第三章 資本市場舉報制度之建立
第一節 受理通報單位
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第三章 資本市場舉報制度之建立
第一節 受理通報單位 第一項 內部通報
吹哨者於公私部門內部法令遵循、弊端揭露扮演重要的角色，為鼓勵 企業員工勇於出面檢舉企業內部不法情事，英、美、日等國外法制多要求 吹哨者先向企業內部進行舉報，其優點在於企業可以發揮「自淨功能」達 到預防與發現不法行為之目的，避免直接向外部通報造成企業商譽的損失 或是社會成本之浪費(例如：耗費行政資源)。然而缺點在於若企業內部欠 缺優質之內部通報管道，則通報者不僅可能遭受企業的報復，且對於通報 對象事實恐無法即時改正，進而造成企業或社會大眾等人更嚴重之損失140。
企業建構內部通報機制需組織及程序相應配合，藉由制度設計幫助企 業達成營運目標及維持並改善公司營運，此即為近年來所重視的內部控制 制度。內部控制來自美國 COSO 委員會於 1992 年所提出的「內部控制—
整合架構」報告，該報告定義內部控制是由三大目標（營運之效果及效率、
財務報導之可靠性、相關法令之遵循）及五大要素(控制環境、風險評估、
控制作業、資訊及溝通、監督)所構成。基本上，內部通報機制就是以「資 訊及溝通」的方式達成「法令遵循」之目的，故屬於內部控制的一環141。 詳言之，「資訊及溝通」係指有助於履行企業內部人員責任之相關資訊，應 該在一定形式與時間內得到辨識、擷取與傳達，故內部通報實為內部控制 的方法之一142。確保獨立資訊的獲取，能讓企業透過內部通報機制先掌握 內部不法情事並自行糾正，降低企業營運的風險，並且引導企業建立法令 遵循的經營環境。
第二項 內部通報受理單位
內部通報屬於企業內部控制及公司治理重要的一環，並為促進資本市
140 李智仁、陳一銘，建構金融機構內部人通報機制之芻議，存款保險資訊季刊，21 卷 3 期，
頁140-141，2008 年 9 月。
141 陳一銘，內部人通報機制之建構與公司治理－以勞工通報為中心，頁 165。
142 陳一銘，論企業內部通報機制，萬國法律，170 期，頁 83，2010 年 4 月。
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場健全發展，主管機關及相關單位共同研擬並制定公司治理實務守則，包 括「上市上櫃公司治理實務守則」、「公開發行公司建立內部控制制度處理 準則」、「證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則」、「上市 上櫃公司誠信經營守則」、「上市上櫃公司訂定道德行為準則參考範例」等，
要求上市上櫃公司應訂定具體檢舉制度與相關規範，並且確實執行，鼓勵 員工於懷疑或發現有違反法令情事時優先向內部單位通報。
為確保內部通報機制運作之有效性，建立內部通報機制的原則有下列 三點：(1)須判斷受理單位是否具有獨立性及公正性。吹哨者所揭露的資訊 能夠確實被應受理之人接收即屬重要，避免因每個階層隱惡揚善之傾向而 失真，直接向公司最高層通報則可能讓資訊免於受到汙染143，也可以避免 向原有管理體系通報而遭受報復行為。(2)受理單位應為有監督權能者。吹 哨者向受理單位通報係期待透過內部機制對不法行為進行糾正，具有監督 權者發揮其職能監督公司業務之執行，因此接獲吹哨消息後有責任進一步 處置，防止公司發生損害。(3)受理單位應為有調查權能者。吹哨者通報企 業內部有不法行為，受理單位應展開充分調查，確認不法資訊的真實性，
再將調查結果通報傳遞至適當單位，以糾正不法行為的發生。以上原則呼 應 美 國 沙 賓 法 第 806 條 a 項 規 定 受 理 單 位 為 對 勞 工 具 有 監 督 管 理 (supervisory authority)之人，即係有調查(investigate)、發現(discover)及阻止 不法行為(terminate misconduct)權限之人。英國公益揭露法及日本公益通報 者保護法對於企業內部的受理單位多以有監督權限之雇主稱之，並未細膩 規範是否包含董事等身分。若依照我國公司法及證交法制規範，董事會、
監察人、獨立董事、審計委員會或其他適當人員等機關應符合成為內部通 報之受理單位資格，作為公司員工對內部不法行為的吹哨管道，以下將探 討各機關擔任受理單位之適格。
董事會
依公司法第 192 條規定，公司董事會由股東會選任之董事所組成，董 事會職權依公司法第202 條規定：「公司業務之執行，除本法或章程規定應 由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之。」董事會為公司經營決 策的機關，亦屬公司的業務執行機關，董事在行使職權時，要對公司、股 東負起受託人義務。依據上市上櫃公司治理實務守則第20 條規定，為落實
143 黃聖，資訊公開於我國公司治理之再定位-以定期性財務資訊為中心，國立臺灣大學法律學院 法律研究所碩士論文，頁193，2009 年 4 月。
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公司治理，在強化董事會職能之原則下，董事會應指導公司策略、監督管 理階層、對公司及股東負責，應確保董事會依照法令、公司章程之規定或 股東會決議行使職權。若是經理人或是高階管理階層之違法行為，董事會 有權限可進行完整調查並且做出適當的處置，甚至解任經理人之職務，以 避免擴大公司的損害。董事會乃由全體董事所組成之會議機關，其職權的 行使以會議的方式進行，本文認為董事會對於公司業務有監督及執行之責 任，具備監督權及調查權能，因此符合擔任內部受理通報單位之條件，全 體董事皆可受理通報，該董事在受理後應向董事會報告，再由董事會共同 決議處理機制。
另外，依據公開發行公司建立內部控制制度處理準則，公開發行公司 應設置隸屬董事會之內部稽核單位，內部稽核報告及追蹤報告應陳核董事 會，因此董事會可以及早接收到內部稽核所發現的不法事項，在資訊蒐集 方面有其優勢。在美國「Caremark」案件中，德拉瓦州的衡平法院認為，
董事若持續且有系統性地忽略監督責任，例如未確保公司內部存在資訊及 通報系統(information and reporting system)，則違反了善良管理義務，要為 公司損害負起責任144。作為內部受理單位，董事建置內部通報系統可擴大 資訊來源，掌握資訊流才能進一步強化對企業內部的監控能力，並且即早 介入調查與處置以阻卻不法行為的發生，亦可以避免董事被究責，是其監 督責任的一環。
董事會具備擔任內部通報受理單位的資格，每位董事皆可受理企業的 不法資訊通報，然而董事會屬於合議機關，在受理、調查與糾正程序中需 召開會議討論，更何況我國董事多身兼數職，可能導致處理效益不彰145。 我國董事會為業務執行機關，負責公司經營決策，若發現的不法事項係涉 及董事成員，本身形成一個利益共同體，能否公正地進行處置則未可知，
因此實務運作上對於董事會直接擔任內部通報的受理單位尚須慎重考慮，
或是輔以獨立董事的力量共同監督。
監察人
公司法第 222 條規定：「監察人不得兼任公司董事、經理人或其他職 員。」因此監察人在業務執行上有一定的獨立性，監察人依公司法第 218
144 Randy J. Holland，「由公司治理實務談企業經營者法律責任」美國德拉瓦州公司法介紹—董 事之受託人義務(專題演講實錄)，司法新聲，117 期，頁 25，2015 年 11 月。
145 陳一銘，內部人通報機制之建構與公司治理－以勞工通報為中心，頁 154-155。
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條規定應監督公司業務之執行，並得隨時調查公司業務及財務狀況，查核、
抄錄或複製簿冊文件，代表全體股東監督董事及公司的業務執行，當董事 或董事會執行職務業務有違反法令等情事，監察人應通知董事或董事會停 止該行為146。監察人職權在於業務監督及財務會計監督，監察人無須直接 參與內控執行或財報編制，確保其得以獨立行使公司法賦予的監察權及調 查權。監察人對於內部不法行為提前因應，進行風險管理，避免拖累公司 及危害投資大眾。在上市上櫃公司治理實務守則第 47 條第 1 項規定，員 工、股東及利害關係人與監察人應建立溝通管道，協助監察人發現公司的 弊端，在內部控制制度處理準則亦有規定，內部稽核人員如發現重大違規 或公司有受重大損害之虞，應立即做成報告陳核，並通知監察人。上述規 定說明監察人具備內部通報受理單位的適格。另外在公司法第 218 條之 1 更直接規定：董事發現公司有受重大損害之虞時，應立即向監察人報告。
因此監察人除了受理員工、股東等通報之外，亦為董事通報時的受理單位。
即使上述該等守則、準則之內容並非強制規定，係以自治規範方式存在，
鼓勵員工主動進行內部通報。
公司法第 218 條賦予監察人之檢察業務權，監察人為監督公司業務執 行，得隨時調查公司業務及財務狀況，查核、抄錄或複製簿冊文件，並得 請求董事會或經理人提出報告。由監察人擔任內部受理單位，有權對於不 法情事進行調查，對內部通報機制功能之發揮有助益。依據上市上櫃公司 治理實務守則第 47 條第 2 項規定，監察人發現弊端時，應及時採取適當 措施以防止弊端擴大，必要時並應向相關主管機關或單位舉發。該條規定 要求監察人必要時可採取「外部通報」，即早讓相關單位介入調查，特別是 發現不法行為涉案人員為公司高層或董事會成員時，可藉由監察人制度把 關，以免擴大公司及投資人的損失。
我國資本市場中多數的公司，家族企業色彩濃厚，雖於證交法要求至 少一席監察人具有一定程度的獨立性147，但被批評僅為形式上獨立。監察
我國資本市場中多數的公司，家族企業色彩濃厚，雖於證交法要求至 少一席監察人具有一定程度的獨立性147，但被批評僅為形式上獨立。監察