第二章 吹哨者制度之重要性與外國法制介紹
第四節 外國法制介紹
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哨者若因適格吹哨行為而遭受上述的報復行為，第三項保護措施為提供吹 哨者適當救濟程序，以維護自身權益。吹哨者透過申訴或向法院提起訴訟，
要求雇主恢復其原有職務及資歷，或是請求損害賠償，補償其實際的工資 損害或特別損害的賠償金。
上述對於吹哨者的保護措施多屬消極救濟的方法，需曠日費時才能回 復原狀或得到金錢補償，然而對於報復者卻未追究其不利行為相關責任或 懲處，報復者不會遭受損失或傷害，導致對於吹哨者的報復行為沒有嚇阻 效果而仍然層出不窮。因此本文認為法制上應設置懲罰報復者之積極方式，
例如課以行政責任或刑事責任，防範報復行為的發生也是吹哨者保護的一 環。
至於吹哨者保護法制是否應建立獎勵機制，提高吹哨者出面揭弊的誘 因。對於發給獎勵金誘使吹哨者為積極或消極而進行揭弊，相當程度上被 認為係出賣同夥或組織而違反團體內善良風俗之不道德行為，已制定吹哨 者保護法之國家，鮮少設置發給獎勵金之一般規定14，或是在各領域的檢 舉辦法分別設置獎勵金制度，況且獎金制度不一定成為吹哨者出面揭弊的 主因，因此對於吹哨者多著重於保護措施，積極的獎勵措施並非為必要的 制度。
第四節 外國法制介紹
第一項 前言
吹哨者制度在國外已運作多年且對於吹哨者保護已有相關立法，本文 針對資本市場檢舉制度及吹哨者保護進行研究，由於英國、美國及日本在 證券市場的發展歷史悠久，屬於資本市場活絡且制度運作成熟之國家，而 且美國沙賓法對於私部門領域吹哨者法制之建立影響各國深遠，因此本文 將介紹英、美、日三國對於檢舉資本市場不法行為之吹哨者保護制度，依 序介紹吹哨者保護法制受保護的主體、受保護的通報範圍、受理單位、對 於吹哨者的保護措施及救濟程序以及各國對於相關法規之檢討，透過外國 法制作為我國立法之參考與借鏡。
14 簡玉聰，同前註，頁 20。
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第二項 英國公益揭露法
前言
1990 年代開始英國開始意識到需要保護吹哨者，部分原因是一連串的 財務醜聞及健康、安全意外，經過公開調查發現，工人已經意識到危險，
但是他們太害怕說出實情或是向錯誤的對象揭發，於是英國於 1998 年通 過公益揭露法(Public Interest Disclosure Act 1998，以下簡稱 PIDA)，勞工所 揭露雇主的不法行為攸關公共利益，應該要鼓勵勇於揭發不法，PIDA 保 護通報者不受到報復行為。然而該法案是勞工權利法(Employment Rights Act 1996, ERA)的一部分，許多法律及程序規範設計在 ERA 之下，而非增 補在PIDA 之中15。但其範圍很廣，不區分公私部門，任何領域的不法行為 舉報皆納入規範，且不論事實發生在英國或海外皆為適用。PIDA 的目的 是嵌入一種文化，讓員工能以建設性的方式提出其所關注的事項，雇主可 以正確地解決真正的風險與問題。
受保護的主體
PIDA 所保護的主體係「勞工」，43K 規定勞工(worker)的定義範圍包括 (1)向第三人提供勞務的派遣員工；(2)依契約為他人提供勞務但不受他人監 督指揮者；(3)依健康服務法提供醫療服務者，包含牙醫、驗光師及藥師；
(4)接受職業培訓課程之人16。
在43K 所保障的對象，不限於勞動權利法第 230 條第 3 項規定與雇主 簽訂僱傭關係的勞工，擴張了勞工的範圍，包含經第三方介紹而為他人提 供勞務(agency worker)、家庭作業員(homeworker)、英國國民醫療保健系統 (National Health Service, NHS)所派遣的醫師與護士、受職業訓練者以及公 務人員(但不包含從事軍人或情報人員)17，前揭在人員在發現雇主有不法情 事時，得進行公益揭露。
英國的PIDA 是勞工權利法的一部分，因此受保護的主體以勞工為主，
15 法務部廉政署，英國公益通報者保護制度之法制與實務研究，頁 15，2018 年 11 月 13 日，資 料來源：https://www.aac.moj.gov.tw/media/75298/81113151210307.pdf (最後瀏覽日：2019 年 7 月 31 日)。
16 ERA 43K.
17 PCAW, Whose Protected.Section 43K of the Public Interest Disclosure Act, 資料來源：
https://protect-advice.org.uk/protection-if-you-are-a-police-officer-section-43k-of-the-public-interest-disclosure-act/ (最後瀏覽日 2019 年 7 月 31 日)。
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並未將董事、監察人等，即與企業係簽訂「委任」合約者納入保護之範圍。
受保護的吹哨行為要件 第一目 適格揭露(qualifying disclosure)
43B 規定符合 PIDA 保護的合法揭露包含以下內容：(1)已發生、正在 發生或是可能發生的刑事犯罪行為；(2)個人於過去、現在或未來可能違反 其應遵守的法律義務；(3)過去、現在或未來可能發生的審判不公正；(4)個 人的健康、安全受到危害；(5)對環境的危害行為；(6)故意掩飾上述不法、
不正當行為的資訊。為了落實對於吹哨者的保護，吹哨者的合法揭露有域 外適用的效力，不論發生在英國或其他地區皆適用，僅有當吹哨者因揭露 而觸犯任何法令時，則不符合法揭露的資格18。至於律師仍應遵守與客戶 的保密義務，若因揭露行為違反保密義務則不視為適格揭露19。
第二目 善意
(good faith)揭露
43C 規定勞工是出於善意向雇主或其他當責人員揭露20，方符合 43B 所稱之適格揭露，並且從 43E 至 43H 皆有善意的要件。足以見得善意是 PIDA 的核心精神，對於提出的指控的真實性要帶著誠信(honest belief)理 念，但是卻難以有客觀標準去檢驗。在英國法院判決，勞工因為無法通過善 意動機的測試而失去保護，主要係法官認為 PIDA 立法宗旨本在於保護揭 露與公共利益有關的吹哨者，在43G(1)(c)亦規定適格揭露是吹哨者非出於 個人利益的目的，認為要出於善意與出於誠信揭露是同等重要的21。
43D 規定勞工在獲得法律建議過程中可直接向法律顧問(legal adviser) 揭露或舉報22，吹哨者對於其揭露事實不論其是否出於善意皆會受到保護，
這是PIDA 中唯一不需檢視是否具善意動機測試的揭露保護條文23。 第三目 合理相信(reasonable belief)
勞工只要出於合理相信有發生不法行為即可舉報，而不需要證明其提
18 ERA 43B(1).
19 ERA 43B(4).
20 ERA 43C.
21 Street v Derbyshire Unemployed Workers Centre, EWCA Civ 964. (2004).
22 ERA 43D.
23 JOHN BOWERS QC, MARTIN FODDER, JEREMY LEWIS AND JACK MITCHELL, WHISTLEBLOWING:LAW AND PRACTICE, 188(2007).
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供的訊息是正確無誤的。「合理相信」係指其相信不見得要精確無誤，沒有 必要鉅細靡遺證明刑事或民事不法情事已發生，但對吹哨者而言，相信弊 是存在的這件事本身是合理的24。最後即使證明揭露事項並無不法情事，
仍屬適格揭露，否則會讓吹哨者保護制度難以運作。
受理單位
43A 規定揭露事項若屬上述之適格揭露，則應透過正確管道向受理單 位揭露，方受到本法保護。PIDA 規範勞工可以向內部揭露或是外部揭露，
是帶有「階梯」的概念。對內部揭露其一種類型係直接向雇主揭露，若該 不法行為係涉及雇主以外的第三人或雇主以外的第三人對該違法行為須 負法律責任時，則應向雇主以外之有權之人揭露。此時勞工依雇主授權之 內部程序向第三人揭露時，視為對雇主的揭露25。第43D 及 43E 則分別規 定可以向法律顧問及部會首長(Minister of the Crown)揭露，雖然並未規定 部長必須對於吹哨者有所回應，但確實強化對於所屬機構的責任。
內部揭露亦包含向政府指定的對象(Prescribed Person)揭露26，PIDA 並 未將所有監管單位自動視為指定對象，係由內閣大臣(Secretary of State)透 過法規命令規定監管機關的職能，目前已指定有60 個機關27，包含健康與 安全風險相關、水電瓦斯電信等公用事業、金融事業監督、重大詐欺辦公 室、稅務海關徵收相關、審計部、公平貿易相關、環境保護、民航業監督、
地方政府財政等多個單位28。勞工合理相信所揭露資訊具基本的真實性，
向指定的對象進行揭露，但是並非所有單位都受到指定，勞工在揭露時也 需要先進行辨認，否則可能會受到不被PIDA 保護的風險29。
PIDA 亦保障勞工可以向外部機構進行揭露，但是須要提出更嚴格的 證據才能滿足適格的揭露，要件包含30：
1. 勞工出於善意且合理相信揭露訊息的真實性。
2. 揭露動機並非為個人利益。個人利益不僅包括金錢還有實物的報酬，但 是不包含任何法律規定的獎勵金。除了直接支付給勞工個人，支付給其
24 廉政署，同註 15，頁 14。
25 ERA 43C.
26 EAR 43F.
27 Ashley Savage and Richard Hyde, The Response to Whistleblowing by Regulators, Legal Studies, Vol. 35 No. 3 ,415 (2015).
28 GOV.UK, Whistleblowing:List of Prescribed People and Bodies.資料來源：
https://www.gov.uk/government/publications/blowing-the-whistle-list-of-prescribed-people-and-bodies--2/whistleblowing-list-of-prescribed-people-and-bodies(最後瀏覽日 2019 年 7 月 31 日)。
29Ashley Savage and Richard Hyde, supra note 27, at 416-417.
30 ERA 43G.
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他家庭成員也歸屬於個人利益。
3. 向雇主或指定機關檢舉不成功才可向外部機構進行揭露。須滿足 43G(2) 規定的外部揭露正當性，包含下列因素：
(1) 勞工合理相信如向雇主或政府指定對象揭露會因此受到損害。
(2) 勞工所發現的不法行為若無政府指定對象可接受舉報，勞工合理相 信向雇主進行內部揭露，其所揭露的資訊可能被掩蓋或破壞。若是 勞工先向監管單位舉報，則可能阻止資訊被掩蓋或破獲的情況，因 此只有在未有 43F 的監管單位可舉報情況下才能滿足外部揭露要件
31。
(3) 勞工先前已向雇主內部舉報或向政府指定對象揭露不法行為，但相 對人未採取因應措施。勞工已經內部揭露的內容與外部揭露的內容 不需完全一致，只要實質具同質性相同即可32。勞工內部揭露後再延 伸向外部揭露的內容可以被視為與先前的相同33，意味著勞工不會因 外部揭露而失去保護。
4. 外部揭露行為須合理。法官在評估勞工的外部揭露行為是否合理，會將 43G(3)的判斷標準列入考慮，包含下列因素34：
(1) 外部揭露對象的身分。勞工對外部揭露的範圍很廣，包含警察、職 業團體、工會、國會議員、股東、媒體等，某些情況下公共利益可以 透過上述管道揭露，引起監管單位追查潛在的不法行為。
(2) 不法行為的嚴重性。
(3) 不法行為是否持續進行或將來很可能發生。
(4) 揭露行為是否破壞雇主對第三人的保密義務。法院應將第三人利益
(4) 揭露行為是否破壞雇主對第三人的保密義務。法院應將第三人利益