台灣土地政策與海岸之關係

台灣土地規劃與利用從日治時期開始制訂都市計畫，方有『計畫的雛形』顯現，

台灣國民政府經過多年土地規劃與檢討後，將台灣土地分成兩類，一為都市土地、

二為非都市土地；以計畫分類也可分為兩計畫，一為都市計畫、二為區域計畫。

區域計畫包含都市計畫，都市計畫範圍內之土地稱為都市土地，其範圍外為非都 市土地，依都市計畫可分為市鎮計畫、鄉鎮計畫與特定區計畫，都市土地範圍內 的土地因使用目的不同，劃定為八種使用分區，即住宅區、商業區、工業區、行 政區、文教區、風景區、農業區以及保護區。

相同的，非都市土地也分類為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、

森林區、山坡地保育區、風景區、國家風景區、河川區以及特定專用區十種土地 使用分區，在各使用分區裡編定甲、乙、丙、丁種建築用地、農牧、林業、水利、

養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、遊憩、古蹟保存、生態保護、墳墓、特定目的 事業與國土保安用地等十八種使用地。以十八種使用編定可容許作農舍、鄉村住 宅、日用品零售及服務業、農作農用、採取土石、宗教建築、按現況或交通計畫 使用、按現況或水利計畫使用、按特定目的事業計畫使用、工業住宅社區、農產 品集散批發運銷、農業、畜牧、鄉村教育、行政及文教、衛生及福利、安全、公 共事業、無公害性小型工業、養殖、遊憩、交通、水源保護及水土保持、戶外遊 樂、觀光遊憩管理服務、工業、生態體系保護、廢物及污水處理、埋葬、鹽業、

礦石開採、窯業使用、水岸遊憩、古蹟保存、休閒農業、森林遊樂、戶外遊樂、

林業使用及其設施等三十八種使用項目（如圖三之一、表三之一）。本研究討論的 海岸住宅，在全省各地，或有出現都市計畫內的住宅用地、或有出現於非都市土 地內的甲、乙、丙種建築用地¹⁴，而現今台灣海岸的土地利用，包含農業、畜牧、

林業、鹽業、水產養殖業、土石業、風景觀光區、住宅、軍事基地、工業區、垃 圾處理業以及保護區等。台灣目前之海岸住宅多為因事業需求（捕魚維生、養殖 為業等）而發展成的聚落，台灣海岸線總長一千一百三十四公里，在民國三十八 年國民政府遷台發布戒嚴令後，台灣大多海岸區域成為特殊的軍事管制區域，海 岸環境為民間利用，以生產事業用地之利用最為普遍，對於海岸區域成為適居住

14 甲種建築用地：特定及一般農業區或特定專用區內編定作為建築使用之土地。

乙種建築用地：係供鄉村區內建築使用之土地。

丙種建築用地：係供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築用地。

宅之規劃，一直未有明顯的計畫發展。

表三之一 非都市土地主要使用地對應容許使用項目表¹⁵

討台灣海岸政策管理的進程。

一、日治時期至一九七三年 都市計畫體系

台灣土地規劃與利用，文獻記載從日治時期開始，日人發布『台灣家屋規則』、

『台灣下水道規則』、『市區計畫地域內土地建築物規定』等，至一九四五年台灣 光復，台灣省行政長官公署通令，日治時期制訂之都市計畫管理辦法暫准援用至 舊法修訂或新法制訂。台灣縣市當時發布實施都市計畫共七十四處，其都市計畫 的主要內容以安置居民住屋需求為首要工作。一九六四年修訂之都市計畫法，體 系上有了變化，其中都市計畫的種類包括：市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫，

劃分出地區發展的區位和考量。一九七三年檢討有關都市計畫中公共建設和相關 計畫的發展，其最大的意義在於國民政府在台灣發展的認知，有做長期的規劃與 建設的打算，致力台灣都市計畫的長遠謀略。

同時期海岸規劃與管理，主要有兩大考量：一、軍事管制需求，二、解決台 灣島內糧食需求問題。當時的海岸利用，並沒有規劃住宅使用，海岸不是作為軍 事海防的管制範圍，就是以增加糧食產量的農業區規劃¹⁶。一九五五年國民政府邀 集專家在台灣西岸做海埔新生地的調查，一九六一年成立『行政院海埔地開發規 劃委員會』，掌管全台海埔地開發、管理事宜。當時主要的考量是台灣島內頓時增 加四百多萬人口，而光復前的農作區的產量，不足提供增加人口所需，增加農作 產量成為刻不容緩之首要目標，選擇海埔地的利用在於灌溉水源（河川出海口）

的就近汲取，待內陸農用灌溉系統建佈後，海埔地的農業種植利用才慢慢被取代。

二、區域計畫體系

國民政府來台後，台灣法治化的土地管理與發展政策多以都市計畫法為依 歸、實施，一九六六年國民政府與聯合國簽訂協議，成立都市建設暨住宅計畫小 組，對台灣發展提供相關建議，引進區域發展的觀念，於一九六九年台灣地區依 照行政區、地形、主要城市、氣象、人口成長率、產業結構、交通、工業地帶、

都會區、水資源、礦產分佈等十一個因素劃定發展區域¹⁷。

一九七四年區域計畫法頒訂，體系上確定區域計畫為都市計畫之上位指導計 畫，之後於一九七七年提出四個地區區域計畫（北部區域計畫、中部區域計畫、

南部區域計畫與東部區域計畫）¹⁸，其間國民政府開始研擬『台灣地區區域計畫』， 其中東部區域計畫範圍如表三之二，台灣東部區域計畫於民國七十三年七月經台

16 呂芳上等十二人 都市計畫前輩人物訪問記錄 中央研究院近代史研究所 2000 台北 17 丁錫鏞 台灣的國土開發與管理政策 嵐德智庫 2002 台北

18 孔憲法 林峰田 黃萬翔 台灣城鄉發展 國立空中大學 2003 台北

灣省政府公告實施¹⁹。

表三之二 東部區域計畫範圍現況表

區域名稱 範圍地區

東部區域 台東縣、花蓮縣

其間海岸管理和利用上，並無太大的不同，軍事管制區依舊維持，海岸 農地的利用也從農作物生產，漸漸轉為漁業養殖的利用，鑑於鰻、蝦以及九孔貝 類等高經濟產值的漁獲，政府鼓勵民眾從業，超抽地下水的現象也從此開始擴張。

三、國土計畫體系

一九七九年完成『台灣地區綜合開發計畫』（圖三之二）報院核定實施，自此 成為台灣地區之實質空間計畫體系，形成『台灣地區綜合開發計畫』指導區域計 畫、區域計畫指導都市計畫等三級制。台灣地區綜合開發計畫為最高指導計畫，

其性質屬目標性、指導性、政策性之長期發展構想。

一九八七年行政院提出，針對地方政府計畫制度之缺失，提供各縣市建立空 間層級計畫制度，各項建設之基本方針、指導架構及縣市內中長程建設藍圖，由 各地方政府研擬該縣市之『縣市綜合發展計畫』。

此間海岸管理對於環保問題開始重視，一九八二年行政院決議通過『保護台 灣沿海地區天然景觀及生態資源措施』²⁰方案，宣示國民政府對海岸資源的重視，

同期間對海岸的利用與開發，除與前期海岸土地用於農漁業發展為主的基礎不變 外，一九八三年行政院同意國有非公用海岸土地開發利用，除了退輔會、台糖公 司、台中港以及台鹽公司等機關作專案開發外，其他由台灣省政府規劃，自行或 縣市政府訂定期限選擇開發。

後因為台灣地區解除戒嚴令，原屬軍事管制區的海岸逐步開放、釋出，同時 期污染性工業，由於環保抗爭壓力和海岸人口少的優點，許多工業區於是開始設 立，宜蘭利澤工業區至蘇澳工業區沿海一帶工廠林立和花蓮吉安光華工業區，就 在此種條件下，佔據宜蘭和花蓮的海岸，由於其對海岸的傷害，內政部開始對海 岸法進行相關的研議與立法工作²¹。

一九九三年行政院公佈實施『振興經濟方案』，指示經建會積極配合修訂台灣 地區綜合開發計畫，研議『國土綜合開發計畫法』，俾使國土綜合開發計畫成為法 定計畫，一九九六年完成『國土綜合開發計畫』的訂定，該計畫當時只是國土發 展方向與策略，無法律強制執行力，後因台灣天然環境災害和政黨輪替影響，將

19 內政部營建署市鄉規劃局 台灣東部區域計畫第二次通盤檢討規劃草案

20 成大都計系 國土規劃實務論壇 成大都計系 1997 台南

21 曾宏揚 台灣海岸地區規劃開發法治化之研究 國立台灣大學法律學研究所 2001 台北

最高指導計畫『國土綜合開發計畫』更名為『國土計畫法』草案²²（圖三之三），

俟立法院三讀通過，即為推動國土計畫之法源依據。

台灣地區綜合開發計畫

圖三之二 現行國土計畫體系 資料來源：營建署國土計畫綜合計畫組與本研究整理

環保意識在此間強勢抬頭，開始關注已被破壞的海岸，一九九四年公布實施 的『環境影響評估法』，試圖將海岸環境的傷害和不良影響降到最低，地層下陷和 海水污染，迫使中央將海岸利用做深刻的檢討，漸漸將海岸農漁用地和工業用地，

計畫變更為遊艇港、商業活動的工商用地，何時能將海岸土地變更為遊憩用地和 住宅用地，就成為海岸轉型永續環保的指標。

國家公園計畫 各部門長期實質發展計畫 區域計畫

縣市綜合發展計畫

各部門實質建設計畫 都市計畫 非都市土地使用管制

國土計畫法

直轄市、縣（市）綜合發展計畫 中央部門計畫 特定區域計畫

（都市計畫）

都市土地

（非都市土地分區使用計畫）

非都市土地 地方部門計畫

圖三之三 未來『國土計畫法』（草案）之國土計畫體系

圖三之三 未來『國土計畫法』（草案）之國土計畫體系