第三章 國內外公共住宅發展經驗及現況分析
第一節 國外公共住宅發展相關經驗
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章 國內外公共住宅發展經驗及現況分析
第一節 國外公共住宅發展相關經驗
台灣現階段的公共住宅政策已訂定各縣市供給數量目標，但在居住環境品質 上卻無一共識，配合現今社會與經濟發展，人民對居住環境品質的要求提高，使 政府需同時兼顧公共住宅供給量與其居住品質的提升兩面向。台灣從過去的國民 住宅政策轉型至今日之公共住宅政策，在居住環境品質面向有很大的轉變，相較 於過去國民住宅政策所提供的應急式住宅，現今公共住宅更注重居住環境品質的 維持與提升、公共住宅與周邊鄰里的關係、公共住宅於都市中發展中的定位等等 與居住環境相關聯之層面。本節以荷蘭之社會住宅與新加坡之組屋作為探討對象，
雖非與本研究之「公共住宅」一詞為名，但是均符合本研究所定義之公共住宅，
公部門直接或間接由供給面提供住宅予以社會弱勢者皆可認定為公共住宅之概 念。荷蘭與新加坡兩國過去都曾因面臨居住問題並發展出各自獨特的住宅政策，
並成功解決居住問題，成為世界上公共住宅相關政策的學習典範。
壹、荷蘭社會住宅
荷蘭是歐洲乃至世界上利用社會住宅(類似於台灣公共住宅)成功解決居住 問題的國家之一（胡金星、陳杰，2011：147）。作為世界上住房制度最為完善的 國家之一，荷蘭自 20 世紀初期以來長期重視社會住宅，即公有出租之公共住宅 的規劃和建設，將其作為解決城市居住問題、促進社會公正的主要方式，並根據 社會經濟背景的變化對其發展政策和策略進行合理的調整。與此同時，荷蘭也已 將社會住宅的規劃建設作為解決社會問題，特別是克服不同收入階層與種族間的 居住空間隔離問題，促進社會融合的重要手段之一（惠曉曦，2012：13）。荷蘭 社會住宅存量為全世界最高，占荷蘭全國住宅存量 32%3-1（240 萬戶），同時也是 全球推行住宅政策成效最成功之國家。
一、政策背景
19 世紀下半葉，工業化和都市化推動了荷蘭人口從農村湧向都市，在為工 業發展提供了大量廉價勞動力的同時也導致了荷蘭城市住宅的短缺，以致許多工 人家庭僅能以船艙、內院搭建之棚子、地下室等髒亂與擁擠之環境為居住地。工 廠與企業家為了獲得穩定的勞動力供應，維持正常的生產，因而成立了一些非營
3-1荷蘭擁有全世界比例最高的社會住宅存量（住宅存量 32%，240 萬戶），相較其他歐洲國家，奧 地利的 23%、丹麥的 19%、英國的 18%或法國的 17%等，其成果依舊突出。荷蘭首都阿姆斯特丹 截至 2016 年底，社會住宅比例達 46%（19 萬戶），且相對平均的分佈在整個都市範圍內。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
利性質的住房協會，由其為工人建造相應之住所。同時，工人也組建一些具有合 作性質的住房協會，為會員建造住所。獲得住所的工人只享有房屋的居住權，沒 有所有權，因當時的觀點認為住房所有權不利於勞動力之流動。上述之住房建造 規模和數量雖然不大，並且均為民間自發組織，但卻對後來荷蘭社會住宅政策的 發展產生了很大的影響，此種建設模式可以看作荷蘭社會住宅政策最初之萌芽
（李罡，2013：84）。
相較其他歐洲國家而言，荷蘭人口密度高且人口總量持續增長，產生大量的 住宅需求。人口的持續增長，以及相對狹小的國土面積，使荷蘭成為人口稠密之 國家3-2。截至 2010 年，荷蘭總人口已超過 1,660 萬人，平均人口密度約 400 人 /km2，預計到 2030 年荷蘭總人口將增加至 1,960 萬人。而在荷蘭西部由阿姆斯 特丹、海牙、鹿特丹、烏德勒支四座大城市和周邊中小城市構成蘭斯塔德
（Randstad，荷蘭語：城市環）大都市圈，人口總數超過 700 萬人，人口密度則 超過 1,000 人/km2。並且，荷蘭人面對萊茵河三角洲有限的自然條件，在與水患 的長期鬥爭中認識到了集體力量的重要性，並形成了公共干預的傳統，因而荷蘭 政府強調在住宅、土地、空間規劃等方面的調控和管理，成立住宅、空間規劃和 環境部門，負責國土規劃與住宅政策（惠曉曦，2012：13-14）。綜上所述，荷蘭 因都市化造成住宅短缺，為了解決居住問題工廠、企業、工人組織開始提供住宅 給予勞工階級，同時成為未來社會住宅政策的萌芽，再加上荷蘭國土自然條件有 限、國土面積狹小、人口密度高等原因，使得荷蘭自 20 世紀初期以來長期重視 社會住宅之規劃、建設和發展。
二、荷蘭社會住宅發展歷程和現況
19 世紀下半葉荷蘭開始出現慈善性質的住宅協會成立，如房屋建築協會。
首次成立是在 1851 年的阿姆斯特丹，發展至 1899 年則有了 112 個組織，在荷蘭 共提供了 7,746 戶住宅。這些協會致力為目標族群提供出租和自用住宅，然而，
相對於借貸互助式合作社和長期低利貸款(softloans)（以非私人營利組織為主，取 代了由政府提供且易獲得長期資本等特點，仍可見於現今荷蘭社會住宅組織中）， 此種提供免費住房給予窮人、完全慈善(full philanthropy)性的做法並不被視為正 確方式(Van der Veer and Schuiling，李佳璇譯，2010：60)。
1901 年荷蘭頒布實施《住宅法》，其代表荷蘭社會住宅制度在法律上的正式 確立，無論是民營之住宅協會和基金會抑或是公立的住宅機構，均被納入法律規 定的管理框架內（惠曉曦，2012：15）。政府開始接受這些獲得正式地位、私人
3-2荷蘭的總面積為 41526 平方千米，其中水域面積就有 7643 平方千米。荷蘭的人口極為密集，
共有 1684 萬多人，其人口密度為 406 人/平方千米，排名為世界第 14 位。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
授權機構，即為後來被稱作 woningcorporaties 的社會住宅協會(social housing associations)，並提供金融和法律上的基本權利，以實現廣泛定義之社會使命(Van der Veer and Schuiling，李佳璇譯，2010：61)。1913 年，第一次世界大戰爆發為 荷蘭社會住宅帶來挑戰與機遇，戰爭導致建築材料與資金短缺，建築成本大幅上 升，使部分私人建築公司退出住宅市場，進而導致住宅供給缺口，而政府為解決 嚴重居住問題，加強對社會住宅相關部門與機構的補貼和扶持。因此，第一次世 界大戰雖然帶來經濟不景氣，卻也為荷蘭社會住宅帶來機遇，得到政府大力扶持 使其快速發展，相關之住宅機構數量也增加3-3。
第二次世界大戰後，荷蘭社會住宅和住宅協會迎來第二個全盛時期，住宅短 缺、戰後重建和隨之而來的聲譽高峰促使社會住宅的大規模興建，也強化荷蘭政 府對社會住宅機構的控制。荷蘭社會住宅除了持續由上而下的規劃建設，1970 年 代的舊城更新成為社會住宅發展的重要議題，為了滿足住宅市場的需求，政府決 定運用私人住宅協會與市立住宅公司共同提供社會住宅。荷蘭社會住宅與舊城更 新的緊密結合凸顯了荷蘭的社會住宅制度在解決城市居住問題、保障人民居住權 方面的主導作用，並且事實上促使社會住宅在都市中更加均質的分布，有利於避 免貧富分區、推動社會融合（惠曉曦，2012：16）。荷蘭的福利國家成長伴隨著 社會住宅的供給增加，社會住宅政策於普遍福利國家中屬於表現相當成功（Van der Veer and Schuiling，李佳璇譯，2010：62)。1990 年代初期，荷蘭自有住宅率 占住宅存量 45%，社會住宅數量占住宅存量 42%，達到社會住宅發展之巔峰(雨 果‧普利莫斯著、惠曉曦譯，2009: 58-64)。
荷蘭住宅環境規劃部門(VROM)認為於 1980 年代末，荷蘭已幾乎沒有住宅 存量短缺之情況，而是廉價住宅的供過於求和對提高居住品質的需求不斷增長
（Van der Veer and Schuiling，李佳璇譯，2010：63)。並隨著全球化帶來的社會人 口結構變動和住宅市場的變化導致了居住分異(residential differentiation)與空間 隔離(spatial segregation)的問題逐步顯現，因而推動社會融合(social integration)成 為住宅政策的主要任務之一（惠曉曦，2012：17）。因此，從第二次世界大戰後 荷蘭的社會住宅政策經歷了政府主導、社會住宅協會向獨立經營轉變，以及社會 住宅市場變化等三個階段，而在各階段隨著社會經濟條件的演變，政府的社會住 宅相關政策會隨之作適當之調整，因應不斷變化的住宅需求，同時也是其能夠施 行長久並成為世界典範之原因，表 3-1 為荷蘭從 1901 年以前至 1993 年以後社會 住宅發展歷程。
3-31913 年至 1922 年荷蘭住宅協會數量從 301 個增加至 1,341 個，平均每個住房協會擁有 30-50 套住宅。
‧
資料來源：惠曉曦，2012：16
1990 年代以前，荷蘭集中且大規模興建社會住宅供給低收入群體，在低租
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
也就是各類人有不同需求（如愛種花草的，會覺得花園比停車位重要）3-4。 1990 年至 2008 年間荷蘭政府面臨的問題不再是住宅短缺，而是平價住宅的 過度供給與如何提升居住環境品質。荷蘭擁有全世界最高的社會住宅存量，其住 宅總數量為 240 萬戶，社會住宅占住宅存量之 32%。其中，荷蘭首都阿姆斯特丹 截至 2016 年底，社會住宅比例達 46%（19 萬戶），且平均的分布在都市範圍內3
-5。荷蘭社會住宅政策於近年基本解決居住問題，政策開始隨著現狀調整，於 20 15 年 7 月荷蘭政府通過新一版《住宅法》，徹底區分住宅協會的市場性與非市場 性活動，強調社會住宅協會應專注於提供所得最低族群住宅。阿姆斯特丹自 201 7 年起，進一步規範：在任何新開發的地區，必須落實 40%社會住宅、40%市場 出租、20%市場出售的混居政策，其中非社會住宅部分，將不再享有相關融資擔 保協助。此次政策調整釐清政府與房客之地位，強化政府對社會住宅協會之監督，
同時規範屬於提供目標族群出租住宅、營造月租低於 711 歐元的出租住宅、開發 與上述出租社會住宅業務相關之房地產等業務才可由政府資助。經歷經融改變與 政策調整，新版社會《住宅法》使社會住宅協會的混合特徵消失，更難營造混合
同時規範屬於提供目標族群出租住宅、營造月租低於 711 歐元的出租住宅、開發 與上述出租社會住宅業務相關之房地產等業務才可由政府資助。經歷經融改變與 政策調整，新版社會《住宅法》使社會住宅協會的混合特徵消失，更難營造混合