台東發展海岸住宅群落之研究

國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文

指導教授：蔡西銘 先生

台東發展海岸住宅群落之研究

研究生：趙玉樹 撰

中華民國九十六年六月

謝誌

來到區域所，一直難以忘記宜蘭參訪中宜蘭厝給予的想法、花蓮參訪中理想 大地開發的獲得，深刻瞭解到 seeing、visiting 的真正含意，沒有到現場感受，

很難體會到事物給予的影響，這要感謝夏黎明老師和李玉芬老師的精心安排。

論文的完成則要感謝指導教授蔡西銘老師的費心指導，在公務繁忙中安排時 間指導，在休息時間進行論文指正，儘可能將論文方向趨於理論和實務的結合，

增加論文內容的可探討性。

學習期間感謝其他任教老師的教導，同學、學弟妹在課業上的提點，讓個人 在區域所求學期間充滿回憶。

論文寫作過程中，感謝新居工程的工作伙伴，給予工作時間的彈性以及相關 工作進度的完成，尤其在論文修改的數個月期間。

最後感謝家人和眾多親友給予讀研究所其間的包容與支持，能在上課期間、

課業報告以及論文寫作時，需安排自我空間和時間，給予最多的鼓勵和幫助，做 深深的感謝。

趙玉樹 謹誌

０七年暑

摘要

從台東縣政府推動島內民眾移民台東的計畫為起點，究竟什麼樣的居住環境 會吸引民眾來台東？台東民眾需要什麼樣的居住環境？有沒有一個發展計畫具 有可實施性並且具有吸引力，能滿足台東民眾與外來人口對居住環境的需求。海 岸住宅群落的想法於是產生。

海岸住宅群落結合兩項特色，第一、居住地點在海岸附近，可以輕易看到海 或不費時即可抵達海邊；第二、住宅建築體為環保的綠建築，主要功用節省能源 消耗，當綠建築成為台東住宅趨勢，台東住宅特色也因此建立。

本研究將從台灣土地政策論起，探討政策內容與海岸管理、住宅規劃與未來 挑戰等連結相關性，企圖整合相關法令，評估推動台東海岸住宅群落的法源依 據，使海岸住宅群落的想法，有其可行性的實踐，若不能對台東海岸做出長遠的 規劃，那就盡可能的維持自然海岸的完整性。在台東海岸住宅群落的發展對策 中，先分析台東海岸面臨哪些問題？以及提出可行性的推展政策，將推動海岸住 宅群落的困難點與突破點相互分析，讓理想面與現實面可以有務實的結合。最後 提出為推動本計畫，需掌握開發的法源依據，以及如何將綠建築的推動具體化，

才可建立出台東住宅特色，達成台東特有的居住文化，使台東成為真正適居的城 市。

Abstract

The plan of Taitung County Government to attract immigrants from other parts of Taiwan has come to the question what kind of living environment Taitung shall have to attract immigrants? What kind of environment do Taitung people need? Are any development plans do-able and alluring enough to meet Taitung people’s and immigrants’ demands for a living environment? The demands have come to the idea of the coastal residence community.

The two features of the coastal residence community are as follows: 1. The residence near the coast enables the convenience to reach the coast soon. 2. The green building for environmental protection is adopted as the building structure to save energy so that the green building as the Taitung residence trend shall become the feature of the Taitung residence.

This study starts with the land policies of Taiwan, focusing on the co-relation between the policy content and the coastal management, the residence planning and the future challenges. The study aims to integrate related laws and regulations and assess the legal sources of propelling the project of the coastal residence community in Taitung in order that the project shall be executed legally. The natural coast of Taitung shall be completely maintained when the long-term planning for the coast is not do-able. For the development of the coastal residence community in Taitung, the difficulties for the coast shall be found out, and the do-able propelling policies shall be raised. The difficulties and the breakthroughs for propelling the coastal residence community shall be analyzed so that the dream of the community shall come true in reality. Finally, the legal sources needed to develop the coastal residence community and to propel the green building in reality shall help form the features of the Taitung residence, the unique residence culture of Taitung, and the Taitung City suitable for habitants.

目錄

表目錄...ii

圖目錄...iii

第一章 緒論... 1

第一節 研究動機與目的... 2

第二節 研究方法與流程... 4

第二章 名詞解釋與文獻回顧... 6

第一節 名詞解釋... 6

第二節 文獻回顧... 8

第三章 發展海岸住宅群落與相關政策之關連性... 14

第一節 台灣土地政策與海岸之關係... 14

第二節 相關政策對居住環境目標與海岸住宅群落特色之應和... 20

第三節 台灣住宅政策與發展 ... 27

第四節 台灣土地與住宅政策未來的挑戰 ... 31

第四章 海岸住宅群落探討... 36

第一節 主要城市住宅群落探討... 36

第二節 歐盟國家海岸區域之發展... 38

第三節 美國加州海岸住宅環境之發展... 40

第五章 台東海岸住宅發展與對策... 44

第一節 台東居住環境探討... 45

第二節 台東海岸住宅群落案例探討... 49

第三節 台東發展海岸住宅之優勢... 58

第四節 推動海岸住宅之問題與對策... 67

第六章 結論與建議... 78

第一節 結論... 78

第二節 建議... 78

參考文獻... 81

表目錄

表三之一 非都市土地主要使用地對應容許使用項目表 ... 16

表三之二 東部區域計畫範圍現況表 ... 18

表三之三 台灣地區開發計畫有關居住環境目標與海岸住宅群落優點之比較表 24 表三之四 區域計畫有關居住環境目標與海岸住宅群落優點之比較表 ... 25

表三之五 台東縣綜合發展計畫有關居住環境目標與海岸住宅發展之相關性 .. 25

表三之六 光復後台灣住宅演進歷程精簡摘要 ... 30

表四之一 台東歷年地方性稅收與稅出表 ... 37

表四之二 主要城市知名住宅區一覽表 ... 38

表四之三 2006 美國城市房屋平均價值排行及居住相關數據 ... 42

表四之四 美國主要城市二００五年第三季之住宅平均價位調查表 ... 43

表四之五 台東地區人口歷史記載表 ... 47

表四之六 台灣大型公園設置經費表 ... 49

表五之一 台灣縣市自然海岸線長度排序 ... 59

表五之二 綠建築指標在台東海岸實施評估表 ... 64

表五之三 2006 年世界各國污水下水道普及率表 ... 77

圖目錄

圖一之一 研究流程... 5

圖三之一 區域計畫內土地使用編定示意圖... 15

圖三之二 現行國土計畫體系... 19

圖三之三 未來『國土計畫法』（草案）之國土計畫體系... 19

圖四之一 都蘭社區位置圖... 51

圖四之二 杉原富山村刺桐部落位置圖... 55

圖五之一 現行發展特有計畫依循法令審議 簡圖... 69

第一章 緒論

台東縣政府近期打算成立移民局，承辦和吸引國內其他縣市民眾和國外遊客 移民、長住（Long Stay）台東事宜，台東到底將以什麼優勢來吸引外來人口？移 民人口尋求什麼樣的居住環境？

一直以來台東縣人口的變化，是以負成長的趨勢進行，唯台東縣主要人口聚 集地-台東市，從民國六十四年至今，一直維持約十一萬的人口數，無論六０年代 的石油危機、七０年代的房地產飆漲，抑或八０年代電子業興起，至九０年代政 黨輪替的影響，台東市人口依舊維持靜態平衡，如今台東縣政府勢必打破這種靜 態平衡，追求動態發展的人口成長。

『移民』是一個相當醒目且震撼的名詞，原因無他，在一個人的生活歷程中 是相當大的改變。將面臨到多種的因素的考量，工作環境、子女教育問題、工作 機會、親友、人際關係以及生活形態的轉換和改變，移民是一個複雜的社會變動，

一項單一因素的改變，民眾都要考慮甚久，那麼包含複雜因素的移民行為，移民 者要下多麼大的決心？從移民的歷史進程中，我們可以發現移民者有兩大移民動 機，一個是為『生活重量』的移民，就是追求可以生存機會的地區或者獲取更多 物質條件的社會環境；另一個是為『生活質量』的移民，想體會比『生活重量』

更好的生活環境。目前台東縣政府有吸引移民的企圖心的同時，提供『生活重量』

的環境，應該不是台東現有客觀條件可以營造的，而塑造『生活質量』的環境，

將會是一個努力的方向。

二００六年五月出刊的TIME¹（時代雜誌）做了一個The Best of Asia（亞洲 之 最 ） 的 特 刊 ， 其 中 一 個 主 題 Underrated Pacific Holiday – The Eastern Seaboard of Taiwan（最被低估的太平洋度假勝地-台灣東部海岸），其中主要焦 點在於外國遊客對台東海岸的印象，擁有海岸綺麗的地形變化和無垠海際，沿著 海岸公路走，雖沒有加州太平洋海岸高速公路（Califonia＇s Pacific Coast Highway）的寬敞和速度，但享受海岸感觀卻是不分軒輊的。

這對台東海岸是極高的肯定，現今加州海岸的生活環境是令許多美國人嚮往 和卻步的地方，嚮往的是住在加州海岸可以擁有壯麗的海岸景色以及豐富的海岸 活動，卻步的在於加州海岸住宅價格是一般美國民眾無以承受的負擔。位於台灣 東部的台東擁有優質的海岸自然環境，享受太平洋的景色，在台東絕對比美國西 岸更容易達成，若台東海岸住宅群落在一個完整、永續發展的規劃下，相信會對 台東現有住民提供更豐富的居住環境，也可以提供給外來移民者更優質生活環境 選擇。

文章中也反向提到『令人意外的是，很多台灣人對東部海岸的美卻是陌生的』

1 Zoher Abdoolcarim Best Under Pacific Holiday TIME 2006/05/22 New York

（Astonishingly,many Taiwanese are unfamiliar with it as well）。這句話 提醒我們正視太平洋海岸偌大的天然景觀資源。『許多台灣人』若寫成『許多台東 人』應該也不為過，台東海岸的特色若不為台東人所欣賞和維護，又如何討論許 多台灣人不正視台東海岸之美?日本社區營造團體篤信的一句箴言『從沒有一個地 方是當地人不喜愛，觀光客卻是絡繹不絕的』。若台東海岸是一項珍寶，台東海岸 應該是台東人喜愛生活的環境區域，台東海岸住宅環境的塑造，應該也是台東住 宅發展重要方向。

台東縣政府誓言要將台東塑造成台灣最適合居住的城市，實際上，住在台東 卻承受相對落後的基礎建設所帶來的不便，台東人又少有可輕易享受大自然給予 的生活環境，中國時報²一篇報導內容一段話，最貼切台東現有的住宅環境『台東 市區離海這麼近，為何都看不到海？』。海洋一直承載人們對造物者的驚歎和崇 拜，這是人工環境製造不出的壯麗景象，台東市擁有好的先天條件，卻不見相對 完整規劃的海岸住宅區域，誠屬可惜！

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

花蓮黑潮文教基金會張泰迪執行長，敘述該基金會在九０年初，許多來自北 部的同事到花蓮任職前，抱著到台灣後花園工作，同時可以享受住在海邊的生活，

體驗悠閒的東部海岸風貌，尤其黑潮基金會甚關心海洋永續發展的議題，當其同 仁抵達花蓮後，從花蓮市以北的七星潭開始，到花蓮市以南的海洋世界公園，一 路上海岸均為防風林、軍事管制區、花蓮港管制區域、鄰避設施、吉安光華工業 區以及原住民保留土地。他們才發現在花蓮市附近要找到海岸住所，不如想像中 的輕易性。

這個世紀初，沙烏地阿拉伯聯合大公國的杜拜，為了維持石油竭盡後的城市 競爭優勢，花費總經費約一百四十億美元增加杜拜海岸線，進行棕櫚樹海岸-傑貝

阿里（Jebel Ali）人工島計畫，使杜拜原有四十公里的海岸線，增加了一百公里

的海岸，增加的海岸均開發成各國主題的海岸住宅，為的只是滿足世界人士嚮往 海岸生活的夢想。同樣的杜哈也建立珍珠人工島，於杜哈市中心 20 公里的波斯灣，

填海造路，提供白領工作者一個好的居住品質的環境，面積四百公頃，工程費一 千億台幣，創造出三十五公里的海岸線。台東市附近擁有天然的海岸線，不需花 費鉅額經費，就可塑造出適宜的海岸住宅，現在卻放任其錯置的利用和經營。若 吸引外來移民是台東縣政府的目標，海岸型住宅區位的永續規劃，不應該是忽略 的一環。

CNN 集團旗下的 money 雜誌，發表二００五年美國最適合居住地方的評比，其

2 黃振國 近悅遠來水到渠成 中國時報 2004/11/03

評估項目包括擁有好學校、安全街道、經濟機會、充分藝術和休閒活動的地方等 條件。國內主要媒體-中國時報，在二００五年台灣「最適宜人居」的理想城市調 查中，以「居住環境」、「交通」、「治安」、「行政效率」、「施政狀況」等 條件作為評比項目。綜合國內外條件評比項目，台東可以努力的方向，有些項目 需極大外在條件的配合，如經濟就業機會、優質學校養成、良好的交通系統以及 中央行政體系重點的支援。台東縣本身如何從自籌財源差的現實條件中，靠著可 運用、可發揮的資源，做到留住台東人才以及吸引外來移民的政策，綜合以上評 比項目，台東或許能提供一個『可供休閒活動的居住自然環境』。

空氣新鮮、水質乾淨不應該還是台東吸引外來移民和留住台東居民的口號，

這是台東本來就要維持的基本條件，台東相對人口少、土地大，當然會反應在空 氣和水的品質上，行政院的東部永續發展計畫，將台東市發展定位為『適居城市』，

適居的城市，首先要有良好的住宅環境。如果海岸住宅區的方向是可行的，如何 讓海岸住宅區發展成永續的概念，將是本研究的動機。

台東縣議員在縣政質詢時，認知到台東發展的困難處，舉出未來台東建設經 費必須花在刀口上，如『改善台東縣民生活環境』、『提升教育品質』和『醫療服 務』，在首要的『改善縣民生活環境』議題上，提供良好的住宅環境，將成為台東 努力的發展方向。

二、研究目的

台東縣政府著實研究吸引外來移民人口計畫的同時，居住環境品質的塑造是 移民政策中基本一環，台東在先天經濟環境條件上，已經失去相對的競爭吸引力，

若不能營造更好和極佳的居住環境，如何做到吸引移民者的青睞？

本研究試想引起正視台東海岸環境長遠發展和台東居住環境的規劃，投入第 一波漣漪，如果工作與生活在台東，必定放棄大城市所提供的物質方便性，那居 住在台東應有比居住在大都會值得驕傲或值回票價的特質，特質為何？住的環境 應該是優勢，台東住宅除了透天厝，似乎沒有什麼值得一書的，在屏東九如、高 雄美濃、彰化美和一般民眾也都住在透天厝，說台東依山傍水，實際一般民眾居 住環境，既不靠山也玩不到水，選擇居住在台東，應該有一個居住環境，是與台 東天然景色共存的好環境，是其他城市所稱羨的，台東海岸住宅群落就是一個值 得研究的方向。

研究內容企圖從國外海岸住宅的發展，反思擁有海岸景觀的台東，其海岸發 展進程遠遠落後國外。本論文研究目的，著重思考台東住宅與海岸結合的永續規 劃居住環境，提供台灣海岸住宅區域的新居住環境的想法，進而帶動台東的居住 品質，帶給台東和民眾更多正面的助益。

第二節 研究方法與流程

一、研究方法

本研究以國外海岸住宅群落成功案例的啟發，和台東擁有優質的海岸為基 礎，企圖將台東海岸和住宅群落的結合作為研究方向，使關心台東居住環境品質 之人士提供更多對台東海岸適當利用與維護，當台東人都喜歡台東的海岸居住環 境時，就能吸引更多的移民者，而台東歷任縣長的抱負-要使台東成為台灣適居城 市的願景，會有往前進的機會。從台東海岸環境的優勢與住宅區位結合的可行性，

作初步的分析，發掘更多海岸住宅環境的優點，以及在永續經營規劃下住宅區的 發展方向，期待台東可以塑造更多具有特色住宅環境的想像。

研究將利用包括歷史文獻、論著、統計資料、期刊、媒體資料等，並以案例 分析與田野調查為佐證發展現象。

本研究的主要方法如下

（一）文獻分析

藉由公開發表之文字紀錄與相關文獻資料，瞭解台灣海岸的發展 歷程，進而分析台東海岸住宅推展，可以為台東民眾帶來新的生活環 境，以及推動海岸住宅群落將面臨的問題與解決方式。

（二）田野調查分析

實地觀察台東海岸社區群落現況發展，瞭解當地居民對海岸環境 的想法，做為台東未來發展海岸住宅群落的當代（九十五年）記實參 考。取兩處台東海岸住宅群落（都蘭、杉原）作為研究案例，都蘭部 份主要為該區土地交易仲介業密度高的原因為何？杉原部份主要為該 區地理條件潛在的優勢其發展的現況卻迥異，故想探究其原因。從當 地人士想法（訪談對象以該區從事土地服務業者、鄰里長瞭解群落事 物者以及民眾經常往來之商店店家）和土地發展，建構該區海岸住宅 的發展現況與困難，做為未來海岸住宅規劃參考。

（三）案例分析法

將歐盟國家海岸住宅發展、美國加州海岸城市之海岸住宅現況以 及全球海岸城市住宅的發展現況案例，做為歐美海岸住宅現況發展的 立論基礎，對應台東現有兩處海岸社區發展的現況，反思台東海岸住 宅發掘問題以及提供策略。

二、研究流程

本研究主要討論海岸住宅群落在台東發展的可行性與前瞻性，比較國外 海岸住宅現況以及台東海岸環境潛力，提出海岸住宅群落所提供之貢獻。

藉由台灣國土計畫的架構和發展特殊海岸住宅所需因應法規，提出相

關建議，檢討台東發展海岸住宅的優勢以及發展的困境，企圖理出海岸永 續發展的住宅環境。本研究流程如（圖一之一）所示

圖一之一 研究流程

研究動機與目的

研究方法與流程

相關文獻回顧

海岸政策 住宅政策 國土計畫分析

國外案例分析 研究區域田野調查

台東海岸住宅課題發展

結論與建議

研 究 緣 起

理 論 探 討

案 例 比 較 分 析

研 究 與 探 討

第二章 名詞解釋與文獻回顧

第一節 名詞解釋

海岸住宅區的建構，需要良好的天然環境和法令條文的依據，盡可能摒棄過 去將鄰避設施置放海岸的處理方式，再配合永續發展性的規劃政策，才會達到完 善的目標。

著手研究土地使用的法令，評估其可行性，開發許可制度的研議內容就需詳 細瞭解，而台灣土地政策的規劃與制訂，其目標和策略會受許多因素改變有所不 同，其中重要的參考因素，就在於全球化的快速影響。而台東海岸住宅區的規劃 特色，現有發展下的鄰避設施置放手段成為推行頗大的阻力，另外在全球推展能 源開發和節約的同時，若海岸住宅能結合能源節約的概念，發展海岸綠建築住宅 群落，相信在強調永續發展下，是值得發展的住宅型態。

一、海岸

本研究內容『海岸』一詞依據『濱海陸地』再定義，其濱海陸地源自中華民 國『海岸法草案』，行政院於八十九年二月十七日審議通過，同年二月二十四函送 立法院之『海岸法草案』其中第四條第二項第一款名詞定義。

濱海陸地：以平均海水面至最近之山稜線，或至地形、植被有顯著變化之處，

或至濱海主要公路、行政區界、溝渠、宗地界線明確之處為界劃定之土地及地下 水域。

本研究內容之『海岸』名詞定義，只涉及上述解釋劃定之海平面以上陸地部 分，至於地下水域土地部分，不在本研究設定海岸住宅群落之討論範圍。

二、群落

群落（

Biocoenosis

或間接關係的所有生物，在一定的生存條件下的總體。在本研究稱謂的群落，是 指以台東海岸環境為主要居住考量的住宅區域，其區域的大小，依據海岸現地條 件，經過目標設定、環境評估以及永續規劃下，發展之適宜民眾居住的台東海岸 住宅社區。

三、全球化

全球化（Globalization）的定義誠如德國學者貝克（Ulrich Beck）說的：

是一種在經濟、社會、科技、文化及生產與消費上的『跨國化的發展過程』

（transnational）。在徹底全球化的經濟體系裡，所有市場都是完全市場，也就 是說，貨幣、商品、服務和供給價格，在世界各地都一樣，貨幣其實已經達到這 個境界，不管在紐約、東京、法蘭克福，用日圓兌換美元，價格已經沒有什麼差

別。

值的注意的是，這一批全球化的潮流並不是由公共政策帶動的。政府沒有要 求企業進行全球委外及行銷，也並未鼓勵跨國公司合併，電子商務不是政府起頭 的，全球金融市場也不是政府創造的，這整個過程不是政府可以啟動或遏止的、

加速或減緩的。

威廉路易斯和馬文哈里斯寫道：『馬鈴薯在安第斯山種植了四千年，才在十六 世紀引進歐洲，在歐洲種植了兩百年，才成為一般主食，今天的綠色革命，每發 展出新品種稻作和小麥，不到十年就散佈全世界』。在經過整合的第一世界經濟體 系中，任何重要革新都能遍及世界各地。

四、開發許可制

開發許可制是以經過主管單位特別核可，改變土地發展目的，而控制土地開 發、規劃與利用的管理制度。開發許可制的提出，以英國開發許可制最成熟。台 灣開發許可制源於民國七十二年公布山坡地開發建築管理辦法，規定山坡地的建 築開發需先申請開發許可，演繹後來區域計畫法有關規範非都市土地開發之法 則，而近年來都市計畫區已運用有關捐獻和回饋等條件許可的土地開發概念，唯 仍缺乏一具體開發許可之運作。

目前台灣開發許可制的法源依據源自區域計畫法第十五條之一及非都市土地 使用開發審議規範。而現行使用管制僅依賴非都市土地使用管制規則。現行非都 市土地進行開發審議或分區變更時，大多針對基地本身的規劃、捐獻或回饋方面 來做考量，缺乏一套規劃的量化指標及綱領來指導分區進行變更或開發審議，導 致審議缺乏規劃的觀念和精神。在開發許可的申辦，大多由各相關目的事業主管 機關依規定負責辦理，其申辦流程可類別為協議、推薦、開發許可的審議及後續 相關作業，台灣現行非都市土地的開發，原則上與大規模的土地使用地目變更幾 近相同，所以國內目前仍舊以發展管制來主導整個國土開發，而非由計畫性主導。

未來國土計畫下的開發許可制，將重視計畫指導的概念，以及規劃許可制運 作對於使用目的的強調。可開發地區之土地開發與管理，朝向開發許可制，可開 發地區與農業生產地區以落實成長管理原則下，透過總量管制的方式，考量發展 計畫對社會經濟及自然環境的影響，尋發展許可制程序進行開發建設，嚴格限制 使用強度。

五、鄰避設施

『鄰避』一詞的運用，源自國外生活環境所遭遇服務設施置放問題的概念，

『NIMBY』（Not-In-My-Back-Yard）（不要在居家後院放置我們不要的設施）。 鄰避設施可分類為³：

3 黃燕如 污染性設施設置政策之研究－以環境經濟學與環境法律學之觀點 中興大學 1995

（一）空間摩擦設施-如色情行業侵入住宅區的空間摩擦。

（二）不寧適設施-如變電所、電塔附近。

（三）嫌惡性設施-如焚化場、屠宰場等。

（四）風險集中設施-如核電廠、核廢場等。

現代社會和都市的形成，造成群聚化的現象愈來愈明顯，產生許多公共服務 設施需求，如公路、機場、公園、學校等，也同時產生另一些不為民眾所喜愛的 公共設施，如垃圾場、資源回收中心、電塔等設施，而這些公共設施的空間選置，

常常成為民眾和公部門在設施置放點上的歧見。

六、綠建築

國際社會鑑於全球自然資源逐漸枯竭和溫室效應的增加，於一九九二年巴西 里約召開地球高峰會，邀請一七○個國家政府代表，商討挽救地球環境危機的對 策。國內於一九九六年成立永續發展委員會，對於環境的永續發展提出多項目標 政策，其中對於國內建築的永續發展，呼應國際倡導的綠建築（Green House）的 建造模式，國內對『綠建築』的定義有九項指標：基地綠化指標、基地保水指標、

水資源指標、日常節能指標、二氧化碳減量指標、廢棄物減量指標、生物多樣性 指標、垃圾污水改善指標與室內環境指標，希望藉由綠建築的推廣，達成生態、

節能、減廢、健康的建築目標。

第二節 文獻回顧

『海岸住宅』(Beachfront Real Estate) 一詞，在歐美國家是一個象徵性的 代名詞，代表屋主生活品質維持一定水準之上，在台灣『海岸住宅』的印象是模 糊的，從正面肯定上判斷，幾乎沒有某一海岸住宅群落可以代表其居住環境品質 的良好，充其量只有些許人在海岸旁買塊農地，興建所謂漂亮獨特的『農舍』。

一直以來台灣海岸，都維持過去軍事禁地、荒煙蔓草以及疾風巨浪的綜合意 象。一般對於海岸的印象只是看一下景、玩一下水，就可離開的概念深印一般民 眾想法中，更不用論及想在海邊住下來，會令人嗤之以鼻的想法，過去談及台灣 的海岸住宅，常會被人聯想低矮、濕嫌、斑駁的房子，以台東為例，海岸旁的住 宅聚落，有以下幾類；（1）漁村聚落：原本以捕魚為業的，後因魚獲的減少，青 壯年遷移都市打工，留下老人和小孩的場景；（2）中低收入戶：屬於工作競爭力 低的民眾，選擇鄰近市區近郊的海岸，築起只容安身的低矮平房；（3）政治環境 下的移民：安置過去國共敵對下來台的義胞、近海礫石灘地的開發歸於早期退除 役官兵的努力，進而在當地落地生根。過去居住在海岸，有著深層弱勢意義的代 名詞。

本研究探討經過永續概念規劃後，海岸住宅將帶來正面的生活品質想像，也 因如此，本研究的『海岸住宅群落』所屬『新』名詞，經過探索、研究、參考有 關針對台灣海岸住宅的研究主題或主題文獻，實屬鳳毛麟角、缺少相關主題文獻

付梓，以台灣地區而言，以發展海岸地區住宅群落為主題的研究，本研究方向為 過去未曾研究之新論文議題，在相同主題文獻欠缺下。故本研究將從有關以住宅 環境、海岸管理之主題文獻探討著手，分類為住宅主題與海岸管理兩個方向，加 上有關土地規劃之相關研究與文獻，分述如下：

一、住宅主題相關研究

（一）台東縣住宅建設計畫之規劃⁴

此規劃報告書主要以協助台東縣擬定住宅建設計畫，提升台東縣居住品質，

以及資源合理運用，企圖以台東人口、職業、土地面積、居住面積等相關數據，

提出台東住宅的需求性。研究中提出國內住宅發展缺乏住宅政策、國宅政策照顧 對象不明確，對於國宅數量管制規劃上，需要更多的明確方向，以避免過量低品 質的住宅餘屋。對於台東內陸鄉鎮受限於發展腹地，影響整體住宅社區之發展，

報告書中建議將部分鄉鎮土地變更其使用目的多有討論，只是在整體台東住宅發 展方向的說服性和立論，較無地方特色的建議與著墨。

對於台東實質住宅環境的亂象改善並沒有提出議題討論，如住宅區內幾乎任 何事業均可營業，對於規劃住宅區域的初衷『擁有一個安適、寧靜的環境』有所 違背，這是台東住宅區內最基本的亂象之一。另外提出數據之意義，並未統合出 提出數據的意義和想法，而對人口的預測，其影響的因子，設定過於簡單，才會 出現八十七年預測九十八年人口數量時，將人口目標設定三十一萬人，時至九十 六年，台東總人口數還只有二十四萬，其預測的基礎是值得再考量。

本研究主要參考其內容，對於缺乏對台東縣『質量』住宅需求之規劃與設計 部份，本研究內文將提供台東居住環境新的規劃想法，並且探討台東提高住宅品 質與環境的策略。

（二）居住條件與住宅⁵

文獻探討背景為法國、加拿大及美國等國住宅環境的發展歷程，文獻中對未 來住宅發展有三點看法，第一、都市巨型化，強調人口將湧入大城市，大城市人 口問題，必定使高層住宅的需求增加。第二、公私住宅部門必須齊頭並進，除可 以使弱勢團體受到應有的照顧，另一方面私人住宅的推展，將使住宅和住宅環境 獲得更好的進步。第三、民眾擁有第二屋的流行，作者預測未來因為生活品質的 提升，休閒式的住宅將會流行，讓民眾工作和休閒獲得調劑。

文獻中探討住宅規劃所遭遇的相關問題，提供實際案例作為探討提供參考，

增加對住宅規劃的經驗。

台東的住宅政策方向或許可以從『量的提供』，更進一步在『質的提供』上努

4 中華大學建築與都市計畫研究所 台東縣住宅建設計畫之規劃 台東縣政府出版 1998/07 5 讓依厄簡‧阿維勒(Jean-Eugene Havel) 著/黃發典譯 居住條件與住宅 遠流 1990 台北

力，規劃更多可行性的良好住宅環境，瞭解民眾住宅需求也是本研究主要的重點 之一。

本研究主要引述其對第二屋需求之觀念，引伸台灣或台東民眾將因居住品質 提升產生購買第二屋之需求，第二屋除了滿足住的需要外，更希望第二屋能提供 生活與休閒的環境空間，研究內文將敘述海岸住宅如何滿足休閒的需求。

二、海岸管理相關研究

（一）海洋法草案⁶

在國土計畫法下所發展出的海洋法草案，其針對海岸發展有更多明確的策略 與規範，法案本身是台灣海岸管理的基本母法，補足現行法令的不足，指導海岸 土地的合理利用、達到保育海岸和防止災害的目的。草案內容可歸納為六項：海 岸管理目標、二：海岸地區管理範圍、三：指定專責機關管理、四：採取計畫分 區管理、五：推動海岸地區基礎研究、六：採取開發許可制。

本研究主要引述其採取開發許可制之海岸開發精神以及海岸區域相關之定 義。

（二）台灣海岸管理制度之檢討與方案評估⁷

論文中指陳台灣現行的海岸地區管理制度，大多偏重自然、環境、保育等課 題之調查與研究，不能一窺海岸管理制度之全貌，加上海岸土地資源利用與資源 保育的急迫發展下，提出新的海岸管理方向與策略。同時舉出海洋管理政策的最 大疑義，在於海洋管理政策，有關海岸許多政策性的宣示，卻毫無實質具體規範，

另外令出多門，主管機關的事權分散不一，對於海洋管理上，有相當的桎肘。

本研究主要引述其內容精神，強調台灣海岸的開發未有長遠永續的發展規 劃，海岸在人為利用上顯些失序，原因在於海岸發展的遠程設計尚未有實質規劃 內容，對於台灣部份海岸可創造的良好居住環境，較少相關有利民眾居住的政策 提出，故本研究從海岸住宅的發展上提供另一想法。

（三）The changing faces of Europe＇s coastal areas⁸

此研究在提供歐洲國家對海岸環境改變的資訊，並且規劃較完整的策略議 題。起源於一九九二年里約地球高峰會中提出海洋與海岸環境議題，與會國家將 致力相關永續發展以及海岸區域管理，一九九五年 EEA（歐洲環境協會）提出對於 歐洲海岸區域的管理與發展準則 integrated coastal zone management(ICZM)，

6 海洋巡護署 海洋法草案 行政院 2002 台北

7 李昊 台灣海岸管理制度之檢討與方案評估 國立台北大學都市計劃研究所 2002 台北

8 EEA (歐洲環境協會) The changing faces of Europe＇s coastal areas . EEA. No 6 2006 EU

主要在平衡海岸經濟發展和海岸環境的保護。EEA 試圖去建構更好的海岸空間利用 和增進完善的生態環境的方案，做為歐洲海岸永續發展藍圖。

研究中提醒歐洲海岸面臨相關問題如：海岸地區的都市擴張需求問題（人口、

住宅與工作）、旅遊產業問題、海洋產業問題、水污染問題、海岸侵蝕問題等，從 歐洲海岸成為人口密集成因開始討論，海岸自然環境和旅遊盛行，帶動歐洲海岸 開發地點的需求性，因此產生經濟成長與相對的環境污染產生。

本研究主要引用歐盟國家對於海岸發展，訂出實質的規劃時程與實質目標，

台灣海岸的規劃利用多屬宣示意涵，對於實質利用卻顯些模糊，本研究將對於海 岸利用做出實質利用的建議。

三、 土地規劃相關研究

（一）國土計畫法⁹

由於國土開發計畫與區域計畫性質多有重疊，且無行政轄區機關掌管區域計 畫之執行，於民國八十二年七月，由行政院指示經建會檢討修訂國土綜合開發計 畫及研議國土綜合開發計畫法，經過多次修正與討論，擬其立法原則及架構，於 九十年九月二十六日依經發會決議，將國土綜合發展計畫草案，提報行政院通過，

然而隨後台灣地區遭受九二一大地震和重大土石流之天災，加上政黨輪替的影響 下，總統府成立國土永續發展委員會，其委員會鑑於當時環境，將國土綜合發展 計畫內容作某些調整，重新定名為國土計畫法，未來國土計畫法將通過立法程序，

成為我國土地規劃最上位計畫準則法條，台灣國土規劃也將原先四級規劃（台灣 綜合開發計畫、區域計畫、縣市綜合開發計畫與都市計畫）體系調整為國土計畫 法、縣市綜合開發計畫與都市計畫三級體系。

本研究藉由國土計畫法的制訂緣由，瞭解台灣土地發展政策的法源依據之制 訂過程，從而探討台東若有海岸住宅群落的發展計畫時，必須遵循的開發法令。

（二）Urbal sprawl in Europe ¹⁰

台灣都市計畫的規劃參考依據中，人口的增加預測是一項重要規劃依據，從

『歐洲都市擴張』（Urbal sprawl in Europe）的報告中瞭解，近年來歐洲都市的 成長，人口壓力不再是都市擴張的原因，取代的原因是人民尋求好的生活環境。

歐洲是全世界都市化最徹底的區域之一，歐洲將近百分之七十五的人口集中 在都市裡，歐洲四分之一的土地正被都市利用所影響，預估二０二０年，將近百 分之八十的歐洲人口將進駐城市區域，都市副都心因而拔地而起，歐盟有七個國 家百分之九十以上的人口，都將湧進都市，近十年來歐洲城市以百分之五的速度

9 經建會與內政部營建署研議 國土計畫法 行政院 2003 台北 10 內政部營建署 國土計畫法 行政院 2003 台北

擴張，甚者像盧森堡以三倍速度成長。土地的需求日增，都市範圍逐漸擴張，其 成長的速度超過過去五十年，導致的原因，並非人口迅速成長，而是生活形態與 消費模式的改變，擴張區域以都市外圍已完成帶狀快速道路區域和沿海區域最為 明顯。

歐盟國家因應發展現況，將都市土地發展政策作相關的配合，如動用歐洲重 建基金做相關地區的基礎建設，將欲發展區域做事前的規劃，完整考慮趨勢的需 求、防範資源重複利用以及人口向外擴張後對整個環境影響的評估，對土地利用 和生活環境朝向永續發展的模式規劃。

本研究主要引述其內容中的歐洲海岸發展現況部份，海岸群落逐漸為民眾移 入的熱門地點，此趨勢發展對於台灣或台東海岸，會不會有相同發展趨勢是本研 究參考與討論課題。

（三）CITY OF MALIBU LCP ¹¹LAND USE PLAN (馬里布市土地使用計 畫規範)¹²

馬 里 布 市 （ 以 下 稱 為 馬 里 布 ） 土 地 使 用 計 畫 是 參 照 加 州 海 岸 委 員 會

（California Coast Commission） 在二００二年十二月十三日做成之決議所制 訂，其制訂的目的在於當馬里布進行相關海岸土地利用、開發時，必須確認依循 聯邦海岸政策與加州海岸政策之基本要項，確保馬里布海岸資源的維護以及依地 形、地質環境差異編定之可開發程度，滿足民眾對海岸區域休閒運動場所和設施 的規劃，使當地居民的居住環境和相關權利獲得保障。

其土地使用計畫的用意更可細分為

1.在海岸地區進行保護、維持和可行性計畫的執行，確保天然資源和 人為開發的環境品質。

2.確保海岸區域資源與經濟、社會需求開發時的平衡。

3.在私人海岸領域的憲法保障下，做到公眾遊憩海岸區域時最大之可行 性。

4.在海岸依賴之生態以及事業發展與其他海岸發展計畫衝突時，擁有優 先使用權。

5.鼓勵州政府與地方政府，在海岸區域內，發展互利之開發計畫。

馬里布土地使用計畫將內容規劃為 1. 公眾休憩領域的規範。

2. 海洋生態和土地資源保護。

3. 特殊土地的發展。

11 LCP （Land Conservation Program）定義為包含當地政府使用土地計畫、敏感海岸資源區域劃 定以及相關執行方案之上位計畫

12 California Coast Commision .CITY OF MALIBU LCP LAND USE PLAN. Malibu City.2002. CA

4. 新開發土地項目事宜。

5. 風景和視覺資源維護。

6. 公眾基礎設施建構。

從馬里布土地使用計畫的內容中，可發現當地政府趨向積極開發以及嚴格管 理¹³的態度十分明顯，主要是馬里布已經成為著名的海岸社區城市，絡繹不絕的遊 客和一屋難求的當地住所，成為馬里布政府必須正視其供給和需求施政重點目 標，另一方面也預防當地特殊危險地理區域，如地震帶、地層滑動帶等，設法將 開發區域做安全度的評估，平衡自然景觀、生態維護和海岸住宅環境品質的需求。

本研究引述馬里布市政府對海岸的長遠設計，將適合住宅興建的海岸作完整 的規劃，避免海岸自然環境遭受人為無節制的開發，反思台灣海岸的開發較多消 極管制，較無積極的海岸規劃發展，因此內文將詳述台東海岸發展內容。

13 最小管理限制包括：海灘禁煙、海灘禁酒和海灘嚴禁烤肉等行為，藉以維護海岸的環境品質。

第三章 發展海岸住宅群落與相關 政策之關連性

第一節 台灣土地政策與海岸之關係

台灣土地規劃與利用從日治時期開始制訂都市計畫，方有『計畫的雛形』顯現，

台灣國民政府經過多年土地規劃與檢討後，將台灣土地分成兩類，一為都市土地、

二為非都市土地；以計畫分類也可分為兩計畫，一為都市計畫、二為區域計畫。

區域計畫包含都市計畫，都市計畫範圍內之土地稱為都市土地，其範圍外為非都 市土地，依都市計畫可分為市鎮計畫、鄉鎮計畫與特定區計畫，都市土地範圍內 的土地因使用目的不同，劃定為八種使用分區，即住宅區、商業區、工業區、行 政區、文教區、風景區、農業區以及保護區。

相同的，非都市土地也分類為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、

森林區、山坡地保育區、風景區、國家風景區、河川區以及特定專用區十種土地 使用分區，在各使用分區裡編定甲、乙、丙、丁種建築用地、農牧、林業、水利、

養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、遊憩、古蹟保存、生態保護、墳墓、特定目的 事業與國土保安用地等十八種使用地。以十八種使用編定可容許作農舍、鄉村住 宅、日用品零售及服務業、農作農用、採取土石、宗教建築、按現況或交通計畫 使用、按現況或水利計畫使用、按特定目的事業計畫使用、工業住宅社區、農產 品集散批發運銷、農業、畜牧、鄉村教育、行政及文教、衛生及福利、安全、公 共事業、無公害性小型工業、養殖、遊憩、交通、水源保護及水土保持、戶外遊 樂、觀光遊憩管理服務、工業、生態體系保護、廢物及污水處理、埋葬、鹽業、

礦石開採、窯業使用、水岸遊憩、古蹟保存、休閒農業、森林遊樂、戶外遊樂、

林業使用及其設施等三十八種使用項目（如圖三之一、表三之一）。本研究討論的 海岸住宅，在全省各地，或有出現都市計畫內的住宅用地、或有出現於非都市土 地內的甲、乙、丙種建築用地¹⁴，而現今台灣海岸的土地利用，包含農業、畜牧、

林業、鹽業、水產養殖業、土石業、風景觀光區、住宅、軍事基地、工業區、垃 圾處理業以及保護區等。台灣目前之海岸住宅多為因事業需求（捕魚維生、養殖 為業等）而發展成的聚落，台灣海岸線總長一千一百三十四公里，在民國三十八 年國民政府遷台發布戒嚴令後，台灣大多海岸區域成為特殊的軍事管制區域，海 岸環境為民間利用，以生產事業用地之利用最為普遍，對於海岸區域成為適居住

14 甲種建築用地：特定及一般農業區或特定專用區內編定作為建築使用之土地。

乙種建築用地：係供鄉村區內建築使用之土地。

丙種建築用地：係供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築用地。

宅之規劃，一直未有明顯的計畫發展。

政府為著重土地資源的分配與利用，參照日本、德國與荷蘭等國對於實質空間 的計畫性規劃，制訂實質空間計畫體系（即國土計畫體系），逐級落實各級政府建 設計畫與政策。

目前國土計畫體系理論架構雖是由上往下，大範圍計畫指導小範圍計畫之空 間規劃體系，然而實際發展歷程，常常是由下往上，由小範圍開始規劃，透過衝 突解決之需要而逐級擴大其規劃範圍，台灣海岸管理、開發政策也在同樣土地政 策規範下進行利用與開發，實際運作上也出現相當的問題，形成上位計畫沒有法 律約束力，下位計畫前瞻性不足的現象，近年從而研議新的國家土地政策-國土計 畫法，政黨輪替後，『海洋立國』的概念也逐漸興起，因此台灣國土的規劃和利用，

從實質土地規劃也考量到海洋權屬地域的宣示，擴大台灣環境規劃的範圍，以四 面環海的台灣而言，符合民眾實際活動環境上的需要和更貼近海岸的利用。

十 種 土 地 使 用 分 區

十 八 種 使 用 編 定

使 用 編 定 對 應 之 三 十 八 種 容 許 使 用 項 目

區域計畫︵非都市土地︶

圖三之一 區域計畫內土地使用編定示意圖

表三之一 非都市土地主要使用地對應容許使用項目表¹⁵

使用編定種類別

容許使用項目

甲 種 建 築 用 地

乙 種 建 築 用 地

丙 種 建 築 用 地

農 牧 用 地

養 殖 用 地

遊 憩 用 地

農舍 ＞ ＞ ＞ ＞ ＞

鄉村住宅 ＞ ＞ ＞

日用品零售及服務業 ＞ ＞ ＞ 農產品集散批發運銷設施 ＞ ＞ ＞

農業設施 ＞ ＞ ＞ ＞ ＞

畜牧設施 ＞ ＞ ＞ ＞ ＞

鄉村教育設施 ＞ ＞ ＞ ＞

行政及文教設施 ＞ ＞ ＞ ＞

衛生及福利設施 ＞ ＞ ＞ ＞

安全設施 ＞ ＞ ＞ ＞

宗教建築 ＞ ＞ ＞ ＞

公共事業設施 ＞ ＞ ＞ ＞

無公害性小型工業設施 ＞ ＞ ＞

農作使用 ＞ ＞ ＞

養殖設施 ＞ ＞ ＞

遊憩設施 ＞ ＞ ＞

交通設施 ＞ ＞ ＞

水源保護及水土保持設施 ＞ ＞ ＞ ＞ ＞

戶外遊樂設施 ＞ ＞

觀光遊憩管理服務設施 ＞

水岸遊憩設施 古蹟保存設施 戶外遊樂設施

休閒農業設施 ＞ ＞

註：“Ⅴ＂符號代表：如使用編定為甲種建築用地，可申請建築農舍、鄉村住宅等有勾選的容許使 用項目，不得申請興建戶外遊樂設施或休閒農業設施。

以下本研究將從台灣國土計畫體系之演變與海岸政策建立兩者之關連性，探

15 黃宗源 土地開發與建築規劃應用 永然出版社 2001 台北

討台灣海岸政策管理的進程。

一、日治時期至一九七三年 都市計畫體系

台灣土地規劃與利用，文獻記載從日治時期開始，日人發布『台灣家屋規則』、

『台灣下水道規則』、『市區計畫地域內土地建築物規定』等，至一九四五年台灣 光復，台灣省行政長官公署通令，日治時期制訂之都市計畫管理辦法暫准援用至 舊法修訂或新法制訂。台灣縣市當時發布實施都市計畫共七十四處，其都市計畫 的主要內容以安置居民住屋需求為首要工作。一九六四年修訂之都市計畫法，體 系上有了變化，其中都市計畫的種類包括：市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫，

劃分出地區發展的區位和考量。一九七三年檢討有關都市計畫中公共建設和相關 計畫的發展，其最大的意義在於國民政府在台灣發展的認知，有做長期的規劃與 建設的打算，致力台灣都市計畫的長遠謀略。

同時期海岸規劃與管理，主要有兩大考量：一、軍事管制需求，二、解決台 灣島內糧食需求問題。當時的海岸利用，並沒有規劃住宅使用，海岸不是作為軍 事海防的管制範圍，就是以增加糧食產量的農業區規劃¹⁶。一九五五年國民政府邀 集專家在台灣西岸做海埔新生地的調查，一九六一年成立『行政院海埔地開發規 劃委員會』，掌管全台海埔地開發、管理事宜。當時主要的考量是台灣島內頓時增 加四百多萬人口，而光復前的農作區的產量，不足提供增加人口所需，增加農作 產量成為刻不容緩之首要目標，選擇海埔地的利用在於灌溉水源（河川出海口）

的就近汲取，待內陸農用灌溉系統建佈後，海埔地的農業種植利用才慢慢被取代。

二、區域計畫體系

國民政府來台後，台灣法治化的土地管理與發展政策多以都市計畫法為依 歸、實施，一九六六年國民政府與聯合國簽訂協議，成立都市建設暨住宅計畫小 組，對台灣發展提供相關建議，引進區域發展的觀念，於一九六九年台灣地區依 照行政區、地形、主要城市、氣象、人口成長率、產業結構、交通、工業地帶、

都會區、水資源、礦產分佈等十一個因素劃定發展區域¹⁷。

一九七四年區域計畫法頒訂，體系上確定區域計畫為都市計畫之上位指導計 畫，之後於一九七七年提出四個地區區域計畫（北部區域計畫、中部區域計畫、

南部區域計畫與東部區域計畫）¹⁸，其間國民政府開始研擬『台灣地區區域計畫』， 其中東部區域計畫範圍如表三之二，台灣東部區域計畫於民國七十三年七月經台

16 呂芳上等十二人 都市計畫前輩人物訪問記錄 中央研究院近代史研究所 2000 台北 17 丁錫鏞 台灣的國土開發與管理政策 嵐德智庫 2002 台北

18 孔憲法 林峰田 黃萬翔 台灣城鄉發展 國立空中大學 2003 台北

灣省政府公告實施¹⁹。

表三之二 東部區域計畫範圍現況表

區域名稱 範圍地區

東部區域 台東縣、花蓮縣

其間海岸管理和利用上，並無太大的不同，軍事管制區依舊維持，海岸 農地的利用也從農作物生產，漸漸轉為漁業養殖的利用，鑑於鰻、蝦以及九孔貝 類等高經濟產值的漁獲，政府鼓勵民眾從業，超抽地下水的現象也從此開始擴張。

三、國土計畫體系

一九七九年完成『台灣地區綜合開發計畫』（圖三之二）報院核定實施，自此 成為台灣地區之實質空間計畫體系，形成『台灣地區綜合開發計畫』指導區域計 畫、區域計畫指導都市計畫等三級制。台灣地區綜合開發計畫為最高指導計畫，

其性質屬目標性、指導性、政策性之長期發展構想。

一九八七年行政院提出，針對地方政府計畫制度之缺失，提供各縣市建立空 間層級計畫制度，各項建設之基本方針、指導架構及縣市內中長程建設藍圖，由 各地方政府研擬該縣市之『縣市綜合發展計畫』。

此間海岸管理對於環保問題開始重視，一九八二年行政院決議通過『保護台 灣沿海地區天然景觀及生態資源措施』²⁰方案，宣示國民政府對海岸資源的重視，

同期間對海岸的利用與開發，除與前期海岸土地用於農漁業發展為主的基礎不變 外，一九八三年行政院同意國有非公用海岸土地開發利用，除了退輔會、台糖公 司、台中港以及台鹽公司等機關作專案開發外，其他由台灣省政府規劃，自行或 縣市政府訂定期限選擇開發。

後因為台灣地區解除戒嚴令，原屬軍事管制區的海岸逐步開放、釋出，同時 期污染性工業，由於環保抗爭壓力和海岸人口少的優點，許多工業區於是開始設 立，宜蘭利澤工業區至蘇澳工業區沿海一帶工廠林立和花蓮吉安光華工業區，就 在此種條件下，佔據宜蘭和花蓮的海岸，由於其對海岸的傷害，內政部開始對海 岸法進行相關的研議與立法工作²¹。

一九九三年行政院公佈實施『振興經濟方案』，指示經建會積極配合修訂台灣 地區綜合開發計畫，研議『國土綜合開發計畫法』，俾使國土綜合開發計畫成為法 定計畫，一九九六年完成『國土綜合開發計畫』的訂定，該計畫當時只是國土發 展方向與策略，無法律強制執行力，後因台灣天然環境災害和政黨輪替影響，將

19 內政部營建署市鄉規劃局 台灣東部區域計畫第二次通盤檢討規劃草案

20 成大都計系 國土規劃實務論壇 成大都計系 1997 台南

21 曾宏揚 台灣海岸地區規劃開發法治化之研究 國立台灣大學法律學研究所 2001 台北

最高指導計畫『國土綜合開發計畫』更名為『國土計畫法』草案²²（圖三之三），

俟立法院三讀通過，即為推動國土計畫之法源依據。

台灣地區綜合開發計畫

圖三之二 現行國土計畫體系 資料來源：營建署國土計畫綜合計畫組與本研究整理

環保意識在此間強勢抬頭，開始關注已被破壞的海岸，一九九四年公布實施 的『環境影響評估法』，試圖將海岸環境的傷害和不良影響降到最低，地層下陷和 海水污染，迫使中央將海岸利用做深刻的檢討，漸漸將海岸農漁用地和工業用地，

計畫變更為遊艇港、商業活動的工商用地，何時能將海岸土地變更為遊憩用地和 住宅用地，就成為海岸轉型永續環保的指標。

國家公園計畫 各部門長期實質發展計畫 區域計畫

縣市綜合發展計畫

各部門實質建設計畫 都市計畫 非都市土地使用管制

國土計畫法

直轄市、縣（市）綜合發展計畫 中央部門計畫 特定區域計畫

（都市計畫）

都市土地

（非都市土地分區使用計畫）

非都市土地 地方部門計畫

圖三之三 未來『國土計畫法』（草案）之國土計畫體系 資料來源：營建署國土計畫綜合計畫組與本研究整理

22 內政部營建署市鄉規劃局 國土規劃先期作業 內政部營建署 2003 台北

第二節 相關政策對居住環境目標與海岸住 宅群落特色之應和

台灣土地政策的執行原則和規範如前一節所述，以台灣地區綜合開發計畫為 上位計畫，中位計畫為區域計畫，地方為縣市綜合發展計畫為發展依據。其有關 住宅發展內容政策目標，其立意都在建立一個良好的的生活環境。

一、台灣地區綜合開發計畫居住環境目標與海岸住宅特色比較

台灣地區綜合開發計畫之發展目標，要實踐『生活環境的改善-建設台灣為高 品質的生活環境』其達成策略為

（一）提高住宅質與量

（二）充分提供各項公共設施

（三）積極辦理都市開發，改善生活環境品質及都市景觀

（四）建立戶外遊憩及都會森林、綠地系統，整體規劃開發，以增加遊憩機 會，並提升休閒遊憩品質

在『提高住宅質與量』的策略，明顯可以看出台灣近年來住宅發展的趨勢，

偏向豪宅化、精緻化與居住環境寧適化，固然住宅餘屋量仍為住宅政策中的另一 問題，然而對於環境好及住宅品質好，仍有潛在的需求，台灣主要城市中『豪宅 等於好宅』的定位似乎有共同意識，形成都市區域內，可供給豪宅的基地愈尋找 不易，同時近年來發展的『樂活』風²³以及『慢活』風^{24 25}的影響，對自然居住環境 追求也水漲船高，台東都蘭海岸地區，成為台灣退休族群或民宿經營熱門的地點，

證實海岸住宅群落可提供台灣民眾住宅環境好的品質需求。

『充分提供各項公共設施』對於都市化地區，其建設預算的充足，公共設施 的提供可滿足較多民眾需求，然而對於相對落後地區如台東，其公共設施的服務 水準，相差都會型都市或有數十年之差距。對於生活環境的公共設施，主要都會 城市可提供大型公園的生活環境。台東在市區規劃大型公園環境上沒有充足預 算，然而海岸住宅群落可以提供無邊的海洋生活區域，其視覺空間與大型公園的 功能效果相較是不言而喻。更重要的是，地方政府不必編列任何預算來建置，民 眾就可以享有良好的住宅環境。

『積極辦理都市開發，改善生活環境品質及都市景觀』，這也是本研究一再討

23『樂活』新興生活型態, 由LOHAS而來, LOHAS（Lifestyles of Health and Sustainability）的縮 寫, 意謂健康和永續的生活形態。

24 『慢活』(In Praise of Slow ):現代人追求速度付出的代價，讓人思考放慢腳步的前景，慢活企 圖在平衡的生活節奏中，尋找適合自己發展的生活環境。

25Carl Honore 慢活 大塊文化 2005 台北

論，過去台灣海岸因為軍事限制，導致海岸與民眾居住環境的疏離性，在台灣解 除戒嚴和環保意義抬頭後，民眾有權選擇海岸的居住環境，尤其海岸就在都市附 近，積極辦理海岸土地規劃，應該可型塑出自然地理和民眾生活結合的空間環境，

自然就可以提升生活環境品質和都市景觀。

實踐『建立戶外遊憩及都會森林、綠地系統，整體規劃開發，以增加遊憩機 會，並提升休閒遊憩品質』，慢活運動和樂活運動，就是追求自然、健康的生活，

提升休閒遊憩品質，是達成目的的方法，當海岸住宅群落的塑造完成，就可營造 出住宅環境的休閒風。

實踐『針對當前居住、公共設施及產業發展用地供需失衡問題，提出因應對 策及具體改善措施以及國土經營管理的目標』其策略為

（一）在土地使用管制上釋出農地轉供其他目的使用。

（二）健全土地稅制，促進地方財政及土地有效利用。

（三）有效利用國土資源。

在農地釋出管制上，經建會在民國九十六年表示，台灣地區開放農產品自由 進出口後，每年將有二十二萬公頃農地面臨休耕，面臨休耕之土地，政府每年仍 須編列預算予以補助，其釋出之農地若閒置將形成土地無生產、地方無稅收和中 央要支出的窘境，若將釋出農地管制於海岸地區並且可供住宅群落，不僅創造優 質海岸住宅，也解決上述三種窘境。

達成『重建國土空間秩序，促進區域均衡及調和城鄉發展』目標策略為

（一）加強東部投資建設，促進產業東移。

（二）提供合宜價位住宅，創設優良住宅社區。

國土空間的發展中，台東的定位經常被視為台灣的後花園，後花園的美稱，

不應該只有觀賞和遊戲的印象，後花園應該定位成良好的居住地，藉由全面規劃 的海岸住宅群落完成，產生合宜、合適的住宅，進而吸引創意行業人才的移入，

帶動知識產業的東移。

享受『高品質之生活環境』目標策略為

（一）優質的環境品質。

（二）優美的城鄉景觀。

（三）完善的生活圈建設。

台東海岸住宅群落主要提供的就是，太平洋景象融入住家生活中，海洋 的功能不僅容納百川、稀釋淡化人為的污染排放物，相對的，海洋擁有巨大的自 然力，可加速空氣對流，增加海岸地區的空氣品質，是內陸地區享受不到的優點，

居住在海岸民眾的視覺、聽覺、嗅覺以及觸覺都受海的影響，所創造的效果非人 造環境可比擬，若海岸住宅群落倚靠主要市區旁，其生活機能將更加完善。

加速『有效利用國土資源』的目標策略為『發展許可制之建立』，海岸住宅群 落的發展從法源依據作為開發準則，不僅能使開發過程順利進行，完成的生活環 境，也會由於開發前經過審慎的評估，使住宅生活環境更能與海岸環境和諧搭配。

台灣地區綜合開發計畫之居住環境目標揭示多項欲達成方向，海岸住宅群落 的相關優點也確實能滿足其設定之理想，藉由海岸住宅群落的落實，提供台灣民 眾新的住家生活環境。

二、區域計畫居住環境目標與海岸住宅特色比較

在台灣國土計畫中區域計畫的區域發展目標，第一項第一款『舒適安全的生 活空間』詳列『結合藍綠帶系統，注重城市及鄉村居民的生活安全及健康』、『創 造綠意盎然、舒適健康的生活環境』，『藍綠系統』是政府單位近年來推展的戶外 環境概念，藍色系統是指海岸、河岸區的活動空間，以海洋賞鯨、遊艇遊憩、海 岸線自行車網和河岸公園遊憩為具體實踐方案，將水系統做為民眾戶外活動場 域，紓解民眾休閒需求，水系統結合住宅生活環境的案例，也在台灣許多城市開 展，台北市大直明水路，因為基隆河截彎取直後的整治，將河岸景觀融合在明水 路一帶大樓住宅，成為台北新興的高級住宅區。台南市也因為運河整治，開啟運 河旁重劃區住宅的環境品質，高雄市由於愛河污水截流工程的成功，帶動愛河沿 岸的商業休閒活動，也打響愛河景觀住宅的市場。唯獨海岸住宅的發展，在台灣 仍未見實際的規劃方向。若經過相當完整評估後，相信海岸住宅群落的實際效益，

會明顯大於現在海岸土地利用的狀況。

『創造綠意盎然、舒適健康的生活環境』其目標立意在於建立成群的樹木開 放空間的住宅環境，而以不是幾棵路樹代表，對於台灣目前大多住宅生活環境來 說，綠意盎然的塑造，通常『綠意』多餘『盎然』。羅東運動公園的興建是一個成 功的例子，沿著羅東主要道路-公正路，就可抵達綠意豐富的公園，環繞公園的住 宅區和農地變更後的新興住宅區，以公園為中心的住宅環境，可達到舒適健康的 目標。海岸住宅的規劃重點不在綠意盎然，重點在型塑海天一色的自然景觀的居 住環境。

三、台東縣綜合發展計畫居住環境目標與海岸住宅特色比較

台東縣綜合發展計畫第四章主題『台東縣未來發展定位』，對台東生活環境目 標為『建立文化外交途徑，透過深度的觀摩學習，以西雅圖、多倫多、加州陽光 海岸等世界級的最適居住城市為學習對象，透過社區建築改造計畫，型塑海岸線、

縱谷區、農村、山村、漁村的民居風格。』該計畫在一九九六年提出時，論及加 州陽光海岸為台東地方政府需觀摩的對象，台東海岸的自然條件，某些方面還比 加州條件優良，如何將海岸住宅群落的落實，提供台東民眾新住宅型態的選擇；

如何吸引台灣其他縣市居民移民的參考地點，增加台東住民的相關平均水準，海 岸住宅群落的優點，在相當方面都可獲得以上的需求。

實踐『生活環境的改善----建設台東為高品質的生活環境』的策略為

（一）提高住宅質與量。

（二）充分提供各項公共設施。

（三）積極辦理都市開發，改善生活環境品質及都市景觀。

（四）建立戶外遊憩及都會區森林、綠地系統，整體規劃開發，以增加遊憩 機會，並提昇休閒遊憩品質。

海岸住宅群落眾多優點中，最經濟實惠的優點莫過於海岸所提供的休憩環 境，不僅無興建費用，更無維修保養的問題，只需民眾不刻意破壞、污染海水、

以及在海岸製造廢棄物，海岸所創造的價值和人工化的遊憩場所營造的效果相 較，可以說是豐富、多樣與經濟，若海岸住宅以綠建築的模式興建，對於環境的 友善和維護，都會增加住家品質的提升。

增加『區域認同』的策略為

（一）塑造台東為世居的人性空間。

（二）觀摩學習，以西雅圖、多倫多、加州陽光海岸等世界級的最適居住城 市為學習對象。

（三）結合社區環境改造運動，以提高居住環境品質為最終目標。

明顯的，若問到台東的住宅特色，幾乎很難陳述一個具體的形象。區域的認 同包含許多因素，有文化、傳統、歷史、社會的牽引，住宅的居住模式可以綜合 上述成因的融合，唯有文化、歷史、傳統、社會現象表現在住宅形體上，對區域 在地的認同才會強烈，『故鄉的泥土』就是表達對家的眷戀，住宅正是家的容器。

台東的住宅環境若沒有海的味道，似乎失去台東地理環境的特色，想像舊金山、

多倫多沒有水的意象，是否還有適居城市的條件？台東海岸住宅群落試圖塑造台 東『住』的意象，將海岸環境與生活成長做一個密切的結合，進而對台東民眾將 居住區域產生認同。

擴大『觀光休閒發展』的策略為『開發新興休閒園區，促進地方發展』。 觀光發展是近年來台東致力的目標，其主要的發展策略主要為增加新的遊憩 設施、舉辦行銷活動以及開發新的旅遊路線，而休閒園區的開發更是新興的發展 方向，唯基地特色成為休閒園區成敗的重要因素，花蓮光復鄉兩百多公頃的露營 休旅園區開發，其未達成原先目標的原因也在於無明顯的基地特色。休閒海岸住 宅園區的構想可發展性，在於海岸特色與住宅長年的需求，隨著第二屋的盛行後，

無論發展在地性的海岸住宅園區或度假性的住宅園區，都會因為其住宅特色，吸 引台灣其他城市民眾對台東住宅環境的好奇，帶動台東觀光人口。

運用『土地管理』的策略為『擴大開發許可適用範圍，透過整體規劃方式，

進行階段總量管理、開發許可審議，並嚴格要求實施基礎設施的衝擊評估』。台東 擁有許多可開發的農地，在多方面的考量與規劃下，可以運用開發許可的申請，

藉由海岸住宅的興建，增加土地利用與環境的永續發展。

執行『重新塑造具有地點感且適合久居的住宅環境、聚落地景改造運動』的 策略為

（一）提供作為高科技人才與家人渡假休閒的第二住宅或長期居留的住宅。

（二）建立設計與開發審議程序，講求建築物造型、屋頂設計、表面材質、

燈光設計、街道家具的視覺效果。

海岸綠建築住宅的發展，可以有效達到民眾對住宅品質的要求與營造不同的 住家環境，綠建築對能源節約、水質的維護、建材生產的減量與空氣淨化，都提 供顯著的貢獻，由每一個海岸住宅基地的屋主，因應本身需求和建築師通力合作，

將創造許多不同形體的綠建築，進而達到改造地景的效果。

達成『空間發展構與未來發展構想』的策略為

（一）透過都市計畫檢討、變更，以及非都市土地檢討調整，使公私有土地 扮演

（二）市區土地大量釋出，提供產業發展之觸媒。

（三）整備基礎設施，創造舒適愉悅、適合安居的生活環境。

海岸住宅群落的構想打破過去台灣居住發展位置的架構，其發展的著眼點在 於西方國家海岸住宅的發展趨勢以及海岸環境的宜人，台東海岸住宅的發展現今 必須建立在法源依據，以及台灣國土發展規劃的制訂上，未來將鄰避設施避免設 置海岸沿線外，更需將原有已設置的鄰避設施訂定遷移時間表，並且公共設施的 規劃置放於海岸沿線區域內，如此對區域未來發展才是長遠的規劃。

以上將相關計畫內容有關於住宅生活提升目標、策略與台東海岸住宅特色推 展後可達成優點做相對比較（參考表三之三、表三之四和表三之五），可提供相關 都市規劃推動者與決策者，在推動台東生活住宅品質執行方向另一不同的參考。

表三之三 台灣地區開發計畫有關居住環境目標與海岸住宅群落優點之比較表

目標 策略 營造海岸住宅群落其優

點與特色

（一）提高住宅質與量。 可以建立綠建築社區。

（二）充分提供各項公共 設施。

利用基本的公共建設即 可塑造相當品質的海岸 生活環境。

（三）積極辦理都市開 發，改善生活環境 品質及都市景觀。

海岸的環境清潔可有效 管理，增加海岸的特有視 覺優點。

生活環境的改善--建設台 東為高品質的生活環境。

（四）建立戶外遊憩及都 會區森林、綠地系 統 ， 整 體 規 劃 開 發，以增加遊憩機 會，並提昇休閒遊 憩品質。

住宅戶外即是天然的自 然景觀，海洋和海岸正常 維護下，不需耗資維修和 保養費用。

針對當前居住、公共設施 及產業發展用地供需失衡 問題，提出因應對策及具

（一）在土地使用管制上 釋出農地轉供其他 目的使用。

經海岸住宅的利用，轉換 更高的居住經濟利用價 值。