第三章 資本市場舉報制度之建立
第二節 外部通報
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進行處置，僅能向董事會報告，由董事會採取適當措施，亦有可能發生不 法資訊遭到董事會攔截的風險。此時，內部稽核人員應通知監察人或獨立 董事，藉由其他力量來監督企業發生的不法情事。
建構內部通報程序方面，包含通報手段、匿名通報、訂定內部規章及 資訊揭露等方面。企業內部通常的通報方式包含設置檢舉信箱、電話熱線、
傳真、電子郵件、面談等，即使不一定接受匿名通報，但是皆強調通報後 的保密措施。檢舉案件會以密件方式處理，並且要求受理單位及處理人員 對於吹哨者身分及檢舉內容予以保密，以打造安心揭弊的環境，鼓勵員工 進行內部通報。由於目前我國主管機關對於上市上櫃公司建立吹哨者保護 制度，以公司治理實務守則為基礎鼓勵公司自行建置，並未以法規強制要 求，因此本文認為若藉由資訊揭露及公司治理評鑑機制，讓所有證券市場 投資人檢視公司治理的成果，敦促公司落實吹哨者制度之運作及對於吹哨 者之保護措施。
第二節 外部通報
第一項 前言
外部通報係指向企業以外的對象進行通報，諸如向行政機關、新聞媒 體、民意代表等揭露企業內部不法的行為，引進外部監督力量來調查或糾 正企業。典型的通報者多係長期受僱於企業且忠於企業，期待適當的內部 通報後可獲得企業知回應，唯有欠缺回應時才會尋求外部通報177。其優點 在於通常可收迅速糾正之效，例如向行政機關通報可以透過行政手段以作 為發動外部監控機制；此外，向新聞媒體通報則可快速廣泛地宣傳，避免 利害關係人損失之發生與擴大。更重要者，隨著不法情事之曝光，企業或 相關人士所應承擔之法律責任逐漸浮現，而必須面對可能之法律制裁178。 外部通報對於企業的影響層面較大，通報者若任意進行通報，則容易對於 企業的形象、聲譽或信用造成傷害，甚至資訊的外洩。因此，參酌國外吹 哨者法制的相關規範，皆強調企業建構內部通報機制，若企業內部無法處 理不法行為，吹哨者對於通報事項非出於不當目的且具備「合理相信」，才 可向外部單位進行通報。日後若吹哨者受到企業不利的報復行為，須符合 向外部通報的要件才能受到保護。
177 陳一銘，內部人通報機制之建構與公司治理－以勞工通報為中心，頁 18。
178 陳一銘，同前註，頁 143。
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第二項 向行政機關通報
各國對於吹哨者之立法皆強調通報者發現企業的不法行為應先向內部 通報受理單位舉報，由企業發揮自淨功能處理不當行為，若未獲得適當處 置或是擔憂內部通報訊息會被企業所隱蔽或破壞，可以向行政機關通報，
借助行政手段阻止或處置不法行為。吹哨者因應不同領域，應向主管業務 的行政機關進行通報，本文僅針對資本市場中的不法行為，由行政機關擔 任受理通報單位進行討論。另外參酌國外吹哨者法制，將分別介紹美國、
英國及日本之金融證券主管機關受理資本市場潛在不法行為，關於吹哨者 通報相關制度說明。
我國金管會
我國管理資本市場的主管機關為金管會，依據金管會組織法第 5 條規 定，金管會可要求受金融檢查的公司提供帳簿、文件及電子資料檔等資料，
擁有行政調查權；對於涉有金融犯罪嫌疑之案件，得報請檢察官許可，向 該管法院聲請核發搜索票後，會同司法警察實施搜索，該會具有準司法調 查權，金管會之金融監理業務依法可獨立行使職權。另外，為鼓勵民眾勇 於檢舉金融違法行為，金管會訂定「金融監督管理委員會受理民眾檢舉金 融違法案件獎勵要點」，檢舉人檢具可證明被檢舉人涉及違法之具體事證 及相關資料得以書面、口頭、電話、傳真、電子郵件或任何方式向金管會 或所屬機關(銀行局、證期局、保險局、檢查局，以下併稱金管會)檢舉金融 違法案件。檢舉時應提供檢舉人之姓名、身分證字號、地址及聯絡方式179， 並且明文表示對於匿名檢舉可能不受理，但仍應予錄案查考180。另外，金 管會並未強制通報者必須先進行企業內部通報，才能獲得吹哨者保護，只 要符合通報程序者皆會受理。
金管會對於受理檢舉案可依其公權力進行行政處分，例如命令解任(解 除)董事、監察人、經理人或受僱人，命令撤換董事、監察人或停止其全部 或部分職權，停止股東會職權等處分，藉由行政手段迅速達成糾正之效果，
避免公司損失繼續擴大，影響資本市場廣大的投資人。除了直接下達行政 處分命令之外，金管會在行政監理及查核過程中，如有金融機構或上市上 櫃公司進行掏空、假交易、背信、違法放貸等各項企業舞弊，金管會實係
179 行政院金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點第 8 條、第 9 條。
180 行政院金融監督管理委員會受理民眾檢舉金融違法案件獎勵要點第 10 條。
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居於最前端易於先期發掘犯罪線索的地位，發現涉有刑事犯罪嫌疑，即提 陳會內簽核後，由權責主管帶領承辦人員與檢察官開會研議，提供相關事 證，協助移送上市上櫃公司所涉的金融犯罪181。綜上，金管會擔任吹哨通 報受理單位，基於法定權責可採取積極手段處以行政處分或是協助移送檢 調單位，打擊金融犯罪，維持我國資本市場的穩定扮演重要角色。
英國
FCA 及 PRA
英國的 PIDA 在架構上設計通報者優先向企業內部通報，如果要向外 部監理單位通報，則必須有合理相信通報對象有潛在不法的事實，向政府 指定的對象(Prescribed Person)進行通報，在金融商業領域目前公布有 17 個 單位進行受理182。關於英國的金融服務監理的主管機關，在2013 年 4 月 1 日以前由金融服務管理局(Financial Service Authority，簡稱 FSA）監管，隨 著 2008 年金融海嘯的爆發，英國政府進行組織架構調整，FSA 最終被廢 止，而由兩個新的監理機管取代，分別為金融行為監管局(Financial Conduct Authority, 簡 稱 FCA) 及 審慎 監理 局 (Prudential Regulation Authority, 簡 稱 PRA)。FCA 主要負責監督金融服務公司和金融市場行為，包括交易所及資 本市場的管理，旨在保護及提升金融體系的公正性；PRA 主要負責審慎監 管和銀行、信貸、保險等主要的投資公司183。兩個機關對於維持金融市場 穩定有共同的責任，並且監管英國大多數的公司，因此雙方受理吹哨通報 而獲悉的消息會相互聯繫或交換184。通報者若無法分辨通報事項所屬的業 務主管單位，亦可進行通報，若非屬FCA 及 PRA 允許受理的資訊，也會 協助建議聯繫檢警單位或其他監督者。FCA 及 PRA 主要受理其監督公司 有發生不法行為事實之通報，並未受理消費者對於企業或個人的糾紛及投 訴，建議係由「金融申訴服務單位(Financial Ombudsman Service)」調解及 處理185。
181 莊正，金管會如何協助偵辦金融犯罪及現今金融犯罪偵查的重要課題，日新司法，頁 247-248，
2008 年 7 月。
182 GOV.UK, Whistleblowing:List of Prescribed People and Bodies, 資料來源：
https://www.gov.uk/government/publications/blowing-the-whistle-list-of-prescribed-people-and-bodies--2/whistleblowing-list-of-prescribed-people-and-bodies (最後瀏覽日 2019 年 7 月 31 日)。
183 Kim Durniat, Goodbye FSA, Hello PRA and FCA (3 April 2013), 資料來源：https://www.barnett-waddingham.co.uk/comment-insight/blog/2013/04/03/goodbye-fsa-hello-pra-and-fca/ (最後瀏覽日：
2019 年 7 月 31 日)。
184 FCA, How We Handle Disclosures from Whistleblowers,3 (February 2015), 資料來源：
https://www.fca.org.uk/publication/corporate/how-we-handle-disclosures-from-whistleblowers.pdf (最後瀏覽日：2019 年 7 月 31 日)。
185 FCA, https://www.fca.org.uk/firms/whistleblowing (最後瀏覽日 2019 年 7 月 31 日)。
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通報者可以具名或匿名方式，經由電話、電子郵件或書面方式向FCA 或PRA 進行通報，吹哨者小組收到之後(通常在五天內)會將訊息傳遞給相 關部門做進一步評估，再決定是否開始調查，並且主動向通報者回覆是否 因其通報消息而將採取處理行動。只是基於法律限制，FCA 或 PRA 不會 告知通報者將採取何種處理方式，但是通報信息可以幫助監理機關對不法 行為的企業處以罰款、發給警告信，甚至是撤銷相關許可證照，或是要求 企業改變其營業活動。至於通報者的揭露行為得否受到 PIDA 的保護，必 須經由勞工法院進行裁判，FCA 或 PRA 並無權限可以決定或是涉入通報 者與企業的勞資關係186。
美國
SEC
187美國的Dodd-Frank 法對於吹哨者保護，未強制吹哨者必須先進行內部 通報，以消除內部通報受到的壓迫，僅有在獎金制度下要求吹哨者須直接 向SEC 舉報。SEC 設立了「吹哨者辦公室」(Office of the Whistleblower,簡 稱 OWB)，負責管理及實施吹哨者計畫，協助處理相關檢舉案件。吹哨者 可利用書面、傳真或電子方式向SEC 通報。SEC 設計了線上通報系統(Tips, Complaints, Referrals，簡稱 TCR)，一步一步引導通報者描述舉報內容，包 括不法行為類型、具體描述通報內容、不法行為發生的時間、被檢舉對象、
消息來源以及吹哨者已採取了何種措施等問券，透過TCR 系統填報。若是 吹哨者準備實體資料以書面或傳真方式進行通報，也必須詳細填寫並交付 TCR 表格，OWB 收到資訊後會進入系統建檔，並回覆給吹哨者一組 TCR 系統編號，日後若有新的訊息要提交，則連同該原始編號提供給OWB，以 便追蹤及調查。另外，SEC 受理匿名通報，匿名吹哨者必須向律師提供 TCR 表格，並簽名表示接受偽證罪的追訴。
當 SEC 收到舉報訊息後，隸屬於執法部門之下的 OMI(The Office of Market Intelligence，市場情報局)會仔細檢驗每則通報消息是否與違反證交 法有關，並且辨認出高質量的通報消息，讓SEC 分配給相關單位進行深入 調查。一般而言，通報者提示愈明確、可信度愈高且即時性的消息，能夠 讓 SEC 投入更多人力進行調查及處置。在調查過程中 SEC 皆以保密方式
當 SEC 收到舉報訊息後，隸屬於執法部門之下的 OMI(The Office of Market Intelligence，市場情報局)會仔細檢驗每則通報消息是否與違反證交 法有關，並且辨認出高質量的通報消息，讓SEC 分配給相關單位進行深入 調查。一般而言，通報者提示愈明確、可信度愈高且即時性的消息，能夠 讓 SEC 投入更多人力進行調查及處置。在調查過程中 SEC 皆以保密方式