跟 隨 著 區 域 治 理 的 概 念 ， 在 實 務 之 公 共 行 政 運 作 下 ， 也 發 展 出 相 關 的 行 政 機 關 與 組 織。其 中，「 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 」便 是 在 這 樣 的 概 念 中 透 過 行 政 命 令 建 構 而 出 。 本 節 試 圖 探 討 兩 個 焦 點 ， 其 一 為 各 國 針 對 跨 域 行 政 、 區 域 治 理 等 相 關 的 概 念 與 發 展 ， 其 二 為 我 國 針 對 區 域 聯 合 服 務 中 心 所 做 的 相 關 研 究 。
一 、 各 國 區 域 治 理 之 概 況
各 國 間 皆 有 規 模 不 一 的 行 政 區 劃 、 政 治 體 制 、 以 及 不 同 的 中 央 與 地 方 關 係 ， 也 有 各 自 因 應 地 理 、 自 然 環 境 、 經 濟 、 財 政 、 人 口 、 科 技 等 議 題 而 產 生 的 不 同 城 鄉 發 展。換 言 之，各 國 也 有 跨 區 域 的 治 理 課 題。
從 比 較 行 政 的 角 度 來 看 ， 看 到 先 進 民 主 國 家 如 何 處 理 各 自 所 產 生 的 區 域 課 題 ， 將 值 得 我 國 在 探 討 區 域 治 理 與 相 關 區 域 機 關 與 組 織 建 立 的 重 要 借 鏡 。
(一) 英國的區域治理
英 國 的 民 主 制 度 從 十 九 世 紀 便 開 始 建 立 ， 經 歷 科 學 與 工 業 革 命 ， 成 為 世 界 強 權 國 家，英 國 在 地 方 治 理 上 也 區 分 為 幾 個 單 位，小 自 社 區、
大 至 都 會 與 城 市 。 國 家 地 方 政 府 與 地 方 政 府 之 間 的 關 係 區 分 為 幾 個 時 期 ：(1)1945-1970 年：協商或諮商期、(2)1970-1974 年：合夥期、
(3)1974-1979 年：合併期、(4)1979-1983 年干預期、(5)1983-1987 年：
報 復 期 、(6)1987-1990 年：變革期、(7)1990-1995 年：治理期。15 英 國 針 對 跨 域 的 議 題(如環境與水資源)，從 1970 年便發展出一套
15 參 見 趙 永 茂 (2001)，〈 英 國 的 府 際 關 係 〉，收 錄 於 趙 永 茂 等 編《 府 際 關 係 》，台 北 ： 元 照 出 版 ， 頁 52-55。
協 力 規 劃(collaboration planning)的執行策略，這套策略是採用溝通的 途 徑 來 設 計 地 方 的 治 理 系 統 和 實 務 營 運 ， 並 將 焦 點 放 在 協 力 合 作 的 培 養 以 及 共 識 建 立 的 方 法。這 樣 的 策 略 包 括 有 四 項 要 素：即(1)中央式協 調 規 劃(centrally coordinated planning)、(2)塑能結構和法律授權
(enabling structure and legal mandate)、(3)聯合規劃(joint planning)、(4) 聯 合 財 政(joint finance)。經由第四項要素所形成的協力規劃機制，在 英 國 地 方 政 府 與 地 方 政 府 之 間 ， 扮 演 重 要 的 角 色 ， 甚 至 成 為 英 國 府 際 關 係 有 效 互 動 的 機 制。16 值得我國行政院區域聯合服務中心借鏡的 部 分 在 於 前 三 項 要 素 ， 第 四 項 聯 合 財 政(財政分攤)部分，則涉及《財 政 收 支 劃 分 法 》 以 及 各 地 方 政 府 與 中 央 政 府 的 利 益 關 係 ， 成 為 跨 域 治 理 或 整 合 上 的 困 難 。
(二) 美國的區域治理
在 聯 邦 制 國 家 當 中 ， 美 國 各 級 政 府 之 間 的 制 度 設 立 與 運 作 ， 經 常 被 視 為 是 一 種 典 範 ， 不 但 引 起 廣 泛 的 討 論 和 比 較 ， 也 是 許 多 國 家 在 制 度 改 革 時 模 仿 或 直 接 移 植 的 對 象 。 事 實 上 ， 美 國 政 府 制 度 的 建 構 與 演 進 ， 可 以 說 是 一 項 各 級 政 府 之 間 ， 在 制 度 與 運 作 層 面 上 互 動 關 係 不 斷 變 化 的 複 雜 過 程 ， 也 是 一 項 實 驗 。 美 國 立 國 之 初 ， 嘗 試 建 立 一 套 所 謂 的 「 聯 邦 體 系 」(federal system)，在當時是一項毫無各國先例、前所 未 有 的 實 驗 。 甚 至 將 美 國 的 聯 邦 體 制 視 為 是 對 於 西 方 政 治 理 論 與 運 作 深 具 貢 獻 的 一 項 創 新 發 明(innovation)17。
美 國 在 歷 史 發 展 上 也 分 為 幾 個 階 段 ：(1)衝突階段(1930 年代以 前)、(2)合作階段(1930-1950 年代)、(3)專注階段(1940-1960 年代)、(4) 創 意 階 段(1950-1960 年代)、(5)競爭階段(1960-1970 年代)、(6)計算階
16 參 見 趙 永 茂 (2001)，〈 英 國 的 府 際 關 係 〉，收 錄 於 趙 永 茂 等 編《 府 際 關 係 》，台 北 ： 元 照 出 版 ， 頁 63。 亦 可 參 見 廖 永 來 (2005)，《 跨 域 管 理 機 制 之 研 究 ─以 行 政 院 中 部 聯 合 服 務 中 心 為 例 》， 頁 15。
17 參 見 孫 同 文 (2001)，〈 美 國 的 府 際 關 係 〉，收 錄 於 趙 永 茂 等 編《 府 際 關 係 》，台 北 ： 元 照 出 版 ， 頁 183。
段(1970-1980 年代)、(7)緊縮階段(1980-1990 年代)18，由 此 可 見 地 方 政 府 之 間 的 關 係 充 滿 著 變 動 性 。
根 據 廖 永 來 的 碩 士 論 文 ， 其 中 探 討 自 雷 根 政 府 上 台 後 ， 美 國 政 府 將 權 力 下 放 到 地 方，隨 著 跨 域 管 理 蓬 勃 發 展，不 同 公 工 事 務 解 決 需 求，
成 立 不 同 類 型 的 跨 域 組 織，到 1980 年，這類組織已有 660 個。主要的 職 責 是 提 供 各 項 問 題 解 決 上 建 立 起 協 調 基 礎 。 都 會 化(urbanization)產 生 的 跨 域 治 理 方 式 ， 旨 在 透 過 合 作 意 願 ， 取 得 財 政 資 源 。 例 如 河 川 管 理 往 往 跨 域 許 多 行 政 區 域 、 甚 至 跨 越 國 境 ， 其 中 合 作 意 願 便 影 響 著 治 理 成 效 。 因 此 ， 合 作 關 係 應 建 立 在 良 性 和 積 極 上 ， 始 可 有 效 解 決 問 題
19。 都 會 化 的 結 果 ， 人 口 集 中 、 都 會 連 貫 ， 根 本 解 決 的 方 法 則 採 取 將 原 先 分 散 的 區 域 ， 合 併 為 單 一 都 會 。 但 合 併 的 過 程 ， 往 往 涉 及 法 令 的 立 法 與 修 正 ， 政 治 上 的 角 力 與 民 意 阻 礙 ， 需 要 新 的 方 式 來 解 決 ， 成 立 中 心 政 府 或 是 設 立 都 會 政 府(metropolis)，以美國 20 年來的運作，各 州 延 攬 專 家 ， 成 立 特 定 組 織 解 決 跨 域 議 題 已 有 成 效 。
不 過 ， 美 國 幅 員 廣 大 、 人 口 結 構 遠 比 我 國 複 雜 許 多 。 並 且 ， 他 們 採 行 之 聯 邦 制 也 不 同 於 我 國 較 為 中 央 集 權 的 情 狀 。 因 此 ， 在 跨 國 比 較 的 借 鏡 上 來 看 ， 在 組 織 上 較 為 難 以 移 用 。 不 過 ， 如 河 川 管 理 等 跨 域 的 議 題 式 合 作 ， 便 值 得 我 國 瞭 解 與 學 習 。 復 次 ， 在 都 會 化 的 過 程 中 ， 美 國 的 經 驗 亦 值 得 我 國 知 曉 。 最 後 ， 有 關 公 共 衛 生 之 議 題 ， 美 國 的 經 驗 亦 值 得 我 國 區 域 聯 合 服 務 中 心 參 考 學 習 。
(三) 日本的區域治理
日本稱跨域治理為「廣域行政」，林慈玲曾在《研考雙月刊》第 32 卷第 5 期發表〈日本的廣域行政〉一文，探討 1980 年代以來，地 方 分 權 的 治 理 模 式 已 成 為 全 球 化 的 浪 潮 。 日 本 有 關 地 方 政 府 間 跨 域 合
18 參 見 孫 同 文 (2001)，〈 美 國 的 府 際 關 係 〉，收 錄 於 趙 永 茂 等 編《 府 際 關 係 》，台 北 ： 元 照 出 版 ， 頁 199-213。
19 參 見 廖 永 來 (2005)，《 跨 域 管 理 機 制 之 研 究 ─以 行 政 院 中 部 聯 合 服 務 中 心 為 例 》，
台 中 ： 東 海 大 學 ， 頁 17。
作 稱 之 為「 廣 域 行 政 」，研 析 日 本 廣 域 行 政 之 發 展，係 以 地 方 分 權 為 主 軸 ， 為 建 構 有 效 能 的 地 方 政 府 ， 以 承 接 中 央 在 地 方 化 的 趨 勢 下 權 限 之 委 讓 ， 政 府 積 極 推 動 行 政 改 革 ， 鼓 勵 廣 域 行 政 之 推 進 等 措 施 ， 其 中 廣 域 行 政 則 包 括 ： 一 、 劃 定 廣 域 行 政 圈 ， 推 動 生 活 圈 共 同 規 劃 ； 二 、 市 町 村 行 政 區 域 合 併 ； 三 、 廣 域 事 務 的 共 同 處 理 等 3 大面向。如果能夠 嘗 試 建 立 本 土 化 的 地 方 政 府 跨 域 合 作 體 制 ， 不 但 可 以 促 進 國 家 資 源 的 有 效 運 用 ， 改 善 地 方 政 府 財 政 危 機 ， 更 可 以 協 助 真 正 落 實 地 方 分 權 之 理 念 。20
學 者 楊 鈞 池 亦 曾 就 「 廣 域 行 政 」 探 討 日 本 行 政 區 域 重 劃 ： 日 本 自 二 次 大 戰 結 束 以 來 一 直 討 論 「 廣 域 行 政 」 的 概 念 及 其 可 行 性 ， 隨 著 經 濟 發 展 帶 動 交 通 、 產 業 及 都 市 的 發 展 ， 地 方 住 民 的 生 活 圈 逐 漸 擴 大 ， 透 過「 廣 域 行 政 」理 念 來 擴 大 行 政 區 域、強 化 地 方 自 治 團 體 間 的 合 作 ， 進 而 提 高 行 政 效 率，以 及 滿 足 住 民 的 需 求。從 1953 年「市町村合併促 進 法 」、1963 年修正「地方自治法」，納 入「 地 方 開 發 事 業 團 」，到 1965 年 通 過「 地 方 行 政 聯 絡 會 議 法 」，可說是「廣域行政」的初步討論及其 結 果。1973 年石油危機爆發，日本經濟發展進入低成長階段，日本政 府 與 民 間 逐 漸 出 現 「 小 政 府 」 的 思 想 ， 影 響 所 及 ， 遂 有 地 方 分 權 化 與
「 廣 域 行 政 」 相 結 合 的 討 論 ， 亦 即 所 謂 的 「 市 町 村 合 併 」 以 及 「 政 令 指 定 都 市 」、「 中 核 市 」、「 特 例 市 」 等 「 大 都 市 制 度 」 的 設 計 。
日 本 的 「 市 町 村 合 併 」 已 經 有 多 年 歷 史 ， 特 別 是 日 本 憲 法 關 於 地 方 自 治 的 規 定 ， 導 致 新 制 中 學 的 設 置 管 理 、 市 町 村 消 防 和 警 察 的 創 辦 事 務 、 社 會 福 利 、 保 健 衛 生 等 新 事 務 ， 皆 被 規 定 為 市 町 村 的 事 務 。 在 提 升 行 政 效 率 的 考 量 下 ， 也 認 為 必 要 將 地 方 政 府 的 規 模 合 理 化 。 根 據 1953 年的市町村合併促進法以及 1956 年的新市町村建設促進法，規 定 市 町 村 至 少 要 有 八 千 人 以 上 的 規 模 。 因 此 市 町 村 數 經 過 此 一 階 段 的 合 併 後 ， 到 了 1961 年町村數由 10505 減至 3472 個，市則由 210 個增
加 到 556 個。然而，日本政府在此一階段為了加速推動市町村合併，
並 以 財 政 補 助 為 誘 餌 來 獎 勵 合 併 ， 反 而 引 起 「 扼 殺 地 方 的 自 主 性 ， 違
20 參 見 林 慈 玲 (2008)，〈 日 本 的 廣 域 行 政 〉，收 錄 於《 研 考 雙 月 刊 》第 32 卷 第 5 期 。 頁 46-57。
反 合 併 特 例 法 精 神 」的 批 評，也 導 致 部 分 的 地 方 政 府 反 對 市 町 村 合 併。
1999 年日本通過地方分權法及相關法案，再次鼓勵市町村的「自 主 合 併 」。不 過，由 於 此 一 階 段 日 本 面 臨 少 子 化 與 老 年 化 社 會 的 衝 擊 ， 地 方 政 府 將 負 擔 嚴 重 的 社 會 福 利 政 策 及 其 財 政 支 出 ， 市 町 村 合 併 問 題 還 是 受 到 財 政 補 貼 等 因 素 而 出 現 相 當 多 的 爭 議 。21
二 、 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 研 究 概 況
根 據 廖 永 來 的 碩 士 論 文，他 針 對 跨 域 治 理 的 組 織 有 五 點 見 解：(一) 組 織 設 計 上 要 具 有 功 能 化、(二)服務對象更具在地化、(三)人力更專業 化 和 精 緻 化、(四)成本最小化、功能最大化、(五)組織更健全化、超然 化 及 彈 性 化，22 表現出跨域治理組織上可能會出現的問題，運用在 當 前 區 域 聯 合 服 務 中 心 亦 有 可 適 用 性 。
亦 在 廖 永 來 的 碩 士 論 文 可 瞭 解 些 許 結 論 ：(一)建構區域整合平 台、(二)儘速就相關法令進行修正與思維、(三)朝法制化與強化作為的 方 法 邁 進、(四)整合中部地區各項行政系統與資源、(五)提昇整體競爭 力 。 大 致 上 他 整 理 了 區 域 治 理 或 跨 域 治 理 組 織 上 的 問 題 面 與 回 應 面 ， 但 是 在 功 能 上 他 並 沒 有 太 大 的 著 墨 。
大 體 來 說 ， 我 國 區 域 聯 合 服 務 中 心 的 概 念 與 研 究 仍 屬 初 步 ， 多 為 跨 域 治 理 或 管 理 概 念 探 討 下 的 組 織 單 位 。 換 言 之 ， 實 質 的 理 論 概 念 與 國 外 的 跨 域 組 織 仍 有 相 當 程 度 的 不 同 。 固 然 ， 我 國 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心發 展 出 近 似 於 議 題 式 聯 結 的 跨 域 組 織， 但 是 實 務 上 跨 域 議 題 仍 多 由 各 部 會 來 執 行 。因此，各項研究常提及如何加強區域聯合服務中 心 的 功 能 。 本 研 究 便 試 圖 探 討 區 域 聯 合 服 務 中 心 過 去 的 業 務 以 及 未 來 可 能 發 展 的 功 能 與 職 務 。
21 參 見 楊 鈞 池 (2006)，〈 從「 廣 域 行 政 」分 析 日 本 的 市 町 村 合 併 問 題 〉，收 錄 於《 國 政 評 論 》。
22 參 見 廖 永 來 (2005)，《 跨 域 管 理 機 制 之 研 究 ─以 行 政 院 中 部 聯 合 服 務 中 心 為 例 》，
台 中 ： 東 海 大 學 ， 頁 22-26。
第三節 小結
近 年 來 我 國 地 方 政 府 在 發 展 的 過 程 中 ， 面 臨 到 都 市 化 和 全 球 化 的 雙 重 衝 擊 ， 地 方 政 府 間 發 展 跨 區 域 合 作 公 共 事 務 的 實 際 需 求 相 當 迫 切 。 例 如 垃 圾 處 理 、 營 建 廢 棄 土 清 運 、 河 川 污 染 防 治 等 環 保 議 題 ， 機 場 捷 運 、 都 會 區 大 眾 捷 運 、 藍 色 海 上 公 路 等 交 通 建 設 議 題 ， 地 方 產 業 外 移 和 輸 入 外 勞 所 引 發 的 失 業 問 題，振 興 地 方 農、漁、牧 產 業 的 問 題 ，
近 年 來 我 國 地 方 政 府 在 發 展 的 過 程 中 ， 面 臨 到 都 市 化 和 全 球 化 的 雙 重 衝 擊 ， 地 方 政 府 間 發 展 跨 區 域 合 作 公 共 事 務 的 實 際 需 求 相 當 迫 切 。 例 如 垃 圾 處 理 、 營 建 廢 棄 土 清 運 、 河 川 污 染 防 治 等 環 保 議 題 ， 機 場 捷 運 、 都 會 區 大 眾 捷 運 、 藍 色 海 上 公 路 等 交 通 建 設 議 題 ， 地 方 產 業 外 移 和 輸 入 外 勞 所 引 發 的 失 業 問 題，振 興 地 方 農、漁、牧 產 業 的 問 題 ，