第五章 我國揭弊者保護法草案介紹與評析
第二節 揭弊者保護法草案
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第五章 我國揭弊者保護法草案介紹與評析
第一節 前言
鑒於國際上對於吹哨者在發覺企業不當行為扮演重要的角色，美國針 對公部門與私部門吹哨者法令已深入各領域，英國則於 1999 年開始施行 公益揭露法，日本於2006 年施行公益通報者保護法，對於揭弊者保護立法 是全球反貪運動的重要趨勢。法務部廉政署於 2012 年起推動研擬揭弊者 保護法草案，該草案設立之目的，在於導正社會不良風氣，提供民眾安心 揭弊，勇敢吹哨的環境。我國吹哨者保護制度的立法研議，原僅規範公部 門之揭弊者，後廉政署考量弊案類型多元且錯綜複雜，公部門之弊端與私 企業之不法行為界線難以一分為二，而揭弊者與被揭弊者之身分關係亦非 單一法律關係可涵蓋，為避免公、私部門揭弊者權益之落差，故最終以公 私合併立法為方向333。廉政署已完成「揭弊者保護法」草案共十九條條文，
經徵詢民眾意見期滿，於2018 年 12 月將草案陳報行政院審查，行政院已 審查完畢，目前於立法院委員會審議中。本文針對揭弊者保護法草案對於 私部門之規範進行介紹與評析。
第二節 揭弊者保護法草案 第一項 立法目的
揭弊者保護法草案第 1 條，言明立法目的為維護公、私部門揭弊者之 權益而制定本法。草案係由偵辦、預防政府內部貪汙行為的廉政署負責，
原採公、私部門分開立法，最初規劃重心在建立廉能政府，保護公務員貪 污及瀆職的揭弊者上，由公部門揭弊者保護法先行，後因應民情與社會需 求，為加速私部門公益通報保護法制期程，評估公私部門合併立法之可行 性。以單一專法推動私部門之揭弊者保護困難在於「揭弊範圍過廣，不易 明確界定吹哨對象事實」，公部門揭弊在促進廉能政府為目標，私部門涉及 食衣住行育樂，究竟哪些部分需要增設揭弊者保護條款，則有待討論334。
333 廉政署，揭弊者保護法草案總說明。
334 蔡旻峰，同註 330，頁 86。
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對此，參酌英國及日本立法例，皆係採取整合立法之模式，不論對於公或 私部門通報者之權益保障均得一體適用，於立法與執行上應無困難，方調 整成合併立法。
就各國立法政策上，對吹哨者保護的政策理由可能是機關內部犯罪預 防、提升公司治理、維護公共利益或當事人之保護，我國的立法政策著重 於「保護」揭弊者方面，雖公私部門勞工實際上有其不同保護利益之需求，
本草案著重在「內部人員」之工作權方面的保護。因採取合併立法，公部 門目標為建立廉能政府，私部門則有維持經濟健全發展、社會安定等不同 領域公益的目標，建構揭弊者保護法無非係期望建立良好的揭弊環境以達 成上開目標，本文認為我國揭弊者保護法草案單純僅「提供保護措施」，並 未傳達因為公共利益而使得吹哨行為受到保護的法律意義及社會形象，以 致無法塑造吹哨文化及達到「鼓勵」吹哨行為的積極作用。
第二項 揭弊者主體
限於內部人員
揭弊者保護法草案將保護對象限制於組織內部知悉不法的內部人員335， 考量內部人對弊端之發生與經過有第一手之資料，揭弊功效超過其他一般 民眾，且內部人因與組織關係密切，容易遭到報復行為或不利的對待，因 此給予內部人充分的保障。而外部人則類似檢舉人，不會有被革職的風險，
較可無顧慮地自由檢舉，故各國對於揭弊者的保護亦著重於內部人員。為 避免內部人員定義過於狹隘，在草案中將保護對象有較擴張的定義，以擴 大保護範圍。
私部門揭弊者
我國揭弊者保護法草案對於私部門的揭弊者保障僅限於內部人員，但 並不以具有勞務契約關係之民法上受僱人為限。私部門揭弊者的定義規定 在該草案第 5 條第 1 項第 2 款：「私部門揭弊者：指接受公司、獨資或合 夥商號、非法人團體、財團或社團法人之僱用、定作、委任而從事工作獲 致報酬之人，有事實合理相信任職或提供勞務對象之法人、團體、雇主或 其關係企業或其員工，涉有第三條第七款至第八款之弊案，具名向第四條
335 揭弊者保護法草案之立法說明。
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第一項第一款至第四款之受理揭弊機關提出檢舉者。」最初該草案係將符 合「勞動基準法」之受僱人為內部人員，永豐金弊案之揭弊者為財務長及 副總經理，因此考量實務上企業之高階經理人可能成為吹哨者，其編制係 受公司委任的專業經理人，不屬於勞基法所保護的勞工而被排除。因此該 草案第 5 條將私部門揭弊者範圍擴大，在受僱的公司或商業場所內工作，
因而知悉公司或商業場所之不法行為，則為本法保障之揭弊者。其僱佣關 係並非特定，包含「僱用」、「定作」、「委任」關係，均納入保護。公司的 內部人員亦包括董事、監察人及獨立董事，其與公司係民法之委任關係，
依草案規定，若上開對象向檢察機關、目的事業主管機關揭弊，應為本草 案保護之對象。
與公司關係密切的會計師及律師等專業人士，往往非屬公司內部人員，
卻為最容易發現不法行為之人，但其與公司間多為委任關係，若因揭弊而 遭到解除委任契約，是否屬於報復行為而受到保護？本草案未說明會計師 及律師納為廣義內部人員，按照立法文字，會計師或律師接受公司委任而 從事工作獲得報酬，有事實合理相信提供勞務的企業有不法行為而向主管 機關提出檢舉，實屬私部門之揭弊者。然而本法案著重在揭弊者工作權之 保障，專業人士即使為適格之揭弊者，不太可能面臨升遷或勞動條件變更 的不利對待，目前草案未明確規範專業人士為揭弊者的保護措施。對於承 攬及委任關係的保護應側重在人身安全或財產之損害，會計師與律師復因 通報行為恐與客戶間的保密義務有所衝突，因此本文認為，應將律師及會 計師納入私部門的適格揭弊者，讓專業人士勇於揭弊並獲得人身安全的保 護，其因檢舉行為而洩漏客戶秘密的疑慮，也因成為適格揭弊者而納入本 草案第12 條的保障，不負洩密之民刑事、行政及職業倫理之懲戒責任。實 務上企業會因為律師及會計師的揭弊行為而解除委任契約作為報復，由於 信任關係已遭到破壞，難以恢復委任契約為補償措施，因此在本草案應規 範會計師及律師得請求企業支付委任契約之價額，減少專業人士因揭弊而 造成的損失，以鼓勵專業人士勇敢出面檢舉。
第三項 揭弊行為
不接受「匿名」揭弊
關於揭弊者涉及的保護簡言之包含身分保護、工作保障及人身安全，
在立法過程中對於是否具名揭弊者才受到保護，受到許多討論。接受匿名
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揭弊可以讓通報者無懼身分曝光因此提高吹哨的意願，但是因匿名揭弊可 能造成檢舉氾濫，出現大量的黑函文化，成為誹謗他人的工具，故以具名 方式來形成約束力。再者，揭弊者若要受到法律的保護，必須證明其有揭 弊行為，且因此被雇主開除或有不利益的處置。揭弊者若未具名則要克服 舉證釋明其就是當初之匿名揭弊者，因此立法者認為對匿名揭弊者並不一 定有利336。
基於上開理由，揭弊者保護法草案如同我國過去多數法制，在公部門 及私部門之檢舉行為，僅接受具名揭弊337。而要求具名並不代表揭弊者身 分一定會眾人皆知，實際上現在科技發達，企業可以透過電子郵件位置或 IP 位置等線索察知，即使匿名檢舉也很容易找出揭弊者，因此對於揭弊者 最重要的在於具名檢舉後，受理機關的保密措施避免洩露揭弊者身分及揭 弊內容，節省後續被報復的救濟程序。我國吹哨者制度正在建立中，企業 對於受理通報後之處理方式及保密機制恐尚未成熟，具名揭弊使得吹哨者 遭到報復的風險增加，因此本文認為本草案應允許匿名揭弊，以降低揭弊 者擔憂身分曝光所背負的壓力，提高揭弊意願。況且我國草案規定揭弊者 在「有事實合理相信」的情況下提出檢舉，匿名揭弊者所檢舉的內容若事 證明確，同樣足以讓企業或受理揭弊機關發動調查與糾正機制，更進一步 採取適當的法律行動，降低不法事件造成的損害。若匿名揭弊者因揭弊行 為遭受報復行為，而其揭弊行為係符合草案規定的適格揭弊，此時匿名揭 弊者應與具名揭弊者得到相同的保護，方能建構安心揭弊環境。
揭弊者之主觀要件
不論公、私部門的揭弊者，不得憑空想像胡亂舉報，本草案第 5 條第 1 項規定，揭弊者必須在「有事實合理相信」的情況下可向受理揭弊機關 提出檢舉，促使受理機關啟動調查，因此揭弊的門檻不宜過高，讓多數揭 弊者方能受到本草案的保護。所謂「合理相信」程度係指一位無利害關係 之旁觀者，在獲得與揭弊者相同之資訊下，亦會推斷出相同結論，惟不探 究揭弊者之動機或有無個人獲利338。與大法官釋字第 509 號所提「依其所 提證據資料，認為行為人有相當理由確信其為真實者」意涵相符。英國公 益揭露法43B 規定的適格揭露者，也只要出於「合理相信」(reasonable belief)
336 陳瑞仁等人，吹哨者保護法法制(二)，月旦刑事法評論，8 期，頁 114，2018 年 3 月。
337 揭弊者保護法草案第 5 條第 1 項。
338 廉政署，「揭弊者保護法草案立法研討會」會議紀錄，2018 年 5 月 28 日。資料來源：
338 廉政署，「揭弊者保護法草案立法研討會」會議紀錄，2018 年 5 月 28 日。資料來源：