二章. 空間形塑. 權力的三個面向. 審議式民主. 北投地區的美麗與哀愁. 第三章. 1995 年以前. 1995 年以後. 老街與纜車的行動者及其權力分析. 第四章. 北投老街都市更新. 北投纜車. 當權力遇見審議式民主第五章. 第六章. 推動歷程. 操作流程. 結論與未來研究建議. 圖 1-4：研究流程圖. 13. 運作情形與探討. 切入點與困境.

(24) 第一章緒論. 14.

(25) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 第二章. 空間、權力與審議式民主. 第一節空間形塑之文獻與理論在本節，首先闡明空間的概念，以界定出本研究基本的立論主軸－空間是權力競逐的結果；接著回顧空間形塑的相關文獻，內容包括西方文獻、臺灣文獻、以及對於北投地區空間形塑的相關研究；最後則探討空間形塑相關理論，內容包括空間的生產、成長機器理論、都市政權理論。. 一、空間的概念「空間」的概念在不同學科領域中，有不同的詮釋，例如地理學家 Harvey（1973）認為空間是人們受到符號、象徵等文化影響所表現出來的結果，是可以為人們所接觸、看見的。而在 Johnston（1981）的人文地理辭典中，認為空間是在自然或社會的運作過程中，被組織起來的方式。大略而言，空間是指物質存在的一種客觀形式，在自然與社會條件的運作下，藉由由長度、寬度、高度的形式所表現出來。人們每日在空間中生活、流動與呼吸，人們的任何作為與思考，必須在具體的空間內才得以實踐。然而，空間不是一個價值中立的存在或是人們活動的背景，它一方面滿足人類遮蔽、安全與舒適的需求，一方面更展現了人們在某時、某地的社會文化價值與心理認同（畢恆達，2001：2）。而空間也是一個權力競逐的場域，空間所展現的形式以及地景的改變，受到政治、經濟、文化等多種因素共同交互影響，也就是說，空間是一種權力的表現，其中隱含著複雜的社會關係。空間是表現人們價值觀的社會空間，也是社會結構中擁有不同位置與利益的團體彼此競爭的場所，有權者與權力弱者對空間有不同的操作方式，在空間中所處的位置也不同，權力的擁有者有能力去操作空間，如生產空間、規劃空間；而權力弱者只能使用、調整、因應這些空間，此即 Henri Lefebvre（1991: 16）所認為的，「空間是社會的產物」（Social Space is a Social Product）」。. 二、空間形塑之文獻（一）西方文獻. 15.

(26) 第二章空間、權力與審議式民主. Feagin & Parker（1990）分析美國城市的都市社會過程，指出美國城市是被產業界主管、開發業者、銀行業者、以及政治聯盟組成的權力圈內份子所操控。另外，美國都市計畫學者 Soja（1996）提出「第三空間」的概念，指出形塑洛杉磯空間的背後力量，來自於國家以及利益團體的利益。（二）臺灣文獻臺灣早期對於空間形塑之研究，多偏向人文生態學、都市地理學、區域科學的領域，直到 1980 年代才開始有學者從政治經濟學的角度來進行空間形塑的研究。這是因為學術潮流的變動，以及自 1980 年以後威權政體逐漸瓦解、社會力勃興，許多訊息較能公開，而為研究者所觀察取得之故（蔡進發、黃躍雯，2003：28；湯國榮，1996：15）。其中，陳志梧（1988）以 Castell 的空間與社會變遷、Foucault 的權力空間化為基礎，探討日本殖民時期宜蘭空間地景的變化，考察不同歷史階段中，宜蘭平原的社會結構、變遷與空間變化的關係，認為殖民政府分別以政治、經濟與意識形態的手段，對宜蘭進行政治統治與經濟榨取，造成宜蘭空間的權力關係與形式上的變遷。徐裕健（1993）以日治時期的臺北城為個案，分析臺北城在不同歷史時勢下的空間與社會歷史變遷，認為空間地景的變化，是受到政治、經濟衝突、社會過程、以及文化實踐等動力的影響。上開研究對於本研究思考北投地區於殖民時期社會結構與空間形塑的互動關係，提供了立論基礎。張景森（1993）針對 1895 年至 1988 年臺灣的城市規劃史進行考察，發現都市發展受到政治、經濟、財團與民意代表等特定行動者的影響，尤其戰後國家為了配合資本生產與經濟發展，再加上聯合國顧問規劃理念的引進，對臺灣的都市規劃影響深遠。陳東升（1995）以臺北縣（即新北市）為研究區域，探討形塑空間結構的主體以及其對空間形式的影響，認為國家機器、地方派系、財團與大型建設公司等是臺灣空間形塑中的重要行動者，他們以空間利益為依歸，對都市空間進行不合理的剝削，而屬於民間力量的社區組織，對於串聯成都會全面性的行動主體，有許多的困難。湯國榮（1996）從政治經濟學的角度考察臺中市 1945 至 1995 年間都市空間發展的過程，發現臺中市都市發展過程是以都市成長為主流，行動者利用大眾傳播媒體、政策的推行、民意代表與市長政見的履行，塑造出都市成長的意識型態，促成都市成長，這種成長又是行動者透過政經力量的運作來完成，以獲取各方面利益。邱瑜瑾（1996）亦是以臺中市為研究區域，探討行動者的社會關係如何影響空間形塑、以及制度結構基礎如何影響行動者之行動策略，指出解嚴後，地方政府在國家既定的規章制度下，對於回應地方菁英與社區居民在土地使用上的利益衝突，有其相對自主性。李承嘉（1998）透過對地租發展理論的回顧，提出現代資本主義社會中的新 16.

(27) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 階層－「新地主階層」的觀念，發現臺灣的新地主階層在 1990 年代初期已經形成，新地主階層不僅擁有土地所有權，而且持有龐大的資本，並且透過選舉等民主過程，使其剝削合法化，而這種剝削的方法減少了階級間的正面衝突，因此被剝削者並不容易警覺。上開研究對於探討北投地區的民間力量如何運用審議式民主來影響空間形塑，有以下的啟發：首先，若要指認出北投地區空間結構的支配性力量為何，我們必須要從歷史結構的轉變作為切入點，因此本研究後續將採用「都市政權理論」的觀點，來理解北投地區在不同時期被統治者所賦予的角色功能，以及北投地區重要的空間議題如何在特定政權下形成，而位在其中的各方行動者又是如何互動。其次，若要強化民眾對不公義政策的反抗力量，則有賴於民間力量的串連與接合，此時，可以進行社會運動與審議式民主的合作，社會運動力量可以主動地成為審議式民主的操盤者，使之符合社會運動者的目標。最後，民間力量的持續展開，則牽涉到社區組織本身的自覺、賦權策略與具體行動，而審議式民主正可以創造長期而持續的公共參與，培養民眾參與公共事務的習慣。（三）北投地區空間形塑相關研究北投地區空間形塑的研究，大多從北投地區的空間演化歷程及其社會意涵出發。蔡慈鴻（1998）從新、舊北投的歷史脈絡過程中，討論空間形成原因及其空間分布及特色，指出新、舊北投空間的變化，是因為洗浴文化的變遷，其中溫泉建築的數量發展與分布，受到國家政策、觀光政策及都市政策的影響甚大。張慧君（2003）從新北投地景空間的變更出發，探討新北投的空間演化過程中，背後的操作機制以及各個行動者的空間行動，研究結果發現日治殖民政府、國民政府等外部政策環境對於北投空間演化具有主導性，但是當地居民與團體對於聚落內部的發展，也越來越有主見與決策的權力，居民與團體的力量會從內部回饋給外部環境，進而迫使政策的改變。陳瑋鈴（2003）對新北投溫泉休閒產業發展的時空特性研究中，透過休閒理論、休閒動機理論、觀光遊憩區經營化週期概念為理論基礎，探討新北投溫泉區溫泉休閒產業的演變，並進行溫泉遊憩活動的時空分析。黃躍雯（2004）對新北投休憩空間再發展機制的研究中，採用空間生產、消費文化與社會施為三個概念，來探討並解釋新北投在 1990 年代中期再發展的形成過程中，各個社會作用者的角色扮演及其所產生的力量。上開對於北投地區空間形塑相關研究，詳細論述新、舊北投發展的歷史背景，為本研究提供了豐富的背景資料，但是卻缺乏對北投地區較深入的行動者互動及權力運作，將北投地區空間形塑的過程化約為政府部門的順勢而為，忽略了各方行動者的介入與其中的結盟與衝突，本研究則針對 17.

(28) 第二章空間、權力與審議式民主. 這些空缺進行填補。從上述空間形塑文獻的回顧可以發現，中外各國的空間形塑過程中，社會、經濟、政治、產業結構變化及整個都市的歷史定位，皆會導致空間結構的轉化，都市發展與空間形塑並不是單純的規劃技術，而是涉及到國家、地方政府、財團、民意代表、政府官員等行動者在政治及經濟上的運作。也就是說，空間的樣貌是社會歷史的產物，必須放在具體的歷史與社會脈絡中來分析，因此接下來，將進一步探討空間形塑的相關理論。. 三、空間形塑之相關理論探討（一）空間的生產「空間」與「社會」的關係是近年來社會科學界一個重要的課題。相關的研究學者中，以法國的新馬克思主義思想家 Henri Lefebvre （1901-1991）的影響最為深遠。Lefebvre 於 1974 年出版的空間理論代表作《空間的生產》（La production de l’espace, 英譯 The Production of Space, 1991）在學界引起諸多的注意，相關的專書、專文或研究為數眾多。Lefebvre 在《空間的生產》一書中試圖在資本主義模式下，為現代都市空間進行解碼，並提出可具批判性的都市理論，第一章即指出「空間是社會的產物（Social Space is a Social Product）」（Lefebvre, 1991: 16），對空間的社會生產提出三個面向，分別是空間的實踐（spatial practice）17、空間的再現（representations of space）18與再現的空間（representational spaces）19。主張空間是社會關係的具體化，而具體存在的空間又形塑了人們的社會關係，社會關係在空間中被建構，也就是說，空間是被各種歷史的、自然的元素所塑造，而這個過程是一個政治過程。 Lefebvre 認為在資本主義的模式下，都市「空間」被轉換為商品，是以一種有利於資本主義模式發展的方式，而被創造出來；都市就是資本主義制度運作過程中，生產與再生產空間的場域，都市空間的規劃方式往往是有利於資本家個人利益的。而現代都市是由尺與圓規等工具所測繪而成的，但是這些工具的使用，往往忽略了人們的真實經驗，使得在都市的規. 17. 空間的實踐是屬於感知的（perceived）層面，能知道空間的大小，包括了生產與再生產，以及社會構成特有的特殊區位和空間組合（Lefebvre,1991:33）。 18 空間的再現是屬於構想的（conceived）層面，是一種被概念化的空間，是科學計劃者、都市計劃者的空間，屬於紙上的空間，是要如何在概念上理解的空間（Lefebvre,1991:33）。 19 再現的空間是屬於生活經歷的（lived）空間，是一種居住、使用的空間、也是藝術家所描述的空間，具有文化的意涵。透過與其相連結的影像和象徵，而直接經歷的空間，是居民和使用者的空間（Lefebvre,1991:33）。 18.

(29) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 劃設計過程中，空間只能成為繪圖桌上的圖樣，並且以量產的方式，成為由分割線所組成的分配圖。從 Lefebvre 的概念中，可以發現空間的形式其實是一種權力的表現，在資本主義世界中，更是不同階級控制與鬥爭的場域。那麼要如何觀察不同階級、不同行動者在空間中的互動、以及都市開發過程中的結構性力量呢？「成長機器」理論提供了我們一個很好的切入點。（二）成長機器理論成長機器理論（growth machine theory）興起於 1970 年代，John Logan 與 Harvey Molotch 是成長機器研究的代表學者。Molotch 於 1976 年提出「作為成長機器的城市」（The city as a growth machine）的概念，認為城市就是一部成長機器，動用資源、追求經濟成長，是地方菁英的共識。地方菁英形成集團，透過間接影響決策、直接參與決策、或是形塑地方發展的意識形態等方式，來促成地方的經濟發展，然而，地方成長所得到的利益，卻不是平均分配給地方居民，而是由地方菁英取得，且成長的成本往往由地方居民來承擔。成長機器概念提出之後，經過持續的論述與調整之後，1987 年， Molotch 與 Logan 在《城市財富》（Urban Fortunes: The Political Economy of Place）一書中，進一步補充成長機器的概念。此書承襲了馬克思主義的思想，將土地使用的爭議視為「使用價值」與「交換價值」的對立。對使用者而言，土地的「使用價值」與日常生活息息相關，人們的所有活動都脫離不了土地的使用，而都市的發展，也需要土地來製造成長，以利資本的累積。但受限於土地資源具有稀少性及固定性，要創造土地的「交換價值」，就必須透過都市計畫來實現，城市乃成了使用價值與交換價值的交會之處（林美娟，2005：8）。在成長機器概念中，當土地是作為交換之物（as an object of exchange）時，都市如同成長機器（growth machine），成長政策是地方政治中最重要的面向，而所謂的「成長」就是都市地區的人口不斷地增加，這是因為勞力的增強，使基本工業擴張增加了零售業、批發業和商業活動機能，因而帶來更多土地開發、高密度的人口比和金融活動的活躍，為了達成成長目標，有些人運用他們所掌握的資源和政治力量以達成目標，都市就是在這些人的主導之下，被視為一個「成長機器」。成長機器的效果包括財稅增加、重新分配就業機會、所得變動、社會問題、環境破壞、不能滿足居民的真正需要或期望等，並沒有一致的後果，需視成長機器成員與地方居民的互動而定（王佳煌，2005：73）。然而，成 19.

(30) 第二章空間、權力與審議式民主. 長的效果往往有利於地方菁英而損害大眾的利益，從中獲利的人，如房地產擁有者、地方金融投資者、律師、地方媒體、地方政治家、大學研究機構、地方水電瓦斯公司等，將組成「成長聯盟」（pro-growth coalition），積極介入地方的土地使用規劃，追求都市發展。相對的，因為地方政府的土地使用政策而造成利益受損者，則組織起來反對成長聯盟所主張的成長政策，這些成員包括鄰里組織、環境主義者、部分政治人物等，共同組成「反成長聯盟」（anti-growth coalition）。在成長聯盟與反成長聯盟兩股勢力的抗衡之下，都市發展政策成為兩股地方勢力的競逐焦點，對於都市發展各自有不同的成長類型與發展主張。成長機器理論為地方的權力分析提供一個政治經濟的架構，有助於回答「誰得到什麼」、地方政治菁英為何投入開發某個地方、以及地方菁英在地方發展中扮演的角色與地位（王佳煌，2005：73）。也就是說，成長機器在理論模型上，係以「行動者」的角度來探討都市的形塑力，探討社會行動者在城市發展過程中的角色，並將地方發展（place development）的政治經濟結構一併納入分析考量，界定出不同社會脈絡下之都市空間發展的重要行動者，試圖回答「誰塑造城市」（who makes cities）的問題。因此本研究在進行北投地區的空間形塑分析時，將把視野著重在北投地區各方行動者的互動上。另外，成長機器理論也指出意識形態的重要性。成長聯盟形塑出以市場及土地開發利用為共識的意識形態，這樣的意識形態阻礙居民對於「成長」進行不同面向的討論，阻礙社區的思考與行動，妨害經濟的民主參與（王佳煌，2005：74-75）。在經濟成長至上的意識形態下，都市遭到去在地化（delocalization），成為資本主義體系下的產銷分工據點，而成長的意識形態也成為資本家瓦解地方反成長力量的重要手段，同時也是社會不平等的根源。成長機器理論將土地使用的爭議視為「使用價值」與「交換價值」的對立，其在於揭露地方成長的意識形態，並且描述地方菁英如何將成長的意識形態普遍化、常態化，而成為居民在日常生活當中的論述。因此本研究在進行北投社區大學推動審議式民主的個案分析時，特別注意在審議式民主的公民參與模式中，如何提出反成長的論述（discourse）與成長的意識形態進行對抗。（三）都市政權理論都市政權理論（urban regime theory），或可稱為「都市體制理論」，興起於 1980 年代中期，主要的學者包括 S. L. Elkin、C. N. Stone、David 20.

(31) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. Imbroscio 等人。都市政權理論以體制、治理（governance）、政治權力為其核心概念，探討都市政權是如何形成？如何持續？持續的條件與環境是什麼？都市政權的成員有哪些人？這些成員又是如何運用權力或是發揮影響力？（王佳煌，2005：77）研究都市政權理論的學者中，以 Stone 最廣為人知，Stone 在 1989 年出版《政權政治》（Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988）一書中，首次提出「政權理論」（regime theory），該書以亞特蘭大為研究個案，總結亞特蘭大自二次大戰之後（1946-1988）此四十餘年的都市政權，針對都市政權聯盟的長期發展、維繫與轉換過程進行了細密分析，據此建立都市政權的理論架構。Stone 將都市政權定義為：「一種非正式的安排（informal arrangement），由此，公共機構與私人利益在功能上整合在一起，以便做出及執行政府決策。」（Stone, 1987: 6；王振寰，1996：181）。換句話說，都市政權理論認為公部門與私部門利益團體以非正式的結構共同運作，並據以制定及執行決策，因此研究的焦點在於地方政府與商業菁英之間的非正式夥伴關係。在 Stone 對於亞特蘭大的研究中，認為治理聯盟（governance coalition）是政權中操盤運作的核心團體，這個治理聯盟藉由動員資源、協調利益、周旋談判等非正式的互動與合作，來支持正式機制的運作。而政府、地方權力菁英與企業間的治理聯關係，並非固定不變，這是因為社會乃是複雜的、有許多制度與作用者交織相互而成的關係網絡，因而很難出現一個領導團體可以主導大局。傳統馬克思主義認為都市空間的發展機制服膺於資本主義的邏輯，政府官僚為了維持資本積累而存在，所以政治邏輯受到經濟邏輯所制約。然而，都市政權理論則肯認政府官僚有其相對自主性，同時也承認資本利益團體對於政府政策有某種程度的影響力，但是這種影響力並不是單向、決定性的影響，這是因為官僚體系本身具有自主力，再則，政策制定過程相當複雜且分散，也防止了由企業界主導全局的情形發生。Stone 認為形塑都市政治政策主要有三個要素：成員、關係及資源，這三要素在實際的社會與經濟過程中運作（林美娟，2005：9），政治行動與決策是複雜的關係與互動網絡，這種關係網絡著重長期的關係經營、有效的都市治理與治理結盟、資源的動員與運用、政策偏好的形成（王佳煌，2005：78）。也就是說，由於現代社會高度複雜，各個部門具有自主性，政治部門無法完全自主地控制發展，而且資本主義經濟體系的力量也在某種程度限制了政府官員的權力，因此地方政府的統治能力以及都市發展，是由政府部門與非政府部門之間協調、合作、整合的結果（蔡妮純，2008：26）。. 21.

(32) 第二章空間、權力與審議式民主. 本研究後續將藉由北投地區的空間發展歷程，來呈現都市政權的轉變，藉此更深入理解國家及地方菁英代表之間的權力運作，探究其間既合作又衝突的關係。. 22.

(33) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 第二節權力的三個面向在本章第一節曾經提到，空間是權力的表現，臺灣在過去的威權時代，掌權者控制主要的價值觀，而掌權者運用何種權力來控制社會主要的價值觀，以避免空間規劃形式受到挑戰呢？這必須由「權力的三個面向」來談起。關於「權力」的探討，各學派對於權力的表現各有不同的觀察，一般而言，權力的表現可以分成三個面向：. 一、權力的第一面向社會學大師 Charles Wright Mills 採取左翼的觀點來分析權力，Mills 在其 1956 年的經典《權力菁英》（The Power Elite）指出，在號稱民主、多元的美國，其實權力與財富集中在少數統治菁英手中。這樣的基進論點，引起諸多右翼觀點的批判，其中，美國政治學者 Robert Dahl 於 1961 年出版《誰統治？》（Who Governs?）一書，批判 Mills 的權力菁英論，重申美國是權力分散的多元主義社會（吳叡人，2006：9）。 Dahl 對於權力的看法，被稱為「權力的第一面向」，其以多元主義（Pluralism）模式來解釋美國民主政治的特質，認為權力多元地被分配，並藉由「權力的行使」，例如探知在這些議題中誰輸誰贏的頻率及利益衝突的情況，來辨識權力的存在，利益被視為是明顯的偏好。第一面向的權力觀點具有以下特質：（一）偏重就各種議題做出決策時的「行為」 Dahl 對於權力的描述為「A 對 B 有權力的意思，即是 A 能令 B 去做他原本不會做的事」（Dahl, 1957: 80-82.轉引自 Lukes, 2006: 43.）。從這樣的描述來看，多元主義的研究取向在於研究具體、可觀察的行為，強調必須透過「可觀察到的行為」來辨識權力，以「決策過程」作為主要的研究工作，因此權力的第一個面向又稱為「決策制定」（Lukes 著，林葦芸譯， 2006：44；丘昌泰，2004：195）。（二）著重「可觀察得到」的衝突為了研究具體、可觀察的行為，Dahl 的學生 Nelson Polsby 主張，觀察「誰在決策過程中勝出」似乎是判定哪個個人或團體在社會生活中擁有比 23.

(34) 第二章空間、權力與審議式民主. 較多權力的最好方式（Polsby, 1963: 4 轉引自 Lukes 著，林葦芸譯，2006： 44-45），其假定決策涉及「直接的、實際可觀察到」的衝突，把焦點擺在對重要議題進行決策的行為上，且這些議題涉及實際的、可觀察到的衝突。換句話說，如果沒有衝突，權力意志的行使就無法顯現出來。（三）利益被視為政治參與所呈現的政策偏好多元主義者假定「利益」應該被理解為「政策偏好」，因此「利益衝突」等同於「政策偏好衝突」。在這樣的觀點之下，多元主義者無法體認到利益可能會無法觀察，也忽略了人們可能會誤解或沒有意識到自身的利益。. 二、權力的第二面向 Peter Bachrach 和 Morton S. Baratz 對第一面向的權力觀點提出批判，認為該觀點對於權力的解釋過於平面化，主張權力擁有第兩種面貌，這種面貌無法被多元主義者所察覺，也無法以多元主義者的研究方式來探查。第二面向的權力觀點認為，權力的運用不只涉及以決策為中心的衝突過程，還包括某些行動者利用偏差動員，以社區價值、政治迷思、制度設計或政治過程等，將某些不利的訴求或政策偏好排除於議程之外的「非決策」部分（蕭全政，1988：63），或是將決策限制在較安全、較無爭議的議題上，而將其中嚴重的權力衝突隱藏起來。第二面向的權力觀點具有以下特質：（一）著重非決策制定 Bachrach 和 Baratz 於 1970 年發表的《權力與貧窮：理論與實務》（Power and Poverty: Theary and Practice），認為權力並不僅只表現在參與者在決策制定過程中的行動，更表現在特定參與者與事件被排除於決策過程之中（徐世榮、蕭新煌，2003：39）。Bachrach 和 Baratz 將 Schattschneider 的「偏差的動員（mobilization of bias）」理論帶入權力的討論中，「當某個個人或團體—有意識或無意識地—創造或強化了對政策衝突的公共討論的障礙，該個人或團體就擁有了權力」（Bachrach and Baratz, 1970: 8 轉引自 Lukes 著，林葦芸譯，2006：4），因此，某些議題可以進入議程當中，而某些議題則被排除在外。也就是說，第一面向的權力觀點「沒有考慮到權力的行使可能且通常是將決策的範圍限制在相對較為『安全』的議題上」（Bachrach and Baratz,1970:6 轉引自 Lukes 著，林葦芸譯，2006：50）。（二）著重潛在的議題 24.

(35) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 由於有上述非決策制定的阻礙存在，有許多議題在尚未形成政策制定時，就被排除掉了，因此必須去辨識出這些沒有辦法實現的「潛在的議題」。（三）偏重公開的與被掩蓋的衝突儘管第二面向的權力觀點與第一面向有著重大的歧異，Bachrach 和 Baratz 的分析與第一面向的還是有個共同點：對於「衝突」的強調。只不過第二面向的權力觀點認為不僅涉及公開的（overt）的衝突，也可能涉及被掩蓋的（covert）的衝突，也可能表現在因非決策而產生的抱怨（grievances）上（蕭全政，1988：63）。（四）重視（主觀）利益，被視為偏好或不滿第一面向的權力觀點假定所有的公民都位居政治體系之內，將他們所展現出來的政策偏好視為利益；Bachrach 和 Baratz 則考慮了被排除在政治體制外所展現出來的偏好，那些的被排除掉的「潛在的議題」，存在著可觀察到的利益衝突，而所謂的利益，則表現在對政策偏好或對政治的不滿上（Lukes 著，林葦芸譯，2006：53）。. 三、權力的第三面向權力的第三面向是由 Steven Lukes 所提出，他將權力的觀察擴及到社會整體，而不限於政策過程，主張權力及其運作是深植於制度、結構、與意識形態的範疇裡（徐世榮、蕭新煌，2003：39），Lukes 批判第一及第二面向的權力觀點都沒有看到隱伏在最深層的權力運作方式，也就是從根本去影響、塑造被支配者的價值觀，使他們同意強者的支配。Lukes 認為探討權力的運作之前，必須先釐清一個關鍵議題：被支配者的自願順從如何獲致？他採用 Antonio Gramsci 的「霸權（egemonia）」概念，來探討究竟是什麼樣的權力運作，阻止了人們採取行動，甚至阻止了人們進行思考？ Lukes 對於權力的解釋，構成了權力的第三面向。第三面向的權力指的是「透過形塑人們的想法、認知與偏好，以使他們接受自己在既有秩序中的角色，從而盡可能防止他們產生任何不滿」的權力（Lukes 著，林葦芸譯， 2006：35），其具有以下特質：（一）重視決策制定與對政治議程的掌控 Lukes 認為權力第二面向觀點最大的突破勢將議程控制納入權力關係的分析當中，但仍然有所不足，因為權力的第二面向仍然著重於明顯的、實際行為的研究，無法讓人認清個人、體制、制度成功地將潛在議題排除 25.

(36) 第二章空間、權力與審議式民主. 於政治過程之外的方法。權力的第三面向認為體系的偏差並非僅由一連串個別選擇的行動所維繫，更是由被社會結構化與文化模式的團體行為以及制度實踐來維繫，而這些都可藉由個人的不作為來展現（Lukes 著，林葦芸譯，2006：54），因此必須探討潛在議題被屏除於政治之外的各種方式，例如透過社會力量的運作、制度實踐的運作、或是透過個人的決定等。（二）偏重議題與潛在議題 Lukes 認為藉由權力的行使，可以使議題不會發生，而成為「潛在議題」，因為掌權者除了可藉由令無權者去做其原本不想做的事來行使權力，掌權者也可以藉由影響、形塑或決定無權者的根本欲求來行使權力。藉由控制他人的想法與欲求來獲致其順從，而使得一開始就防止了衝突的發生，自然也不會形成議題（Lukes 著，林葦芸譯，2006：56）。（三）偏重公開的、被掩蓋的與隱性的衝突第一及第二面向的權力觀點皆將「衝突」視為行使權力的關鍵，但是 Lukes 認為，掌權者可以藉由影響、形塑或決定無權者的根本欲求來行使權力，亦即控制他們的想法與欲求，來獲致其順從，在這種權力的行使下，根本不會有衝突的發生。Lukes 引用了 Crenson（1971）對印第安那州兩個鄰近城市—東芝加哥（East Chicago）與蓋瑞（Gary）—的空氣污染政策案例，試圖去解釋這種看不到的衝突、沒有發生的事。在 Crenson 的研究中，主要是探討為什麼空氣污染的問題，在某些美國城市中不像在其他城市中那麼早而有效？東芝加哥與蓋瑞的空氣污染程度及人口皆相當，東芝加哥在 1949 年採取行動處理空氣污染，而蓋瑞直到 1962 年才展開行動。根據 Crenson 的解釋，蓋瑞是由一家美國鋼鐵公司（US Steel）所主導的城鎮，該公司擁有強大的政黨組織；相較之下，東芝加哥內有許多鋼鐵公司，也缺乏有力的政黨組織，因而有利於通過空氣污染的防制法規（Lukes 著，林葦芸譯，2006：78-79）。至於蓋瑞的美國鋼鐵公司是做了什麼事情，來削弱市民要求空氣污染防治的聲音呢？鋼鐵公司唯一做的事，就是「不做任何事」！美國鋼鐵對空氣污染視若無睹，也因此，它沒有做的事情，比起它有做的事情，發揮了更重大的影響。（四）重視主觀利益及真實利益 Lukes 認為在沒有衝突的情況下（因為衝突被有效地防止了），此處隱含著永遠不會成真的「隱性衝突」，雖然隱性衝突不會成真，但掌權者的「利益」與被排除者的「真實利益」存在著矛盾，而且後者可能無法表達、甚至無法認知到他們自身的真實利益（Lukes 著，林葦芸譯，2006：58）。. 26.

(37) 北投地區空間形塑之研究－以北投社區大學推動之審議式民主為焦點. 四、權力三面向的累積效果在 Lukes 對於權力的基進觀點提出之後，政治學者 John Gaventa （1980）將權力的三個面向加以延伸，解釋市民為何不行動。Gaventa 在研究阿帕拉契山區貧困白人的名著《權力與無權》（Power and Powerlessness）中，指出第一面向權力觀點的侷限：多元主義者認為市民的不行動，並不是政治問題，因為這是個公開的政治體系，市民如果遭遇不幸，他可以起而行動，而他既然不行動，就表示他認同這個政治體制、對這個政治體制充滿共識（Gaventa, 1980: 6）；市民的「不行動」，是他的個人問題，不是政治問題，是由於他與社會脫節、或是教育水準較低，因此對社會充滿冷漠感。然而，這種「譴責犧牲者（blame the victim）」的解釋並不恰當，因為沒有考慮到權力被剝奪者的弱勢狀態（Gaventa, 1980:8）。而在權力的第二面向中，由於權力的運作並非只出現在決策制定中，更表現在議題「被排除」的過程中（Gaventa, 1980: 9），掌權者能夠透過事先議程的設定，來排除那些權力弱者的參與，權力弱者在統治菁英所掌控的結構及制度下，很難參與公共事務。在權力的第三面向中，A 對 B 行使權力的方式，是透過意識形態的掌控，來影響及形塑 B 的需要，使 B 在不知不覺中接受 A 的主張，這使得 A 能從中獲利；在這種權力的行使下，A 與 B 之間的利益衝突被隱藏起來，無法觀察出有任何的衝突，無權力的 B 自然無從對 A 及 A 所建構的現行體制進行挑戰。 Gaventa 進一步把掌權者與被支配者聯繫起來，並把兩者的關係視之為累積的效果，也就是 B 缺乏權力乃是來自於 A 的擁有權力，以及其不斷運作之後的結果，權力的第三面向是 A 擁有權力或 B 缺乏權力的總合，而且每一個面向皆有加強的效果，因此，當 B 處於權力的第三面向時，是很難與 A 進行對抗的（Gaventa, 1980: 11-12、20-22；徐世榮、蕭新煌，2003： 40）。本研究後續將以權力三面向的觀點切入，分析北投地區兩個重要空間議題中，權力的擁有者如何運用權力一、二、三面向來掌控空間形式，而民間力量又如何以審議式民主來進行權力三個面向上的反抗。. 27.

(38) 第二章空間、權力與審議式民主. 第三節審議式民主審議式民主的概念早在希臘城邦時期即具雛型，可以在西方的政治思想中發現其傳統，審議式民主的倡議者 John Elster 即言：「審議式民主不是一種創新，而是一種再興。審議式民主的歷史與實踐，幾乎與民主本身的概念一樣久遠，均來自西元前五世紀的雅典」（Elster, 1998b: 1）。但「審議式民主」（deliberative democracy）這個名詞則是在 1980 年才被提出來，John S. Dryzek（2000）認為第一個使用「審議式民主」這個名詞的學者是 Joseph Bessette，他在 1980 年發表一篇文章《Deliberative Democracy: The Majoritarian Principle in Republican Government》（轉引自林火旺，2005： 113），「審議式民主」一詞因此正式出現。1980 年代以來，審議式民主的研究大量出現，成為晚近一股重要的民主思潮，堪稱是政治學界的顯學（陳俊宏，2010：xxx）。. 一、審議式民主的源起審議式民主的理念乃延伸自「參與式民主（participatory democracy）」，參與式民主是美國 1960 年代從校園開始一連串社會運動時所發展出來的民主理論。對參與式民主來說，代議民主依投票結果所呈現的民意，不見得就代表主流選民真正意向，因此必須透過由下而上的方式建立共識，實踐協商式民主（associative democracy），並且要有充分的參與管道（劉正山，2009：111）。析言之，審議式民主乃是一種改良式的民眾參與模式，源起於對代議民主及多數決的反省、以及對象徵式民主參與的不滿，試圖為現今的民主政治提供不同的想像，茲分述如下：（一）對代議民主的反省民主政治在當今幾乎已成為一種普世價值、一種主流的政治體制，然而，民主政治的內部機制卻也隱含著難題與盲點。目前的民主政治中，多以代議民主（representative democracy）的方式來決定政策的走向，將政策制定及決定的權力交由專家與政治菁英，其背後隱含著民眾是政治冷漠的、容易受到煽動的、無法了解政策議題，因此需要專家與政治菁英為民眾做決策，而民眾在民主過程中的角色僅為經由選舉來選擇領導人（林國明、陳東升，2003：68）。在這種情況下，民主政治其實只是菁英之間的競爭，民主政治類似於市場，政治菁英提出的政策有如在市場上推出的產品，說服消費者（選民）去購買（投票）這項商品（政策），消費者只能選擇要不要購買這個商品，但無法去決定這個產品的樣貌，原本是主人的民眾， 28.