第二章 文獻回顧與理論基礎
第一節 文獻回顧
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第二章 文獻回顧與理論基礎
第一節 文獻回顧
壹、公共住宅之內涵與功能
隨著人口快速集中，都市內部居住問題的產生，各國中央或地方政府為解決 居住問題，提出住宅相關政策干預住宅市場，提供低於市場租金或免費出租/售 住宅予以社會弱勢族群解決居住問題，而此種政府干預住宅市場之相關政策，於 不同國家、不同社會背景之下，實際執行所使用之名稱不盡相同，常見得有公共 住宅、社會住宅、可負擔住宅（affordable housing）2-1等名詞。本研究以「公共住 宅」一詞為代表，公部門直接或間接由供給面提供住宅予以社會弱勢者皆為其範 疇，然由政府直接興建供給之公共住宅包含台灣早期整建住宅、平價住宅、國民 住宅，以及近期經檢討以往國民住宅經驗後而推出的公營住宅、社會住宅，與國 外可負擔住宅等。
公共住宅可能以各種規模與類型存在，在台灣住宅政策中其係以政府為供給 面直接興辦或間接提供獎勵與補助，供應給國民居住之政策內容。換言之，台灣 的公共住宅並非法定專有名詞，而是提供適當住所給特定對象的相關政策內容。
台灣過去的公共住宅政策發展歷程中，政府為了因應不同居住問題而提出各種政 策工具，包含整建住宅、國民住宅、合宜住宅、老人住宅、原住民住宅、勞工住 宅、青年住宅、社會住宅等，皆屬於公共住宅政策之一環。因此，此部分文獻回 顧將對公共住宅之內涵及其功能進行釐清，以瞭解研究對象台北市「公營住宅」
之核心理念。
一、公共住宅之緣起
台灣公共住宅之概念源於歐洲社會住宅(social housing)，又稱社會出租住宅 (social rental housing)，係指公、私部門所擁有與經營之非營利性低租金出租住宅 (Forrest 著，黎德星譯，2012：92；Moskaly, 2008: 1)。換言之，社會住宅採只租 不售模式，由政府直接或補助興建、或民間擁有合於居住標準之房屋，以低於市 場租金出租予所得較低之家戶，或特殊弱勢對象等無力於市場中競爭的群體之住 宅，同時牽涉建造一適居並負擔得起的居住環境，屬於市場外之居住方案(江尚 書、彭揚凱，2012：90；江尚書，2011：31)，將住宅去商品化(decommodification)
2-2-1可負擔住宅被定義為有法律效力，與家戶收入階級相關的住宅。其並無針對特定對象提供，係 以提供對象的所得作為評估項目，因而社會或經濟弱勢也將包含在此範圍之下，產權方面與公 共住宅相同，於政策實施上可以租或售之產權方式進行（徐韻涵，2011：27）。
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2，以社會中經濟弱勢群體為對象，企圖達成全民居住品質的提升(張雅惠，2009：
79)。
社會住宅起源於工業革命後，約莫於 19 世紀至 20 世紀初，都市化帶來的居 住困難使都市產生社會問題，政府和民間方興建或提供社會住宅以解決問題。自 18 世紀工業革命，隨著工業化而產生的都市化使農村人口大量往都市移動，過 於快速密集的人口集中使都市原有的土地無法負荷。而農業時代兼具生產資本與 居住之雙重用途的土地與房屋，也在工業化後分化為「居住」和「製造業或服務 業之資本財」兩種功能，此種使用功能上的排擠，使得都市中可供居住的土地面 積更為稀少，上述兩方面一齊作用下，都市居民的每人可居住面積更加縮減，當 居民無法獲得合理、適宜的居住空間時，便產生居住問題(馮俊，2009：24-33)。
伴隨居住問題出現的現象包括居住環境髒亂、空間狹小、擁擠2-3等，不僅對人民 的生理及心理產生負面影響，也成為都市發展與整體環境品質提升的阻礙。因此，
自 19 世紀以來，工業化與都市化的歐洲各國如:英國、荷蘭、法國、瑞典、丹麥、
德國等均正視勞工家庭以及低所得家庭面臨的居住問題與其造成的社會問題，也 逐漸開始由政府或私人機構對中低收入的住房困難者提供只租不售的住宅，使其 擁有合適的居所(曾意辰，2015：19)。
雖然社會住宅在先進國家中是不可或缺的社會福利措施，然政府與整個社會 所具有的意識形態，對社會住宅的實施、管理和發展皆深具意義。台灣的公共住 宅政策概念源於歐洲的社會住宅，在不同社會背景之下提出不同的公共住宅政策 以解決當時的居住問題。2011 年《住宅法》通過後社會住宅於國內定義上有廣義 與狹義之分，狹義之社會住宅係指《住宅法》所定義之社會住宅2-4，而廣義的社 會住宅則包含各類公有出租住宅，依據《中華民國建國一百年社會福利綱領》提 及:「政府為保障國民有適居之住宅，對於有居住需求之家庭或個人，應提供適 宜之協助，其方式包含提供補貼住宅之貸款利息、租金或修繕費用。政府應結合 民間，以各種優惠方式鼓勵民間參與興辦專供出租之社會住宅，除提供適當比例 租予具特殊情形或身分者外，並提供外地就業、就學青年等對象租住。」綜上所 述，公共住宅政策實則包含各類公有出租住宅、狹義社會住宅、住宅租金補貼及 各類購屋貸款利息補貼。
2-2去商品化是指把一些與人類生存相關的服務（如醫療、教育、養老等）看作基本人權而不是市 場交易目標的物品，其目的是讓人們可以不完全依賴市場而生存。
2-3擁擠(crowding)為對於密度的主觀心理狀態，可能導致負面感受。
2-4住宅法於 2017 年 1 月 11 日修正並公布施行後，將社會住宅重新定義為，由政府興辦或獎勵民 間興辦，專供出租之用之住宅及其必要附屬設施，並提供至少百分之三十以上比率出租予經濟 或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者。
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二、公共住宅內涵及功能
公共住宅的內涵與功能往往會因不同國家住宅政策的差異而有所不同，台灣 之公共住宅包含國家支持、國家補貼、非市場租金以及提供予所得較低之家戶居 住，有別於一般住宅而具有準公共型態(quasi-public form)，使政府需有所作為進 行干預(Collier, 2005: 930)。
我國住宅法中與公共住宅相關之住宅補貼、社會住宅等內容，是為回應整體 住宅政策之政策目標，其中使國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境，彰 顯了「居住權」為公民權的一環(張雅惠，2009：87)。換言之，公共住宅係基於 居住為基本權利之一的觀點，以「住者適其屋」為目標提供人民住屋以及完善的 居住環境。台灣之公共住宅政策背景主要在協助弱勢對象解決居住問題，因而透 過政府干預，以政府為供給面直接興辦或間接提供獎勵與補助，供應特定需求對 象適居之住所以達成居住正義。以公部門為經營主體的非營利導向公共住宅政策，
台灣不同於過去國民住宅政策之處係經營上除了政府部門主導之外，也鼓勵非營 利組織參與，提供對象除了經濟弱勢群體之外，也擴及其他弱勢群體，其目的也 不僅達成人人適其屋，也顧及提升居住品質(林勝義，2008：60)。公共住宅的提 供包含居住環境的考量，居住環境為人類主要的生活場域，包含建築、構造、內 部設備、公共設施、教育文化、商業購物、休閒遊憩、交通設施、鄰里關係、安 全隱私及所有發生在居住環境的行為活動等軟體設施，而這些自然、實質與非實 質的環境對於人類的身體與心理健康都有一定之影響程度（林芫丞，2014：24）。 又，住宅是日常生活環境與條件之總合，其坐落區位將牽涉交通便利性與公共設 施之可及性，空間與設施則與生活品質密切相關，居住環境更對居住者之生活型 態與安全有所影響，環境不佳將提高治安風險且造成社區文化低落（李易駿，2013：
334）。綜上所述，自《住宅法》公布施行後，政府所推行符合《住宅法》社會住 宅定義之公共住宅相關政策彰顯了居住權，並以公部門主導、非營利導向、去商 品化為前提，提供社會與經濟弱勢族群適宜住所及良好居住環境為目標。
台北市政府於 2010 年 10 月公布「台北市住宅政策」，其政策表示台北市未 來將在「住宅租賃市場」領域內，透過政策工具或手段提供市民「適合的住宅」， 協助解決現況台北市居住不易的問題。2014 年公布「多元增加公營出租住宅數 量」增加公共住宅之供給，並以多元方式達到健全住宅市場、滿足市民居住需求 及提升居住環境品質，由此可知台北市公共住宅政策的目標為提升公共住宅供給 量、促進房價與租金合理化、提升居住及環境品質以改善公共住宅照顧弱勢（廖 硃岑、周瑛梅、吳柏叡，2017：76）。因此，台北市公共住宅中之「公營住宅」， 係由政府公部門主導，以只租不售方式提供弱勢族群住宅，並且強調居住環境品
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質的提升與改善，達到居者適其屋之目的。
貳、居住環境與其影響因素
居住環境一詞，係建立於滿足聯合國世界衛生組織(World Health Organization，
WHO)，於 1961 年基於「能滿足健康生活的居住環境與生活需求」之角度，所訂 定 之 四 項 基 準 為 最 主 要 之 目 標 : 安 全 性 (safety) 、 舒 適 性 (comfort) 、 便 利 性 (convenient)、健康性(health)，如圖 2-1 所示。依據聯合國世界衛生組織(W.H.O.) 所定義之居住環境，乃指身體安全之庇護的實質結構以及周遭環境，換言之，所 有與居住生活有關的一切有形實質的設施或無形實質的各種條件及背景等影響 因素，均可歸為居住環境之範疇（林芫丞，2014：24）。而居住環境的品質會影 響居住者之居住滿意度2-5，都市中居住地區居住環境的好與壞，則可藉由品質指 標判斷定之（溫怡玲、湯幸芬，2016：82），其中品質同時包含「量」與「質」的 觀念，兼顧物質生活之完善與心理、精神生活之滿足，以「質」的改變創造人們 新的住宅空間性能，並著重於健康的環境與舒適的品質提升居住效益，才是永續
WHO)，於 1961 年基於「能滿足健康生活的居住環境與生活需求」之角度，所訂 定 之 四 項 基 準 為 最 主 要 之 目 標 : 安 全 性 (safety) 、 舒 適 性 (comfort) 、 便 利 性 (convenient)、健康性(health)，如圖 2-1 所示。依據聯合國世界衛生組織(W.H.O.) 所定義之居住環境，乃指身體安全之庇護的實質結構以及周遭環境，換言之，所 有與居住生活有關的一切有形實質的設施或無形實質的各種條件及背景等影響 因素，均可歸為居住環境之範疇（林芫丞，2014：24）。而居住環境的品質會影 響居住者之居住滿意度2-5，都市中居住地區居住環境的好與壞，則可藉由品質指 標判斷定之（溫怡玲、湯幸芬，2016：82），其中品質同時包含「量」與「質」的 觀念，兼顧物質生活之完善與心理、精神生活之滿足，以「質」的改變創造人們 新的住宅空間性能，並著重於健康的環境與舒適的品質提升居住效益，才是永續