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第六章 結論與建議
企業發生舞弊行為常見的有挪用資產、貪腐行為及財務報表舞弊，造 成企業付出龐大的金錢代價，資本市場投資人因此承受廣泛性的損失，對 於證券市場的穩定性亦有重大影響。而上述企業的不法行為多屬於經濟犯 罪，具有容易隱匿不容易察覺的特性，爆發時往往已覆水難收，因應國際 趨勢，建立吹哨者制度得讓管理階層控制企業發生舞弊的風險。由於吹哨 者在我國發展的歷史背景，經常背負負面形象，通常被認為是違背組織忠 誠的背叛者，以及吹哨後遭到報復行為或是排擠、孤立等艱難處境，甚至 發生非法律得以補償或恢復的後果，讓吹哨者面臨裹足不前的猶豫，而最 終讓不法行為造成鉅額經濟損失，我國確實需要建立健全吹哨者制度，鼓 勵勞工及專業人士為揭弊行為並給予適當保護，對於維持資本市場秩序有 重要的作用。
各國吹哨者相關立法英國自1990 年代以後開始，對於以公益為目的通 報之吹哨者提供保護，至2000 年後美國大型公司發生舞弊案件，開始重視 資本市場中吹哨者機制，並訂立沙賓法及Dodd-Frank 法，協助主管機關監 督資本市場運作。2004 年日本建置的公益通報者保護法對於吹哨勞工的保 密措施以及遭到不利人事措施的救濟皆有明確的規範，接著紐西蘭、澳洲、
韓國等陸續跟進，但為適度限縮研究範文，本文僅以英國、美國及日本相 關制度進行討論，對於我國訂定吹哨者保護法之相關法制有相當大的助益。
一、 英國
英國公益揭露法(PIDA)不限於公、私部門，任何領域的不法行為都適 用，勞工只要出於「合理相信」企業有不法行為，即可向企業內部或政府 指定對象進行舉報，或是在特定要件下允許向媒體等外部第三人舉報，方 可受到 PIDA 的保護。由於 PIDA 是勞工權利法的一部分，因此對於揭弊 勞工權益的維護相當完整，當勞工因適格揭露而遭到雇主為報復行為得向 勞工法院提起訴訟請求解雇無效或是損害賠償，並且設計「暫時權利保護 制度」，法院可命令雇主繼續聘僱勞工，以免在訴訟期間生活陷入困境。
除了企業內部勞工進行公益通報以外，專業人士如會計師協助金融監 理機關監督之功能，而在英國向來為高度爭議性議題。至2000 年通過「金 融服務及市場法」，規定會計師於執行業務檢查及終止擔任會計師職務的 兩個階段，負有向主管機關通報之法律上義務。隨後英國「審計準則委員 會」發布公報制定會計師向主管機關通報之法定權利與義務之處理準則。
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會計師因擔心通報會違反對客戶的保密義務或妨害名譽，在普通法下的爭 訟下，被告得以所謂豁免特權(privilege)來對抗妨礙名譽責任之成立，亦得 以揭露資訊係符合「公共利益」來阻卻違反保密義務之相關責任，PIDA 雖 未將會計師通報義務明確化，但是會計師向主管機關通報同樣出於公益而 應受到PIDA 的保護。
二、 美國
美國對於吹哨者制度分散在各領域，沙賓法及Dodd-Frank 法主要係規 範資本市場吹哨者相關制度，並由SEC 進行監督，藉由吹哨制度減少公開 發行公司倒閉或證券詐欺的行為，吹哨者會受到成文的法律保護免於報復。
沙賓法及Dodd-Frank 法並未強調逐層通報機制，吹哨者可自行選擇向企業 內部或直接向SEC 進行通報。其吹哨意願來自於完整的保護制度，沙賓法 規範吹哨者受到不利對待可先向勞工部所屬單位OSHA 申訴，最後再進行 民事訴訟程序。由於程序冗長，在Dodd-Frank 法調整為吹哨者可直接提起 民事訴訟尋求救濟。另一項措施在於 Dodd-Frank 法設計的獎金制度，當吹 哨者提供的原始訊息讓SEC 提起任何訴訟程序，且其金錢制裁超過 100 萬 美金者，可提撥懲罰金額的10%至 30%給吹哨者作為獎金，該獎金額度對 於吹哨者生活提供一定的保證。SEC 會將裁罰金額匯入該基金，使得獎金 制度得以長久運作。再來，為了嚇阻對於吹哨者之報復及干擾行為，沙賓 法第 307 條對於報復者將處以罰金或處以 10 年以下之有期徒刑，以刑事 政策處罰施以報復行為者的積極措施，更是各國罕見。
沙賓法對於健全公司治理及專業人士擔任守門員皆有完整規範，首先 為建立公開發行公司之審計委員會，以公正、獨立的立場監督企業經營成 果，並加強內部通報的調查能力，鼓勵員工發現潛在不法行為時先進行內 部通報，提升公開發行公司的公司治理能力。沙賓法直接賦予專業人士擔 任資本市場守門員之義務，強調會計師在執行查核財務報表時發現不法行 為應向受查公司的審計委員會通報，讓公司內部得以先進行補救措施，若 公司未有適當措施，則會計師有進一步向SEC 通報的義務。
在專業倫理上，面臨身為律師對於當事人的保密義務與忠誠義務有所 矛盾，因此多數國家並未要求律師對企業內部不法行為有通報義務，沙賓 法之後，SEC 首次規定律師有告發義務與責任。沙賓法第 307 條訂定律師 的「逐層通報義務」，第一層為當律師發現企業有違反法令之重大證據時，
應先向企業法務長或執行長進行報告；第二層則係當律師向上述對象報告 而企業未採取適當手段時，律師得向董事會或審計委員會進行報告。SEC
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頒布的Rule 205 則創造出 QLCC 的機制作為律師逐層通報的替代手段，當 律師合理相信該公司有重大違法行為可直接向QLCC 通報。當律師通報未 獲得公司適當回應，得直接向 SEC 進行通報，但是並未強制規定律師向 SEC 的通報義務。基於公共利益及保護投資人利益，沙賓法已確立律師同 為資本市場守門員之角色與責任。
三、 日本
日本公益通報者保護法法為公、私部門合併立法，保障對象為企業員 工及公務員，近年來開始討論將公司董事及監察人納入保護對象。公通法 最大的特色在於強調「逐層通報機制」，依序先進行內部通報、行政機關及 外部通報，對受保護的通報要件愈趨嚴格，然而近期也受到過度僵化的批 評，開始有緩和要件的討論。由於內部通報是期待企業透過自淨功能糾正 不法行為，避免通報者直接向外部揭露，以免不實傳聞對於企業形象、信 用或商譽造成更大的傷害，公通法藉以督導企業提升法令遵循及公司治理，
達到穩定國民生活及經濟發展的目的。另外，日本公通法對於吹哨者身分 保密部分相當重視，除了允許匿名通報，內部受理機關至行政機關的保密 措施皆有明確的規範，甚至提出對於洩密的公務人員應有懲處措施。
專業人士因業務獲悉訊息進行公益通報，在公通法並無明文規定，會 計師的通報義務規定於日本公司法第397 條，會計師於執行職務之際，發 現公司有重大違法事實，應向監察人會報告。若公司未採取改正措施且該 事實對財務報表正確性有重大影響，則會計師有向金融廳通報之義務。至 於通報行為可能發生洩漏秘密的問題，由日本公認會計師協會發布的「倫 理規則」，列出因應法令向主管機關通報之保密義務解除為正當理由，認為 會計師進行公益通報應該受到公通法的保障。
四、 我國吹哨者保護制度之發展
我國現行法，對於吹哨者制度及相關保護分散在各領域，吹哨者所適 用獎勵措施或保護程度也因各法令規範而有不同。法務部已提出我國「揭 弊者保護法草案」，目前於立法院審查中。我國採取公、私部門揭弊合併立 法，若聚焦於私部門及資本市場揭弊制度，藉由分析及借鏡他國之立法例，
建議如下。
關於吹哨者保護制度應有的結構包含「何種人於提供何種資訊，透過 何種方式揭發後，能夠獲得的保護與回饋」之範圍。我國揭弊者保護法草 案對於揭弊者保障僅限於內部人員，但並不以具有勞務契約關係之民法上 受僱人為限，因此包含董事、監察人、經理人等皆為適格揭弊者。與公司
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關係密切的會計師及律師等專業人士，非屬公司內部人員，卻為最容易發 現不法行為之人，因此本文認為應將專業人士納為本草案私部門的適格揭 弊者，讓專業人士勇敢揭弊後，能獲得與其他內部人員相同的保護措施。
揭弊者涉及的保護措施包含身分保護、工作保障及人身安全，首先在身分 保護方面，我國草案內容僅說明應身分保密，但未有具體的保密措施，本 文建議參考證人保護法第11 條規定，於本草案第 15 條第 2 項增訂製作筆 錄或文書時，應以代號為之、不得記載揭弊者之個人資料或間接方式識別 該個人之資料等保密方法，減少因身分曝光後續被報復後的補救措施。匿 名通報因揭弊者身分較不容易曝光，有時被認為具有身分保密的作用。我 國揭弊者保護法草案僅接受具名通報，由於允許匿名揭弊可以提高揭弊者 意願，並擴大受理單位的不法資訊來源，因此本文建議揭弊者有合理相信 組織內部有弊案時，可以具名或匿名方式提出檢舉，匿名揭弊者與具名揭 弊者同樣受本草案的保障。其次，本文已建議將專業人士納入適格揭弊者，
其為揭弊行為後通常企業會解除委任契約等不利措施作為報復，而不是在
其為揭弊行為後通常企業會解除委任契約等不利措施作為報復，而不是在