第三章 台灣婦女就業與家庭平衡政策
第三節 台灣婦女就業與家庭平衡政策分析
2008 年後推動的各項家庭照顧政策，受益資格明顯從過往僅補貼弱勢的殘補 色彩大幅擴張，近89%134F138的嬰兒家戶可適用不同補助。公共資源的配置基準從 濟貧與殘補精神，擴大到以一般家戶的照顧需求為主。這是社會福利資源配置的 一大變革，也代表政府願意分擔家庭照顧的重要宣示。2008 年開始推行的保母
138父母綜所稅在 20%以上者，無法請領，引用財政部財稅資料中心年 2016 年綜合所得稅的統計 數據，稅率超過百分之二十家戶佔全國家戶數 11.06%%，僅排除約 11%的家戶。
補助、育嬰留職津貼、與公私協力托嬰中心，除了分擔家庭的育兒成本與照顧負 給付水準 11428-2634
0139F143
3000-5000 3000-5000 2000-4000 2500-5000 公1,4000/yr 私3,0000/yr
143育嬰假給付為平均投保薪資六成，2013 年勞保薪資第一級(19,047)到第二十級(43,900)。
性別差異的指標140F144：受益對象是否限於特定生理性別、給付水準是否貶低照顧價 值、勞動市場是否歧視照顧者。現行親職假多可在雙親間轉換，較進步的設計會 讓父母有不可轉換的個別權利，如父親月；再進一步會有懲罰雙親間不均等的照 顧分工設計。多數育嬰津貼是低於薪資的均一給付，會貶低照顧價值、強化對養 家者財務依賴。因此丹麥、瑞典及芬蘭提高所得替代率，使照顧者有某種程度的 財務獨立性。最後若育嬰假過長，對重返勞動市場是反誘因，容易導致對請育嬰 假者的歧視。以此標準來看台灣的有給育嬰假，父親和母親各有六個月六成薪的 同等資格，是相當「去性別化」鼓勵雙親共享的政策，制度設計具備性別平等的 進步性，但實施以來雖請領人數上升但女性占八成，可見僅有去性別化的制度，
仍不足以鬆動長久來的照顧女性化現象。
2008年以來的政策朝「去家庭化」的方向，在家戶外專業保母、托嬰中心及幼 兒園減輕女性照顧的負擔。去家庭化裡「公共化」與「市場化」所產生的階級與 性別效果截然不同，以自由市場為供給服務基礎的去家庭化策略，容易因所得不 同而產生階級效應，正說明了台灣的現況。2011年的修法，讓保母補助有「市場 化」色彩：政府對保母價格與品質無法落實管理。政府補助費用，但任由市場主 導價格，很難避免保母或托嬰中心在政府補助的同時提高收費，不僅無法真正減 輕家長負擔，對政府來說亦是無效政策。「兒童及少年福利與權益保障法」第25 條第3項規定縣市應訂定托育服務收退費等有關事宜。這波修法也要求保母成為 受監督的照顧工作者，但三軌制又放寬了對保母接受訓練或督導的門檻，對品質 管控再度退回靠口碑的市場邏輯，大幅減弱保母的公共性。自由市場雖可促進競 爭提升品質，但托育服務是個高度資訊不對等的市場，中央主管機關遂將居家托 育環境檢查標準、定期訪視及抽查等規則，納入為新法授權制定的「居家式托育 服務提供者登記及管理辦法」中。能否能落實保母系統的管理及定價，將決定此 政策能否從自由市場轉化為公共的去家庭化的關鍵。
144Sigrid Leitner,同註 51,, p353-375 (2003).
2012年政策再度轉向「再家庭化」，目的在維繫與強化家庭的照顧功能，再家 庭化可再區分為維持傳統性別角色的「性別化」家庭主義，及打破性別角色分工 的「去性別化」家庭主義。其中受益人口最多的「再家庭化」策略是父母未就業 育兒津貼。照顧家人對選擇性較強的體制是「權利」，但對明顯家庭主義來說，
因去家庭化的措施不夠普及或平價，因此照顧家人成了「責任」141F145。放在台灣更 凸顯其階級性，現有的制度對中上階級而言是「選擇」，照顧家人是可依需求與 偏好安排的權利；但對資源有限的家庭來說，照顧成了逃不掉的責任；這也凸顯 女性的雙元選擇：有人力資本的女性較可兼容工作與照顧(陷入蠟燭兩頭燒的困 境)、貧窮女性則成為男性養家模式(但喪失經濟自主)142F146。當性別討論到一個程度 時候，我們必須更重視階級的問題。2011年育有三歲以下小孩的婦女就業率有 61.3%，卻有五成以上的嬰兒父母領取育兒津貼，可見有些母親實際從事勞動工 作，但每月所得低於基本工資、或因納保身份被排除在「就業保險法」外，因而 符合請領育兒津貼的資格143F147。也部份反映了領取育兒津貼的家庭，本來就可能因 單方就業導致家戶所得較少，或即使雙方都有勞動事實，但可能是勞動市場上相 對弱勢。
OECD 對學前教育的財源配置，綜觀有兩大取向：供給取向(補助服務供給者) 與需求取向(補助家長)。多數國家四(五)歲以上小孩的教育經費已納入政府支出，
但三歲以下僅有部分補助，歐陸國家政府大約分擔百分之五十，而自由主義國家 的托育費用幾乎都落在家長肩上；北歐政府以「供給」取向為主，負擔八成以上 三歲以下的托育費用，家長僅需部分負擔低廉的均一費率。供給取向的策略對於 服務品質的保證、效率的掌握、幼教工作者的訓練、以及服務的公平性，都比需 求取向來得更為有利；且以大量公部門資源的挹注維持具品質及可近性的托育服
145 Sigrid Leitner, 同註 51, p353-375(2003).
146 Fraser, Nancy, 同註17, p591-618 (1994).
147 育兒津貼對「未就業」的認定：一、未參加就業保險者；二、中央主管機關指定年度之稅捐 稽徵機關核定之薪資所得及執行業務所得兩項合計，未達本年度每月基本工資乘以十二個月之金 額之規定(19,047 元*12 月=228,564 元)。
務，國家必須有整合的主管機關，負責政策研擬、法案規範、方案評估、在職訓 練、品質督導、以及研究分析、且嚴格遵守政府規範(證照方案、人員標準、師 生比等)。
自由主義國家以「需求」取向為主，偏好增強家長選擇權的育兒補助，包括津 貼給付、稅制減免、教育券等。台灣近年政策均明顯可見津貼為主、服務為輔的 配置，這樣大幅度採「需求」取向的補助模式，品質控管及行政能量未同步跟進，
家戶外的照顧仍不夠平價144F148。需求取向的優點在於可減輕政府支出145F149、引進競爭 壓低成本並增加家長的選擇、彈性較大可以快速回應家長需求(包括非典型照顧 時間、額外才藝課程)等。缺點在於純市場模式嚴重破壞教育機會均等的原則、
且消費者取向的財務模式裡，費用負擔完全落在家長身上，對弱勢來說相當不利，
容易產生階級效應146F150。所得較好的家庭可以享受到較高程度的去家庭化效果，中 下階層則因為無力購買市場化服務而必須留在家中執行照顧責任，領取均一偏低 的照顧津貼，導致弱勢兒童在家照顧的比例偏高，造成家庭選擇的兩極化。需求 取向滿足了家長，但未必以兒童的最佳利益為考量、市場供給者不願意到偏遠或 貧窮地區提供服務，造成教育資源的不均等分配。
Morel147F151分析指出，雖然所有家庭均可自由選擇不同政策的補助，但真正的使 用狀況往往受母親所得所影響，反而強化了現行的社會階級，在不同階級的女性 身上造成不同效果。Leitner 指出真正能彌平性別差異的補貼水準，應讓照顧者 不用透過勞動市場即能經濟獨立生活無虞，才算真正肯定照顧價值。我們支持多 元的照顧安排，也主張親自照顧的選擇應是公民權利，但這公民權利應是全民共
148王舒芸，台灣托育公共化之研究，載：邁向社會投資型國家：就業與安全重大議題，p 63-107 (2011)。
149 Morel, N. From subsidiarity to ‘Free Choice’: Child-care and elder-care policy reforms in France, Belgium. Germany and the Netherlands. Social Policy & Administration, 41(6), 618-637(2007).芬蘭地 方政府 190 年為節省設備跟人事支出，大力鼓吹選擇自由及照顧津貼，以降低對托嬰中心的需求、
減少地方政府財政支出。瑞典的保守政黨也認為津貼比托育便宜。
150 Eydal, G. B. and T. Rostgaard. Gender equality revisited: Changes in Nordic childcare policies in the 2000s. Social Policy & Administration, 45(2),161-179 (2011)
151 Morel, N., 同註 149, p618-637(2007)
享，不因社經地位或性別而有差異。現行制度使得中高社經地位或男性的選擇權，
高於弱勢或女性。過多弱勢在家照顧，等於弱勢兒童接受正式或群體照顧的機會 減少，這負向影響已在許多兒童發展的文獻被證實。其次，許多女性看見照顧責 任性別化與階級化的風險，可能先投入勞動以增加家戶所得或累積人力資本，因 此延後或不願意生育，對整體生育率也造成影響。
台灣政府打著自由的旗幟，政策都是發錢補助家長，但給付邏輯其實大不相同。
『育嬰留職停薪津貼』最終被勞委會定調為單純的所得中斷「薪資補償」，與最 初推動男女工作平等法時出於「育兒價值的肯認」已有實質的轉變；『保母津貼』
僅減少托育部分支出，在薪資性別差異依然存在的現況下148F152，容易造成低社經 女性退出職場獨自在家承擔照顧責任，比中上薪資女性更難從中解放的階級效果；
『親屬保母托育補助』的定位更為尷尬與模糊，究竟是補助家長的照顧成本，還 是肯定「照顧者」的照顧勞動價值，不僅顯示政府對照顧者價值的低估，且使原 本的含飴弄孫變質為密集的照顧義務；『育兒津貼』根據申領作業要點149F153：「本 津貼應用於兒童之食衣住行育樂等基本生活所需….」，可見目的較接近於兒童津 貼的育兒生活補貼，而非肯定照顧者勞動價值或照顧成本分擔的概念150F154，且照 顧者的價值是否僅價值兩千到五千元；『幼教券』則是假公共化之名，但因配套 法律與制度不足，政府花費甚鉅，卻無法導正托育市場，放任市場任意哄抬價格，
淪為高額的津貼。
平價優質普及的托育制度無法建立，迫使年輕女性負擔沉重的育兒壓力，這是
平價優質普及的托育制度無法建立，迫使年輕女性負擔沉重的育兒壓力，這是