台灣住宅政策與發展

嚴格說台灣的住宅政策只有『國民住宅』相關的立法政策，作為執行機 關之住宅政策的依據，台灣住宅政策，一直以來深受三民主義中民生主義裡

『住者有其屋』的精神而制訂，由民國 46 年立法『興建國民住宅貸款條例』、 民國 64 年『國民住宅條例』、民國 71 年以及民國 80 年『國民住宅條例修正案』

即可瞭解，國民政府來台後，為解決民眾住的問題，讓人人均有安身之處成 為首要工作，形成五０年代住宅特徵-住戶利用據有之土地，盡其可能違法 搭建可棲身或庇佑的居所，台灣住宅環境之發展，有著特殊的成型模式，可 以說明台灣當年紊亂的住宅建構和近年逐漸塑造的優良住宅環境，都受當下 國家情勢、社會氣氛的影響，對於時代所產生的住宅和環境特徵，有著歷史 背景的故事生成。都市政治專家Castells提出，『空間的文化形式是社會意識型 態的一種表現，意識型態非為自身所界定，而為其社會效果所界定，亦即正當性 效果與傳播效果²⁶』。

戰後台灣住宅政策和住宅現實出現明顯落差，其原因在於當時沿用日據時期 的都市規劃沒有預料人口的暴增，戰後人口突然增加，一般民眾對於食物的基本 需求都不足時，如何設想好的住宅和環境，違建的產生是政府當局不樂見的事實，

然而執行層面上，又不能提供所有流離失所的民眾有安置的居所，或足夠的居住 空間，民眾藉由違建增加自有的生活空間，慢慢行之有年，違建成為習慣，即使 至今九０年代，都還有新住宅還未使用，屋頂、廚房違建早已建好的現象。所以 台灣地區對違建的形成、容忍與執法面的寬鬆、彈性，是有其歷史背景的成因。

民國四０年代，台灣人口突然暴增是影響台灣違建住宅形式的重要形成 因素，日據時期，日本在台頒佈台灣都市計畫令中，預估台北市人口在一九 八五年將達六十萬人，但在日本戰敗、國共戰爭後，所引起的人口遷移，都 未能如台灣都市計畫令的預估人口數，民國四十三年（西元一九五四年），

台北市人口已達六十二萬人，比起日據時期預估提早三十年達到目標，其住 宅規劃的設計，當年在人口暴增後是無法應付的。能有棲身的空間成為最低 的要求，如同張景森先生在『台灣的都市計畫』²⁷一書中所論述過去台灣違 章建築的現象，還分為多期不同的違建，主要分為四個時期，一九五八年認定 的『新違建、舊違建』、一九六八年認定的『新違建、舊的新違建、舊的舊違建』、

一九八四年乾脆放寬違建認定基準，以減少違建數量，於是認定『新違建、舊的 新違建、舊的舊的新違建、舊的舊的舊違建』，違建的出現從居住空間的不足開始，

到如今違建變成台灣住宅形式的『習慣』。

民國五０年代，一般民眾有了安置居所，其面臨的問題則是居住空間擁擠以

26 原廣司等人著 都市地球學 田園城市 2004 台北 27 張景森 台灣的都市計畫 業強 1991 台北

及功能低劣的住宅²⁸，行政院處理此一對策，利用當時美援經費在經合會（經建會 前身）指導下，提出都市住宅必須走向配合都市發展並且集中興建與管理的住宅 政策的執行，台北市出現四樓公寓的興建以及國民住宅政策的更加推廣，台灣住 宅需求企圖以興建國民住宅方式解決台灣住者有其屋的需求，台灣的住宅政策也 因此『習慣』認為台灣住的問題只存在『住者無其屋』的問題，解決民生四大問 題中『住』的問題，依賴國民住宅政策的執行，因此有了以解決中低收入戶的國 民住宅政策提出，『國民住宅法案』就成為台灣住宅相關法案中，唯一經過立法實 施的住宅政策。

民國六０年代，全球性的石油危機、國內政權的變動、中美關係的生變，當 局處理政策的優先順序和重點，主要在於台灣經濟振興、國防整備及外交工作，

國內住宅的問題在大多民眾安置空間獲得相對解決之後，對於住宅政策的提升和 改進，沒有太大的革新性，即使有所謂的都市更新和新市鎮開發計畫的方法出現，

卻都囿於法規不明、執行層面受限以及前景不確定的因素加總，住宅問題仍未有 完善的解決。

民國七０年代期間，台灣經過六０年代的波折，以及六０年代提出的十大建 設，在七０年代展現經濟發展的果實，國民所得開始提升，台灣民眾開始有了經 濟能力改善原有服務品質低劣的居住空間，因此島內開始有了換屋潮，土地炒作 成為一項風潮，有錢人炒作土地，一般民眾炒作住宅，預售屋盛行其道，沒有看 到完工的實體住宅，以一張完工後的想像廣告圖，就可引起民眾搶購，住宅尚未 完工，再次轉手即有暴利。這是一個台灣經濟奇蹟發展下的住宅特異現象，短短 幾年間，部分居住在都市的租屋民眾，發覺飛漲的房價，要擁有自己住宅的願望 是愈來愈遠，結果一場以無殼蝸牛露宿街頭的社會運動，將國民住宅、平價住宅 以及新市鎮開發等抑制高房價的住宅政策的方法相繼提出，企圖對當時的問題做 出因應解決，但長遠發展方向卻相對欠缺考量，造成八０年代房地產下跌主要的 原因之一，七０年代，多數民眾享受到房地產增值的愉悅，另一方面，居住環境 品質卻變差，住家即工廠的現象增多，工廠排放污染物的量增加，山坡地大量開 發，是一個大多數民眾追求『量』不要求『質』的年代。

民國八０年代可以是台灣住宅史上重要年代，是一個『量化』時代的轉折，

七０年代民眾搶買建商推出的建案，深怕錯過房產飛漲的機會，因此八０年代初 期台灣建築公司由幾千家暴增上萬家，建築公司企圖利用在住宅的推案量增加，

達到致富的極限，不僅動輒數百戶的建案不時推出，更有業者推出私人造鎮的口 號，從北台灣桃園的百年大鎮、台中的瑞邦大鎮，到南部屏東台鳳造鎮。同時政 府當局也推出台糖土地的六萬一坪的平價公寓住宅，另一方面將容積率限縮的政 策頒佈，建築業者的搶建風日炙，台灣住宅建築推案量達到高峰，頓時台灣空屋

28 楊裕富 台灣住宅政策、立法與都市住宅用 國立台灣大學土木研究所 1992

率也出現暴增，種下台灣房地產泡沫化的開端，隨著台灣股市的下跌，台灣房地 產業走向沒落，一場不問住宅品質和住宅環境的量化競賽終於落幕，當時因應中 低收入開發的新市鎮面臨土地批售無人聞問及該區域交通建設不足的影響，多處 公部門開發的新市鎮計畫不是停擺就是縮編。加上一般擁有都市機能的衛星城 鎮，都有在量化下的餘屋可供其便宜買受，新市鎮位置偏遠的缺點的加總，形成 住宅良莠的過濾時期。

民國九０年代至今的住宅發展，八九年國內經過政黨輪替後，適逢全球以美 國股市為首的網路股票泡沫化，台灣也無可避免的受牽動，美國聯邦準備會在股 市泡沫化後，經過多次降息企圖刺激景氣，使得美國貸款利率創下歷年新低，帶 動美國民眾資金投入『實物』的投資-房地產，其相較股票的波動，住宅投資讓美 國民眾有較安全感，也帶動美國住宅價格的上漲。掌管新台幣利率和匯率的台灣 中央銀行， 同樣將國內利率調降至百分之一以下，同時也為刺激國內房地產，提 出重大土地政策：土地增值稅減半。變相鼓勵房地產交易，另一方面低利率，增 加國內首購族買屋的意願，刺激台灣住宅的換屋潮。

英美澳等國採漸進降息的作法，吸引大量資金投入至房地產，開啟全球房地 產買賣熱潮，台灣雖在此波國際房產熱潮中，未有大幅增長，卻掀起國內金字塔 頂端豪宅的需求風，而一般民眾需求的住宅，也愈來愈強調住宅品質和住宅環境，

所以此類標的是九０年至九五年間，與國際相關產業有著密切的連動。英國經濟 學人做一份從一九九五年至二００五年的房地產統計，在世界各國房地產增幅研 究中，漲幅最高者是南非的百分之兩百四十四，依序愛爾蘭百分之一百九十二、

英國百分之一百五十四、西班牙百分之一百四十五。相關研究發現，之所以引起 全世界房地產繁榮在於以下原因：一、歐元生產升值；二、全世界利率處於低檔；

三、經過美國網路泡沫化後，實質資產投資獲得一般民眾認同。在上述第二點和 第三點的理由，其實是美國在網路泡沫化之後，所做的刺激經濟手段和產生的連 鎖效應，也是美國近年來房地產上漲的原因。對於漲幅第一名的南非來說，從兩 千年因為原物料上漲及金價漲價，南非幣升值近六成，造成房地產繁榮，歐洲國 家則是歐元強勢上漲，全世界低利率影響下，另外還有一批為數不少的購買者，

就是前蘇聯國家，黑道和收賄官員使用地下經濟方式，購置歐洲房地產有關，單 就貨幣升值比較，當年日圓兌美元升值七成，房地產上漲五到十倍，現在漲幅還 算溫和，全球化的影響在此間各國都有明顯的痕跡。

國際貨幣基金經濟學家海布林研究十四個工業國家從一九七０年至二００二 年，總計七十五個房價週期發現，並非每個房市榮景的週期必然伴隨泡沫化，以 通貨膨脹調整後的房價，法國、紐西蘭以及西班牙的房價過去兩年已增值百分之

國際貨幣基金經濟學家海布林研究十四個工業國家從一九七０年至二００二 年，總計七十五個房價週期發現，並非每個房市榮景的週期必然伴隨泡沫化，以 通貨膨脹調整後的房價，法國、紐西蘭以及西班牙的房價過去兩年已增值百分之