台灣公共住宅發展沿革與現況

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

第二節 台灣公共住宅發展沿革與現況

壹、台灣公共住宅政策之背景與沿革

台灣的居住問題可追溯至 1949 年，跟隨國民政府遷台的百萬軍人、公務人 員及其眷屬以及其他外省移民遷徙，造成台灣人口急劇增加面臨居住問題。1953 年克蒂風災導致大量居民無家可歸，促使政府開始重視住宅短缺問題，中央及各 地方政府相繼設立「國宅興建委員會」，但此類住宅十分簡陋，大多使用公有土 地，且多數為違規使用。主要係因應人口大量增加與重大災害安置，而尚未有全 面之住宅政策與規劃，政府僅以貸款人民自力造屋為主要提供住宅之方式(劉浩 學，2014：19)。隨著 1960 年代台灣快速都市化，都市住宅供給不足，中低收入 者一屋難求，住宅問題成為 1970 年代初期最主要之都市危機，如何解決住宅問 題則為該時期之施政重點(夏鑄九，1988：51)。1975 年《國民住宅條例》的頒布，

是我國住宅政策的轉捩點，政府機關開始重視住宅議題，不同於過去對於國宅消 極供給的態度，開始從被動提供一些迫切之住宅安置或特定身分住宅，轉變為制 度化直接興建國宅的角色(陳怡伶、黎德星，2010：116)。但國民住宅政策目標不 明確、對住宅市場供需造成影響、未考慮居住環境整體規劃、供給對象缺乏多元 化及設置集中使民眾產生刻板印象等負面成效，而使國民住宅政策走向失敗。

2004 年行政院修正社會福利綱領，「社會住宅」一詞首度出現，並與「社區 營造」同時列為社會福利六大項目之一。2005 年行政院核定「整體住宅政策」，

期待達到健全住宅市場、提升居住品質及兼具公平效率之住宅補貼之政策目標，

停止「貸款人民自建」及「輔助人民貸款自購」等政策，將住宅政策回歸市場機 制。2007 年內政部通過住宅法草案，更臚列「社會住宅」專章，顯示我國住宅政 策開始從國民住宅轉向採用社會住宅之理念，並逐漸將社會住宅入法化(李子瑋，

2013：68)。2011 年 12 月《住宅法》三讀通過，將只租不售的社會住宅法制化，

並高舉居住正義旗幟，標榜未來社會住宅之供給。《住宅法》通過後，台北市當 時的「公營住宅」有了確切的法源依據，2014 年台北市政府配合中央政策推動只 租不售的「公共住宅」，提供多元對象融合多元社區成員，更包括創業者、上班 族、大學生、兒童、老人、弱勢族群，期望形塑新的社會關係，達致對弱勢友善、

鄰里互動、生態節能的目的，使公共住宅成為未來居住模式新典範。

我國公共住宅政策發展近五十餘年，從過去災難重建住宅、低收入之勞工、

農、漁民、市民及公教人員住宅、國民住宅政策等應急式的住宅興建以滿足大量 需求，至今日的公共住宅政策倡導實踐居住正義、創造公共住宅新模式、建立多 元融合創造居住模式新典範，雖然為不同之時空背景與政策，但是其共同之目標

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

均是為了解決在都市化過程中城市內部產生的居住問題，不同的是配合社會、人 口與經濟結構的轉變，將政策調整以回應現代社會問題。現今都市居民面臨高房 價、貧富差距拉大、人口加速老化等社會因素影響，使推行以政府主導、只租不 售、非營利性質、落實居住正義的公共住宅存在其必要性，揆諸我國公共住宅政 策之演進與發展歷程，政府推動相關住宅政策受到政治、經濟與天然災害等外在 治理環境影響，各階段均有不同的推動重點，本研究將我國公共住宅政策的發展 歷程分為七階段，茲分述如下：

一、應急式住宅政策(1949-1956 年)

台灣住宅政策理想衍生自國父孫中山先生「廣建住宅以利民居」的遺訓，加 上「耕者有其田」土地政策的理念，而將「住者有其屋」作為住宅政策的最高理 想與目標。台灣自日治時期公部門即開始提供公共住宅，1930 年 6 月 30 日國民 政府頒布土地法，係為我國住宅政策之起始。1949 年底國民政府遷台，跟隨而來 的數百萬軍人、公務員及其眷屬以及其他外省移民，造成台灣人口在短時間內大 量增加，因而衍生住宅嚴重短缺之問題，除了接收日治時期遺留之住宅，政府亦 採取簡易方式於主要城市修建市(平)民與勞工住宅(朱政德、盧珮珮，2011：27；

陳亮全，1991：4；張金鶚，1990：103)。

國民政府遷台初期，各地百廢待舉，加上大量人口遷入台灣史住宅短缺，政 府僅能以提供應急式住宅緩解居住問題，1953 年發生克蒂風災及 1959 年的八七 水災造成龐大住宅損失，大量居民無家可歸，促使政府開始重視自然災害後的住 宅興建。1954 年設立興建住宅技術小組，負責籌畫與推動事宜，1955 年改組於 行政院設立國民住宅興建委員會(林萬億，2003：63)，此時期之公共住宅運用美 援資金興建，對象除上述遷台移民及受天然災害影響而重建者外，多以中低階層 及按職業別(勞工、農民、漁民、公教人員)進行區分，「災難重建住宅」及「低收 入之勞工、農、漁民及市民、公教人員之住宅」即為此時期的產物。

二、貸款興建(1957-1974 年)

自 1949 年政府播遷來台大量人口湧入台灣，再加上兩次的風災，住宅短缺 的居住問題成為亟待解決的當務之急，雖然陸續興建軍眷村及災害重建住宅，但 僅是治標不治本的作為，並無相關法令作為施政基礎(李子瑋，2013：62)。為了 回應日益嚴重的居住問題，政府於 1957 年 7 月 27 日公布實施「興建國民住宅貸 款條例」，於隔年將國民住宅業務移交地方政府辦理，但是有關的住宅建設卻不 積極，因「興建國民住宅貸款條例」係以長期低利貸款興建國民住宅為主，此條 例並沒有形成強而有力的政策僅是一臨時措施。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

又，因 50 年代初期在國際冷戰形成的國際關係下，台灣當時被納入美國反 共圍堵政策的一環，美國協防台灣，保障了台灣的安全與國家的合法性，並且透 過美援，將台灣納入以美國為中心所支配的新世界經濟體系，成為台灣經濟安定 的主要支持力量。台灣在 50 年代沒有能力解決當時的住宅問題，近 85%的政府 總預算必須用在國防上面，所以台灣自身之住宅問題，反而是美國關切其資本主 義利益的擴張，由美國的住宅顧問透過美援的壓力來推動，其主要以貸款的方式 來立法，此種解決方法反映了美國戰後解決住宅問題的意識形態，也就是企圖由 國家提供貸款的方式，透過住宅市場機制帶動經濟發展，但此作法忽略了台灣經 濟發展特性(米復國，1988：107)。因此，「興建國民住宅貸款條例」是以美援為 主要基金的臨時措施，於機構方面 1959 年由省政府成立之「台灣省國民住宅興 建計畫委員會」負責有關計畫之研議與審定，而興建業務則採分工合作由各有關 廳處配合辦理，並於縣設立「國民住宅興建委員會」實際推行業務，但是這些負 責機構均屬於臨時性機構，無法有效推動住宅政策(行政院經合會，1970：46)。

1960 年代台灣經濟快速發展，工業產值開始超過農業，都市就業機會增加，因而 吸引大量人口湧入都市地區尋求發展形成都市化 ^3-13現象，其次台灣經濟穩定發 展加上醫學進步，使人口呈現高出生率及低死亡率趨勢，迫使政府面對因人口劇 增帶來的居住問題以及都市環境問題。1964 年為了配合都市與經濟發展，台灣 都市地區開始舊市區改造，並以國民住宅興建配合舊市區更新地區居民安置，於

《都市計畫法》增訂之五十六條為現今之第七十三條：「國民住宅興建計畫應與 當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所實施之舊市區更新計畫 力求配合；國民住宅年度興建計畫中，對於廉價住宅之興建，應規定適當之比率，

並優先租售與舊市區更新地區範圍內應予徙置之居民」。

此階段以住宅補貼為政策重心，作法上除了有長期低利貸款外，政府亦採取 直接興建國民住宅方式，解決人民居住問題；此外，有關住宅的興建方式以及適 用對象種類相當繁多，大致有貸款自建、政府興建、鼓勵投資、機關學校貸款興 建員工宿舍、一般國民住宅、平民住宅、災害重建住宅、農民住宅、公教住宅等，

其中則以貸款人民自建為主要政策內容(李子瑋，2013：63)。但整體而言，本時 期因貸款條件無法適應當時社會條件等諸多因素影響，致使興建數量不多(內政 部營建署，1991：36)。

3-13都市化（urbanization），又稱城鎮化、都市化，是指人口向都市聚集、都市規模擴大以及由此 引起一系列經濟社會變化的過程，其實質是經濟結構、社會結構和空間結構的變遷。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

三、國民住宅六年興建計畫(1975-1981 年)

隨著 1960 年代快速都市化，都市住宅供給不足，1970 年代居住成為台灣大 都市主要面臨之問題。過去的「興建國民住宅貸款條例」因利息缺乏彈性、國宅 資金來源不穩、實施對象不明確、無出租住宅相關配套等原因，使得貸款興建住 宅政策出現檢討聲浪。1975 年頒布《國民住宅條例》，政府開始重視住宅議題積 極興建國宅，面對居住問題之態度從消極轉向積極，同時廢止《興建國民住宅貸 款條例》，明訂國民住宅由政府採取直接興建、貸款人民自建、獎勵投資興建、

輔助人民自購等四種方式購建，而國宅政策逐漸法制化，國宅組織漸趨健全，各 縣市政府皆成立國宅專責單位，積極辦理直接興建國民住宅，售予較低收入家庭，

或輔助偏遠地區較低收入家庭自建住宅(陳麗春，2008：6)。1976 年六年經建計 畫(1976-1981 年)中納入「國民住宅六年興建計畫」，1978 年行政院通過了包括

「中央國民住宅基金收支保管及運作辦法」、「國民住宅貸款辦法」、「國民住宅條 例施行細則」以及「國民住宅出售出租及商業服務設施暨建築物標售標租辦法」

「中央國民住宅基金收支保管及運作辦法」、「國民住宅貸款辦法」、「國民住宅條 例施行細則」以及「國民住宅出售出租及商業服務設施暨建築物標售標租辦法」