台灣土地與住宅政策未來的挑戰

任何一個立法完整的土地制度，都要面臨一個考驗----時間，十年前的規劃，

未必適合二十年後的社會，在各縣市都市計畫中鄰里區域內都會規劃市場用地，

在二十一世紀初的今天，傳統市場功能性被大多數的大型量販店取代，但市場用 地的限制卻依然規範著，而這些市場預定地，現在不是當作居民的臨時停車場就 是附近居民的雜物堆置場。這些大型量販店的營業場地卻是設在工業區。台灣都 市計畫的總面積佔台灣面積的百分之十一²⁹，非都市計畫的農業用地佔六成，其他 為山林保護區。這些土地利用的百分比一直沒有太多變化。然而台灣每個民眾米 食用量，在民國六十八年年均量是一０七公斤，九十三年已經降為四十八公斤³⁰， 而全台四十三萬公頃稻作農地，在進入WTO後，農委會將釋出更多農地因應國內稻 米需求降低與國外進口廉價農產品的競爭，提供現有農作物價格的競爭力，其釋 出的土地尚未見主管機關有明確的使用方向。台灣高鐵經過的雲林縣元長、土庫 段因地層下陷問題，將導致未來高鐵橋墩沈陷，影響行車安全，其因應方式，就 是嚴禁範圍內養殖業者抽取地下水，卻對其相關業者的產業未來、生計以及土地 利用，未做通盤檢討。這些有關台灣將釋出土地的未來發展方向，需要長期性的 遠見規劃以及快速的應變對策³¹。

台灣目前土地利用上，實際還面臨執行與規劃單位權責歸屬的問題，台灣地 區綜合開發計畫、區域計畫甚及未來的國土計畫法的研議和法條的編定，均由內 政部營建署負責統籌規劃，營建署掌握國家土地利用與發展制訂，主管土地限於 都市土地使用管制體系。同屬內政部組織下的地政司，其業務職掌包含（一）關 於土地利用之策劃、推動事項、（二）關於非都市土地使用計畫之規劃、推動事項、

（三）關於土地利用現況分類之訂定事項、（四）關於非都市土地開發許可之會 審事項等等，雖為執行單位，但對非都市土地使用管制體系，確有絕對的影 響。國內兩大土地主管機關，其業務的執行經常面臨土地利用的二分法，都 市土地與非都市土地利用寬鬆不一、長期下來，都市土地使用過於嚴峻無彈 性、非都市土地似有規範而實際使用紊亂的現象發生，問題在於營建署編定 全國土地使用、發展目標，其主管的土地卻只在於都市土地，地政司則對非 都市土地的利用卻有其主管的主張，如此對於國土的利用和維護達不到完整 的規劃立意。這只存在於內政部裡單位執掌的不明，一旦跳脫內政部，行政 院首席部會-經建會也將國土計畫置入其業務範圍，此時營建署、地政司和 經 建 會 權 屬 關 係 為 何 ？ 台 灣 許 多 土 地 的 利 用 經 常 需 協 調 相 關 單 位 ， 如 農 委 會、國防部、退輔會以及經濟部等部會共議，當二級單位（營建署、地政司

29 黃宗源 土地開發與建築規劃應用 永然出版社 2001 台北

30 農委會糧食產業組提供之“台灣糧食統計要覽之統計數據＂2006/04/30 31 周志龍 全球化、台灣國土再結構與制度 詹式 2003 台北

等）規劃一級單位的土地權限，發生各單位本位意識的主張，將如何做有效 的設計與分配？

參考荷蘭國家空間規劃單位的制度，其國家空間規劃是由內閣裡有關空 間使用、發展相關四位部長，組成『空間規劃與環境委員會』，將以內閣名義提 出國家層級的空間使用計畫，經國會通過施行，後續的執行計畫由國家空間規劃 署，召集各部會次長及官員列席，成立國家空間規劃執行委員會，（National Spatial Planning Commission），這是一個跨部會的平台，透過這個委員會整合 不同部會的意見。相對地，台灣土地規劃單位層級過低，形成計畫在放置執行 面時會發生多重困難。執行國家級的國土計畫，其權責編定單位應由總統府 所屬特定單位執掌或由行政院之經建會主管，才能避免規劃單位權限過小，

其規劃目標執行力太低的窘境。

台灣面對制度、環境變遷的問題，如何將土地規劃為前瞻性和可塑性，將成 為土地利用過程中重要的一環。未來台灣的土地政策還將會受哪些重大因素而所 挑戰？本研究試以三個因素作為討論對象：

一、全球化後的影響

全球化熱潮來臨後，城市將吸引更多人口，估計未來將有四十億人口湧向大 都市，城市的地位越形重要，今日來往國際間的遊客、商務人士，漸漸將城市代 替國家，要去上海的說法漸漸會比要去中國的說法多，昨天剛從洛杉磯回來也比 從美國回來順口，下個月要去巴黎開會也比去法國開會還常用，一個城市對於往 來世界的人士，似乎與國家處於相同的位置，全球化後，城市必定面對其他城市 的競爭，大城市必須面對競爭，小城市又如何置身事外！

全球化帶來了工作的改變和服務性行業的轉變，與冷戰體系不同的是，全球 化有自己的核心文化，這也是它為何有同質化取向的原因，在此之前，這種文化 同質化的現象只發生在局部的區域，如地中海地區受希臘人影響而希臘化，中亞、

北非、歐洲及中東受奧圖曼人影響而土耳其化，或是東歐、中歐和部分歐亞地區 受蘇聯影響而俄羅斯化³²。從文化的角度來說，全球化雖不能說是全部，但主要仍 是普遍受到美國化的影響，從麥當勞到迪士尼到iPod。帝國主義和全球化不同的 是，帝國主義侵佔他國領土，全球化是不必征服他國就可以影響他們的生活方式³³。

在『看不見的新大陸』書中談到，由酷斯拉企業裡所引發的一種現象，辨識其 總部的地點，他們很少是出身於工業時代的大都會城市，如紐約、東京、倫敦、

巴黎或洛杉磯，幾乎沒有一家酷斯拉企業來自於都市製造中心，如芝加哥、底特 律、曼徹斯特或橫濱，這些企業反而來自西雅圖（微軟）、奧斯丁（戴爾）、達克 塔拉拉（捷威）、丹佛（奎斯特）、加勒比海（索羅斯）、聖荷西（思科）、亞特蘭

32 John Micklethwait 完美大未來-全球化機遇與挑戰 商周 2002 台北 33 Jim Rogers 資本家的冒險 商周 2004 台北

大（CNN），其主要的原因，就在於科技的進步交通工具的便利，企業負責人可以 選擇他們認為適合發展產業的地點，可能是氣候緯度的關係、也許是鄰近大學的 支援、亦或者是當地擁有適合生活的氣氛³⁴。

『創意新貴』中也提出，奧斯丁有什麼好？那裡有很多年輕人，也有很多工 作可以做，演唱會場所很棒，種族與文化比較豐富多元，但是有極好的戶外休閒 及很棒的夜生活，才是奧斯丁吸引人的關鍵³⁵。再以英國北部的蘇格蘭來說，位於 西海岸的格拉斯哥（Glasgow）有飛機直航美國，成功吸引美國企業進駐，其地理 位置離美國最近，又可以用英語溝通以及相近血源關係，格拉斯哥以獨特的條件，

成為美國在歐洲的工業區。相對的，位於東海岸的愛丁堡（Edinburgh）則成為基 金經理人聚集的城市，愛丁堡是個非常恬靜的城市，並且擁有世界知名的聖安德 魯斯高爾夫球場，所以世界頂尖的基金經理人聚集於此，一邊享受恬靜舒適SOHO 的鄉村生活，一邊擁有城市提供方便的資訊與交通體系，使Edinburgh成為職場工 作者理想的工作環境。

當漢城首爾的清溪改造成功後，吸引許多國際人士注目、當曼谷企圖打造流 行文化與南洋極簡風的生活環境，引來全球長住（Long Stay）客的居住、加勒比 海的巴貝多，藉著優美海岸和友善態度，讓歐洲和美加金字塔端的人士，將其城 市定為度假區的首選。全球化使有消費能力的民眾，能自由選擇想要居住的位置

36，我們的土地和住宅政策，對此需求或許要出做完整的因應。

二、網路科技的影響

曾經有報告分析，十八世紀最大的影響力是蒸氣機發明、十九世紀最大的影 響力是電力運用，二十世紀末最大的影響力是網路發達。George Gilder在二千年 出版的電訊宇宙說道『無限寬頻將如何改變我們的世界，這回救世主換成光纖網 路』。運用光纖轉換資料，可以讓我們獲得無限的知識頻寬，網際網路的潛能將無 限度的發揮出來。區域體的劃分不是由生產力決定的，而是由消費能力及全球經 濟互動能力決定的（浦恩pune）³⁷。

英國經濟學人報導全世界的多頻道電視從一九八０年代開始普及，主要驅動 力就是人造衛星發射成本大幅降低，這種美國和蘇聯過去用來刺探彼此軍情的科 技，已經變成一種廉價傳輸電視訊號的途徑³⁸。這些現代科技也造就城市的興起，

愛爾蘭只需要一條電話線就能在美國從事保險、信用卡等服務，創造出愛爾蘭二 十五萬的就業機會。住在台灣的我們，已經開始體會到台灣保險公司，聘僱講著

34 Thomas L. Friedman 世界是平的 雅言 2005 台北

35 朱庭逸 主編 創意空間：開創城市新地理學 典藏藝術家 2004 台北

36 Samuel P.Huntington Peter L.Berger 杭廷頓＆柏格看全球化大趨勢 中時 2002 台北 37 Richard Longworth 虛幻樂園-全球經濟自由化的危機 天下 2003 台北

38 John Downey 科技新城鎮 韋伯 2003 台北

福建口音的中國大陸保險專員，在台灣晚上的下班時間，利用網路電話推銷以信 用卡扣款的個人意外險保單。住在印度邦加洛的軟體工程師和澳洲的工程師一樣 多，他們透過衛星通訊系統和全球其他地方角落聯繫。美國奇異金融在印度德里

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