行政院區域聯合服務中心組織與功能問題

一 、 區 域 聯 合 服 務 中 心 組 織 面 問 題

首 先 就 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 組 織 面 問 題 進 行 歸 納 整 理，計 可 發 現 以 下 重 要 問 題 ：

（ 一 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 組 織 編 制 迄 今 皆 未 能 完 成 法 制 化 ， 造 成 組 織 定 位 及 功 能 上 的 不 明 確 性 ， 使 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 工 作 推 展 欠 缺 計 畫 性 與 目 標 性 ， 同 時 亦 使 相 關 行 政 單 位 及 地 方 政 府 不 易 與 聯 合 服 務 中 心 形 成 跨 域 或 跨 部 門 之 夥 伴 治 理 關 係 ， 嚴 重 限 制 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 功 能 之 發 揮 。

（ 二 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 組 織 編 成 仍 以 任 務 編 組 為 主，並 搭 配 中 央 部 會 駐 地 方 之 單 一 窗 口 ， 此 一 組 成 雖 然 具 有 彈 性 ， 但 卻 也 成 為 組 織 設 計 缺 乏 定 向 ， 無 明 確 工 作 目 標 之 限 制 。 同 時 由 於 成 員 由 任 務 編 組 組 成 ， 多 屬 其 他 行 政 機 關 之 借 調 人 員 ， 將 難 免 出 現 工 作 適 用 問 題 與 人 員 工 作 五 日 京 兆 之 心 態 。

（ 三 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 執 行 長 在 工 作 執 掌 及 與 其 他 行 政 機 關 之 關 係 上 ， 皆 無 明 確 之 規 範 與 設 計 ， 造 成 執 行 長 之 工 作 多 隨 執 行 長 個 人 風 格 之 差 異 而 有 所 不 同，並 且 亦 使 其 他 行 政 機 關（ 包

括 行 政 部 會 與 地 方 政 府 ） 未 必 接 受 或 配 合 執 行 長 與 服 務 中 心 之 政 策 指 令 。

（ 四 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 設 置 主 任 一 名，但 是 其 與 各 中 心 之 互 動 似 乎 不 深 ， 功 能 類 似 一 榮 譽 職 ， 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 應 審 慎 檢 討 此 一 職 務 設 計 之 必 要 性 與 功 能 性 。

（ 五 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 包 括 行 政 院 所 屬 各 部 會 派 駐 地 方 之 單 一 窗 口 與 辦 公 室 ， 其 與 區 域 服 務 中 心 及 其 原 屬 部 會 間 本 應 建 立 起 一 種 雙 重 領 導 與 協 調 之 組 織 架 構 模 式 ， 但 目 前 並 未 形 成 一 制 式 架 構 及 規 範 ， 致 使 合 作 綜 效 有 限 。

（ 六 ）、自 精 省 之 後，許 多 省 屬 單 紛 紛 轉 型 為 行 政 院 中 部 辦 公 室 單 位 ， 如 經 濟 部 中 辦 、 勞 委 會 中 辦 、 教 育 部 中 辦 、 環 保 署 中 辦 等 ， 其 在 功 能 及 服 務 上 往 往 與 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 （ 特 別 是 「 中 服 中 心 」）形 成 重 複 及 組 織 上 疊 床 架 屋 之 情 況，故 宜 有 更 進 一 步 之 整 合 。

（ 七 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 目 前 在 組 織 設 計 上 並 未 與 各 縣 市 及 各 部 會 有 制 式 且 直 接 聯 繫 之 功 能 ， 使 聯 合 服 務 中 心 與 各 縣 市 及 各 部 會 之 間 無 需 保 持 必 要 之 聯 繫 或 資 訊 之 交 換 溝 通 。

（ 八 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 負 有 促 進 區 域 發 展 之 目 標，但 是 其 在 組 織 上 卻 缺 乏 與 地 方 業 者 或 社 區 住 民 直 接 聯 繫 溝 通 之 機 制 ， 以 致 在 輿 情 溝 通 上 仍 然 有 限 。

（ 九 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 組 織 上 並 未 與 各 區 域 政 府 之 聯 合 或 發 展 會 報 形 成 整 合 或 聯 繫 ， 使 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 與 各 縣 市 政 府 之 間 錯 失 最 直 接 之 溝 通 機 會 。

（ 十 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 成 員 與 資 源 皆 有 限 的 情 況 下，其 幕 僚 作 業 能 力 亦 屬 有 限 ， 甚 難 進 行 獨 立 之 政 策 方 案 規 劃 及 倡 議 工 作 。

（ 十 一 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 扮 演 行 政 院 派 駐 各 區 域 之 政 策 協 調 與 指 導 之 角 色 ， 但 因 其 缺 乏 對 政 策 監 督 管 考 之 權 力 （ 授

權 ）， 故 其 甚 難 獲 得 縣 市 等 政 策 執 行 單 位 之 重 視 及 配 合 。

（ 十 二 ）、 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 多 數 並 未 為 「3 都 15 縣」之區域 規 劃 改 造 方 向 進 行 組 織 調 整 之 配 套 研 擬 。

二 、 區 域 聯 合 服 務 中 心 功 能 運 作 面 問 題

行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 除 了 在 組 織 上 面 臨 以 上 問 題 之 外，其 在 功 能 運 作 上 亦 遭 遇 相 當 限 制 及 挑 戰 ， 茲 彙 整 分 述 如 下 ：

（ 一 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 原 應 具 有「 起、承、轉、合」中 央 政 府 與 地 方 政 府 之 間 政 策 與 業 務 協 調 之 功 能 。 惟 在 前 述 組 織 及 相 關 資 源 限 制 下 ， 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 政 策 倡 議 及 規 劃 此 一 「 起 」 的 功 能 最 嫌 不 足 ， 其 多 僅 扮 演 「 承 、 轉 」 之 功 能 ， 即 由 上 而 下 承 接 中 央 政 府 指 令 與 由 下 而 上 轉 呈 地 方 政 府 需 求 之 功 能 。 但 是 「 承 、 轉 」 之 功 能 仍 與 各 中 心 執 行 長 本 身 之 領 導 管 理 風 格 有 關 ， 仍 缺 乏 法 制 性 之 規 範 指 引 。 至 於 「 合 」 的 功 能 ， 雖 然 為 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 區 域 整 合 議 題 上 所 應 積 極 發 揮 之 協 調 功 能 ， 但 卻 因 縣 市 區 域 間 或 行 政 機 關 間 本 位 、 利 益 與 黨 派 等 分 際 考 量 而 限 制 了 此 一 功 能 之 發 揮 。

（ 二 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 以 跨 域 治 理 及 政 策 協 調 整 合 為 其 組 織 設 置 目 標 ， 但 是 在 其 缺 乏 政 策 監 督 管 考 權 力 之 情 況 下 ， 將 難 以 發 揮 其 跨 域 協 調 之 功 能 ， 蓋 按 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 目 前 之 功 能 ， 其 僅 能 對 縣 市 或 相 關 行 政 機 關 進 行 政 策 建 議 或 倡 議 ， 而 無 任 何 實 質 節 制 及 政 策 管 考 之 權 力 。 事 實 上 ， 縣 市 政 府 甚 至 可 完 全 不 接 受 聯 合 服 務 中 心 之 政 策 指 示 。

（ 三 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 因 其 成 員 主 要 為 任 務 編 組，故 其 人 員 多 為 借 調 。 此 一 成 員 編 成 方 式 自 然 可 能 影 響 服 務 中 心 任 務 之 長 期 推 動 、 指 揮 系 統 之 統 合 與 成 員 士 氣 及 組 織 承 諾 感 。

（ 四 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 人 力 及 相 關 資 源 皆 有 限 的 情 況 下 ，

將 欠 缺 政 策 倡 議 及 規 劃 之 能 力 ， 同 時 亦 不 具 備 政 策 管 考 與 研 究 之 功 能 ， 致 使 區 域 聯 合 服 務 中 心 難 以 落 實 在 中 央 及 地 方 間 對 相 關 政 策 進 行 承 上 轉 下 與 協 調 統 整 之 組 織 目 標 。

（ 五 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 雖 然 植 基 於 區 域（ 跨 域 ）治 理 之 目 標 而 設 置 ， 但 因 本 身 內 部 組 織 及 資 源 之 限 制 與 外 部 相 關 單 位 之 本 位、利 益 與 黨 派 分 際 之 考 量，使 其 在 短 期 內 並 不 具 備 發 展 為「 區 域 型 政 府 」 之 條 件 及 功 能 。

（ 六 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 與 縣 市 之 間 並 未 建 立 例 行 性 和 制 度 性 的 溝 通 協 調 管 道 ， 縣 市 成 員 對 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 業 務 與 功 能 認 知 及 參 與 皆 極 其 有 限 。

（ 七 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 功 能 與 區 域 縣 市 首 長 之 連 席 會 議 或 區 域 發 展 會 報 之 間 似 有 功 能 重 疊 之 處 ， 應 進 行 整 併 檢 討 。

（ 八 ）、 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 （ 特 別 是 「 中 服 中 心 」） 之 功 能 與 中 辦 相 關 單 位 亦 有 功 能 重 疊 之 處 ， 亦 應 進 行 檢 討 整 併 。

（ 九 ）、行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 功 能 在 各 區 域 間 往 往 面 臨 不 同 之 問 題 與 挑 戰，故 其 仍 應 有 不 同 的 功 能 調 整 方 向。例 如，「 中 服 中 心 」 所 面 臨 的 協 調 問 題 多 以 跨 部 會 問 題 為 主 ， 但 「 東 服 中 心 」 卻 是 以 跨 域 問 題 為 主 ， 故 其 仍 應 有 細 節 差 異 及 因 地 制 宜 性 之 功 能 改 進 方 向 。

整 合 言 之，行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 組 織 與 功 能 上 的 問 題 最 主 要 是 在 於 其 並 未 完 成 法 制 化 ， 導 致 其 運 作 多 僅 隨 執 行 長 不 同 之 管 理 領 導 風 格 與 工 作 企 圖 而 有 不 同 之 績 效 表 現 。 此 外 ， 當 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 中 央 政 府 決 策 制 訂 者 與 地 方 政 府 政 策 執 行 者 之 間 扮 演 著 一 個 政 策 協 調 及 整 合 者 之 角 色 ， 其 所 欲 發 揮 的 功 能 本 在 政 策 之 「 起 、 承 、 轉、合」，即 對 於 區 域 政 策 之 規 劃 研 擬 發 起、中 央 政 策 之 向 下 承 轉 監 控、

地 方 建 議 之 向 上 傳 呈 ， 以 及 區 域 間 不 同 政 策 意 見 的 協 調 整 合 等 功 能 。 但 是 目 前 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 卻 因 本 身 內 部 組 織 及 資 源 之 限 制 與 外 部 相 關 單 位 的 本 位 、 利 益 與 黨 派 分 際 考 量 ， 而 使 其 功 能 多 僅 侷 限 於

「 承 、 轉 」 之 功 能 ， 甚 至 因 無 政 策 監 督 管 考 之 權 力 ， 政 院 區 域 聯 合 服

務 中 心 之 功 能 甚 至 僅 能 被 視 為 備 胎 補 位 ， 缺 乏 對 政 策 規 劃 及 執 行 之 實 質 影 響 。

事 實 上，行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 組 織 與 功 能 上 難 以 有 效 發 揮 區 域 治 理 及 跨 域 整 合 之 原 因 係 與 各 地 方 政 府 多 有 更 直 接 之 管 道 可 與 中 央 政 府 進 行 政 策 溝 通 有 關 ， 其 根 本 不 需 再 經 區 域 聯 合 服 務 中 心 之 轉 呈 。 再 者 ， 因 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 並 未 掌 控 任 何 行 政 資 源 （ 特 別 是 預 算 ），導 致 縣 市 政 府 更 加 不 重 視 此 一 政 策 溝 通 管 道。此 外，又 因 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 在 本 身 人 力 資 源 上 之 限 制 ， 目 前 幾 乎 根 本 不 可 能 具 備 主 動 的 政 策 規 劃 及 倡 議 能 力 ， 且 縱 使 僅 被 動 地 稟 承 中 央 政 府 政 策 指 令 對 下 級 政 府 進 行 執 行 監 控 ， 但 也 因 為 缺 乏 政 策 管 考 監 督 的 法 源 依 據 ， 而 於 法 無 據 。 因 此 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 往 往 在 組 織 與 功 能 皆 面 臨 嚴 峻 限 制 的 情 況 下 ， 呈 現 無 核 心 功 能 或 僅 能 按 執 行 長 之 個 人 工 作 企 圖 來 進 行 工 作 推 展 ， 致 使 許 多 縣 市 政 府 機 關 或 地 方 產 業 廠 商 在 各 區 域 聯 合 服 務 中 心 業 已 成 立 相 當 時 間 之 後 ， 甚 至 還 未 曾 聽 聞 或 知 悉 此 一 單 位 ， 更 遑 論 與 其 有 密 切 之 合 作 互 動 及 共 同 治 理 關 係 。

行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 目 前 在 跨 域 治 理 的 工 作 上 雖 然 面 臨 重 重 限 制 及 障 礙 ， 但 跨 域 治 理 卻 是 當 前 公 共 行 政 與 政 府 改 造 工 程 中 極 其 重 要 且 不 可 或 缺 之 一 環 。 因 此 ， 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 即 便 面 臨 工 作推展與功能發揮上的問題，卻無存廢之問題，因為區 域 間 相 關 政 策 的 整 合 協 調 、中 央 政 策 的 在 地 化 規 劃 與 管 考 、 區 域 間 的 均 衡 發 展 與 在 地 服 務、在 地 需 求 及 問 題 的 迅 速 處 理 及 轉 呈 回 報 等 工 作 皆 是 必 要 且 必 須 的 行 政 工 作，亦 只 有 藉 助 如 區 域 聯 合 服 務 中 心 等 跨 域 治 理 機 制 方 能 達 成 。 所 以 行 政 院 區 域 聯 合 服 務 中 心 絕 對 有 其 存 在 之 價 值 ， 惟 其 組 織 及 功 能 必 須 有 所 精 進 與 改 造 方 能 達 成 上 述 目 標 ， 茲 將 本 政 策 研 究 團 隊 之 建 議 彙 整 於 下 節 。