第五章 台東海岸住宅發展與對策
第四節 推動海岸住宅之問題與對策
一、 海岸住宅群落推動對策『開發許可制』與『鄉村型優質 田園住宅社區』開發模式
發展海岸住宅群落，必須瞭解過去台灣土地規劃的背景。我們的土地法令和 規劃的型態，『有些土地利用是沿襲日據時期之都市計畫令作為依據，而訂定分區 管制94』，固然其間土地計畫、土地法規作了多次的修正，但對於非都市土地其利 用的範圍仍脫離不了先前劃分的使用目的，使得區域計畫和縣市政府規劃的縣市 綜合發展計畫的編定，有很大部分均為遵照過去的地目編定，而無突破的計畫設 計。把現今強調的永續發展精神，再對照過去的法令都有扞挌存在，未來台灣還 需面臨全球化更快速發展、網路化無遠弗屆的影響以及兩岸間趨於緊密互動，台 灣土地規劃需有前瞻性和適切性
德國在一九八０年代曾經釋出四十餘萬公頃的土地，做為建築、休憩、環保 等用途。透過良好的土地估價制度，在開發案之前依市價徵收，避免農地釋出炒 作土地價格95。挪威農地買賣必須提出詳細農作計畫，經過公聽會方能變更。台灣 農地面臨加入世界貿易組織後，休耕、釋放的土地規劃，如何因應改變的衝擊？
93 World Tourism Organisation,2005a Tourism behaviour-47
94 文化大學陳博雅教授 新國土規劃理念下土地使用管制之研究 附錄 2-3 95 楊利.關心我們的土地.天下雜誌 191 期.1997/04/01
以台東為例，許多海岸線的農地，不只早已休耕，其農地真正的所有權者，
多為準備興建農舍或民宿的民眾，海岸農地交易熱絡的情況，在於民眾可興建觀 海景的住宅建築，討論海岸農地使用強度和需求，主管機關現今應適切檢視其現 況發展。
在台灣綜合開發計畫、區域計畫以及縣市綜合開發計畫，沒有規劃台東海岸 住宅群落的發展，若台東海岸適合開發一個全新的海岸住宅群落96，究竟我們要如 何達成此目標？
（一）開發許可制開發模式
台灣國土計畫草案中對特有計畫開發，將依法令制訂於『國土計畫法』裡的 開發許可制管轄，配合縣市綜合開發計畫，整合機制從規劃、審議、執行到監督，
放入完整的體制系統架構運作，將土地開發，完整的統合所有資源、精簡相關程 序流程以及達到國土資源利用時的相關永續考量。以國外相關國家對於土地空間 管制和開發，以使用分區作為基礎，實施開發許可制的運用是一種趨勢。分區管 制是剛性管制，開發許可屬於彈性管制和彈性開發，配合國家目標之總量管制的 配套政策，將來台灣地區土地將分為可開發地區與限制開發地區，可開發地區將 透過市場機制的運作，達到地盡其利的功用，限制開發地區將透過保育政策的推 動，達成永續經營的目標。
開發許可之主要條文
1. 國土計畫法草案第十九條第一項第一款規定，為開發利用，一個該 直轄市、縣（市）綜合發展計畫之規定，由申請人擬具開發計畫、
檢同有關文件，申請各該直轄市、縣（市）主管機關許可使用分區 之劃定或變更。
2. 國土法施行細則第三十五條規定開發計畫應包括下列內容 （1）開發目標、策略與內容分析
（2）基地環境資料分析 （3）實質發展計畫 （4）公共設施管理計畫 （5）平地之整地排水工程 （6）其他應表明事項
現行開發許可制在非都市土地的運作（參考圖五之一），可以對相關土地變 更、使用做出相當的解套。
區域計畫法非都市計畫使用分區管制條例第三章第十一條：非都市土地申請 開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：
申請開發社區之計畫達五十戶或土地面積在一公頃以上者，應變更為鄉村區。
此法條現行可為台東非都市土地之海岸住宅群落的推展，作為法源依據，現
96 若將現有之海岸社區作為開發新的海岸住宅群落，其內容將牽涉居民補償建築拆除以及土地收 購等，在在顯示不若開發一全新海岸住宅群落來的簡單與經濟。
有編定為某使用地目之土地，需變更為其他使用項目時，申請人擬具之興辦事業 計畫，應經變更前、後目的事業主管機關之核准。變更後目的事業主管機關在核 准興辦事業前，其土地使用計畫應取得該區區域計畫擬定機關，依區域計畫內容 及相關審議規範審議同意。
此現行條例實施辦法實行時，會遇到兩個重要問題，第一問題；都市計畫內 土地如何開發，顯然若都市計畫未考量社會與全球脈動時，要在土地使用項目做 變更時，將遭遇很大難題。在台灣地區綜合開發計畫的體系下，特定計畫的開發 分為都市計畫區與非都市計畫區兩個部分，特定計畫開發區域在都市計畫區內 時，其開發程序是依據縣市都市計畫法裡的土地使用分區規範97。若特定計畫開發
地點位於非都市計畫區，則由區域計畫法內的開發許可節制。所幸，未來台灣國 土計畫中已將此問題做很大的改進，將開發許可制擴及都市計畫土地作為開發依 據。第二問題：現行都市計畫使用分區管制條例第三章第十一條，申請人的條件 可為自然人、法人或公司行號等，但若海岸住宅群落是台東海岸住宅的目標，其 規劃方向與考量面向，就應該兼具台東整體性與一致性，使海岸適合開發住宅的 區域，都有相關法令做為鼓勵與規範。倘若台東海岸住宅群落的開發，由民間主 導，或許開發時程會縮短，但私人開發的目標與公部門整體規劃與考量的結果會 是不同的。故台東海岸住宅開發，申請人宜由地方主管機關提出，海岸住宅的開 發就與地方長遠發展相結合，是一項永續發展的計畫，而非銷售住宅的單一考量。
台灣地區綜合開發計畫
區域計畫
縣市綜合發展計畫
都市計畫
開發許可制度
土地使用分區
都市計畫區之計畫
非都市計畫區之計畫
圖五之一 現行發展特有計畫依循法令審議 簡圖
97 參考圖五之一
資料來源：參考內政部市鄉規劃局資料與本研究整理簡化
（二）『鄉村型優質田園住宅社區』開發模式
九六年五月經建會主委何美玥表示，經建會考慮到隨著農產品開放進口後，
農地每年休耕面積達二十二萬公頃，政府一年要補貼一百億元，與其讓農地閒置，
不如讓這些農地能活化使用，而最可能有需求的便是在科學園區、科技園區、高 鐵站區附近的農地。未來鄰近高鐵站、工業園區、科技園區或科學園區等都會區 週邊農業用地，將放寬為可變更用地開發低密度、高品質的「鄉村型優質田園住 宅社區」。 程序上，未來將由各地方政府規畫提報適合地點，送至中央審查，通 過後進行農地變更，再由地方政府公告招商興建。此次農村改建方案是近期台灣農 村史上最積極的二項改革計畫，包括補助農村改建及推動優質田園住宅發展，選 擇特定區域啟動放寬農地變更標準，開放地方縣市提競爭型計畫，可望對鄉村景 觀及地方競爭力產生極大變化。
經濟部推動之鄉村型優質田園住宅社區，與本研究提及之台東海岸住宅群落 的精神是相同的，除了活化農地強度外，就是順應潮流提供民眾更好的生活環境，
可喜的是，依據優質田園住宅社區的土地規劃上，由地方規劃完整地點，送中央 審查，民間開發。與現行民間私人利用開發許可制的審查更具土地規劃的永續性，
更避免民間自行開發申請中與主管機關『模糊的互動』。
農村改建方案中同時提出『開放地方縣市提競爭型計畫』，藉由此目標地方 政府應大膽提出對台東有利的住宅規劃，對應於『鄉村型優質田園住宅社區』的 政策公布，台東海岸住宅群落的法源依據將更具體。
中央政府這個大機器都開始為建造優質環境動起來，地方政府怎可以忽視自 有的優勢。無論是『開發許可制』的開發策略或行『鄉村型優質田園住宅社區』
模式，都可以成就台東海岸住宅群落的落實，在新的國土計畫，考量到未來土地 使用問題，在生活、生產、生態上相互依存而不相互制約，才能確保生活環境的 永續發展。
（三）土地開發假想案例
進行海岸住宅群落的開發，最大的問題在於土地的取得。主管機關進行土地 徵收遭遇最大的抵抗在於徵收標準，目前土地開發大多採取區段徵收98方式辦理，
地主與政府雙贏的模式，使地方政府有歲入和稅收的收益、原地主可接受的補償 價值以及新所有權者可接受的價位。
以台東市太平溪至利嘉溪段附近海岸土地為例，假設計畫區內土地目前市場
98 區段徵收乃為政府依據都市計畫之規劃、開發新市區、或依特定目的事業之需要，將一定區域 內的私有土地全部徵收，重新加以規劃、整理、開發，並興建必要的公共設施後，將可建築用 地一部份由原土地所有權人按一定比例領回或優先買回，一部份由政府讓售給國宅或其他需地 機關建設使用，剩餘土地辦理公開標售以償還開發成本。與市地重劃一樣，是一種綜合性的土 地開發措施。
價值平均每一分農地是七十萬元（九十五年一月案例區域內農地公告現值，豐成 段平均每平方公尺約八百元、豐里段平均每平方公尺約六百元，豐源段平均每平 方公尺約五百元，換算每分公告現值豐成段近七十八萬元、豐里段近五十八萬元
價值平均每一分農地是七十萬元（九十五年一月案例區域內農地公告現值，豐成 段平均每平方公尺約八百元、豐里段平均每平方公尺約六百元，豐源段平均每平 方公尺約五百元，換算每分公告現值豐成段近七十八萬元、豐里段近五十八萬元