第二章 文獻探討
第一節 台灣能源政策概論與新深澳電廠案
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第二章 文獻探討
第一節 台灣能源政策概論與新深澳電廠案
壹、台灣能源政策概論
電力是工業之母，促使人類經濟與文明快速發展，尤其時至 21 世紀，各式 各樣用電產品充斥現代化社會，電力成為人人不可或缺的生活必需品。從 1879 年愛迪生發明白熾燈起，至今歷經 139 年，運用燃煤等發電機的電力系統逐漸普 及世界各地，大量用電致使能源快速消耗，同時產生空污暖化等環境傷害問題。
因應全球氣候變遷及環保意識抬頭，世界各國簽署《京都議定書》、《巴黎協 定》等國際公約，聯手對環境保護做出承諾，一方面降低化石能源，一方面則逐 年升高再生能源佔比。包括英國等，歐洲共有 7 國承諾要在 2030 年或更早以前 淘汰煤電。法國總統馬克宏於 2018 年 1 月 24 日於世界經濟論壇（World Economic Forum）上宣布將於 2021 年關閉所有的燃煤電廠（能源知識庫電子報，2018 年 3 月 14 日）。各國積極力促能源轉型，例如在歐洲綠能產業領先群雄的德國，通 過「再生能源法」且發展「能源轉型計畫」，預估 2022 年前全面廢核，關閉佔發 電總量 44％的燃煤電廠，綠能總發電則從 2005 年前佔總發電量的 9％，達到 2050 年 80％的目標。而廣設太陽能板與風力發電以鼓勵綠能政策的英國，再生能源 在 2015 年時佔總發電量的 24.7％，其中風力發電佔綠能總發電量的 46.1％；並 透過稅收以及教育規劃，驅使民眾走向綠能低碳的目標。英國預計 2020 年將比 1990 年的碳排量減少 34％，至 2050 年能減少 80％（邱一庭，2018）。
國際能源總署（International Energy Agency, IEA）發表 2017 年〈全球能源 展望〉(World Energy Outlook 2017, WEO 2017) 預測 2040 年時風力和太陽能成為 全球主要電廠裝置來源，再生能源佔全球發電量逾 60％、核能佔 15％、燃煤氣 等火力發電佔 23％（能源報導，2017.12.28）。由於再生能源的經濟性、空污政 策、提高碳價，以及儲能電池成本漸低等原因，使得淘汰燃煤已成為未來的趨勢，
根據國際能源總署（IEA）近期的預測，未來十年全球預期用煤（尤其是亞洲地
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台灣地狹人稠，天然資源有限，超過 9 成能源仰賴進口。發電結構發展歷程
（圖 2-1）由接管修復期、初步擴充期、火力高度開發期、核電發展期、需求面 管理期、發電市場開放期，到節能減碳時期（張忠良、洪穎怡、潘晴，2011，頁 58）。從 1945 年到 2009 年，裝置容量從 27.5 萬瓩，增加 174 倍為 4,798 萬瓩，
售電量亦大增為 597 倍，達到 1,792 億度。可見電力需求逐年激增。
圖 2-1：台灣電力系統發展歷程
資料來源：張忠良、洪穎怡、潘晴（2011，頁 58）
台灣發電來源主分四大類：核能、火力、水力、再生能源。以 2017 年為例
（圖 2-2），核能發電佔 9.3%；火力發電包括燃煤、燃氣、燃油佔 82.6%；泛綠 能（抽蓄水力、太陽能、風力）佔 6.3％，再加汽電共生 1.8％，仍不到一成比重。
圖 2-2：2017 年台灣發電量結構
資料來源：《台電官網》，取自
https://www.taipower.com.tw/TC/page.aspx?mid=212&cid=120&cchk=f3a1b1e0-03e 5-45fa-b72e-b28c5cb94f37
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囿限於自身能源有限，台灣能源政策必須兼顧國外燃料供給面與國內用電需 求面。由國家主導的能源政策，這70年來歷經多種時期的轉型，期間也發生諸多 肇因於能源的爭議，爭議最烈的莫過於核能政策。
1973年，鑑於核能技術逐漸成熟，且核電價格便宜，台灣時任總統蔣經國將 核電納入十大建設，宣示核電作為推動台灣經濟發展的策略（黃德源，2002）。
在核能引進的1960年代，媒體報導的消息來源偏重核工專家和政府官員，這種消 息來源傾向使科學和經濟發展論述不斷強化，建構核能作為科學與國力進步的必 要手段（趙于萱，2015，頁37）。再加上三座核電廠建造且完工於政府戒嚴時期，
故從設置到完工鮮少有抗爭行動或是反對的言論發聲，戒嚴時期政府對於言論、
集會與結社自由有相當大的控制力，三座核電廠建造與完工時，正值1979年美國 三哩島核災與蘇聯車諾比核災的發生，相關的反對言論僅有特定報章雜誌在政府 的默許之下刊登（李淳旭，2017，頁8）。
1984年左右，核四廠興建問題開始浮現，台灣反核運動亦開始萌芽。車諾比 核災後，首次有民間團體進行公開的反核抗議，大規模的民間反核行動則要到 1987年解嚴以後才慢慢開始熱絡起來（潘惠伶，2007，頁62），反核聲浪在1980 年代末期達到最高峰。爾後，55位立委對核四的必要性提出聯署質詢，影響行政 院於1985年5月下令暫緩興建核四（胡湘玲，1995）。楊韶彧（1993）考察1980-1992 年的核四爭議報導，發現議題發展從過去的科技和經濟面向轉為政治與安全面 向。受到2011年日本福島核災事故的影響，全球反核聲浪不斷推升，台灣更在2013 年舉行逾20萬人參與、抗議人數歷年最多的反核運動（王文萱，2013年3月10日）。 這場引發核災的日本地震，正值台灣在野黨進行總統大選初選，讓在野黨所提的 非核主張與選舉議題連結，染上濃濃的政治味（鄭安授，2019，頁54）。
事實上，施采綺（2012）觀察台灣反核運動與政府回應的四階段，發現 臺灣反核環保運動確實朝政治化發展的趨勢，在反核訴求上都伴隨政治權力 要求的影子：1978年至1986年的第一階段，因民風未開，核能抗爭多是不瞭 解核能而引發的懼怕；1987至1995年的第二階段為政治結盟擴張、經濟起飛，
環保及反核團體與民意代表的結合有系統的對抗政府能源政策；1996至2000 年3月的第三階段，執政黨與在野聯盟壁壘分明，政黨沿統獨立場結合；2000 年3月至2011年的第四階段，轉變成反核環保團體、當地民代結合政黨運作進
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長期運作反核的民進黨於 2016 年執政後推動全面廢核，立法「2025 年非核 家園」的能源轉型目標，預計核一、二、三如期除役，核四不商轉，未來將致力 發展再生能源達到 20%，拉高燃氣到 50％、燃煤 30％的發電比例。
民進黨政府的能源政策藍圖以「廢核」與「綠能」為主軸，要面對供需兩端 哪些現實的考驗？以數據來看，台灣電力消費是不斷成長的。自民國 2002 年起 至 2017 年，電力消費由 1902 億度上升至 2613 億度（圖 2-3），16 年間用電量逐 年增加了 711 億度，相當於 1.37 倍，成長的部分有三分之二是來自於工業用電
（李赫，2018 年 12 月 4 日）。
圖 2-3：2002 年～2017 年台灣電力使用結構
資料來源：《經濟部能源局統計年報》（2019，頁 23）。取自 https://www.moeaboe.gov.tw/ECW/populace/content/SubMenu.aspx?menu_id=867
而生產端的發電結構，若要兼顧「廢核」與「減碳」，電力供應模式該如何 因應調整？從數據上來看，台灣年發電量 2000 年 1,565.1 億度電，至 2018 年為 2,332.8 億度，年均成長率約為 2.7%。比較這十八年來，各類能源的發電佔比（表 2-1），核能發電則在非核家園政策的影響下，發電佔比從 23.6%減少至 11.4%；
再生能源從 2.9%小幅成長為 4.9%；燃氣則由 10.5%鉅幅成長至 38.6%。2017 年 的電力供應當中，六成五來自化石能源（燃油 4.8%、燃氣 30.1%、燃煤 30.1%），
顯示在快速減核、再生能源還未能及時補足缺口之際，只能選擇具有碳排風險的 化石能源發電方式，才得以追求電力之穩定供應。
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表 2-1：2000 年與 2018 年台灣各能源別發購電量比較表（單位：億度）
年份 2000 年 2018 年
能源別 發購電量 佔比 發購電量 佔比(%) 燃煤 618.1 39.5% 905.1 38.8%
核能 370.0 23.6% 266.6 11.4%
燃油 242.2 15.5% 65.9 2.8%
燃氣 165.0 10.5% 901.0 38.6%
汽電共生 81.4 5.2% 46.5 2%
再生能源 45.4 2.9% 114.1 4.9%
抽蓄水力 43.0 2.7% 33.6 1.4%
總發購電量 1561.1 99.9% 2332.8 99.9%
資料來源：《台電官網》，取自
https://www.taipower.com.tw/TC/chart_m/b06_%e7%99%bc%e9%9b%bb%e8%b3%
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風險是變動的，會隨時間、空間環境與利害關係人的轉換而改變。過去能源 政策風險長期聚焦於核能風險，而常年支持反核運動並取得全面執政的蔡英文政 府，兩年來的能源政策成績單，媒體如何觀察與審視？能源政策風險是否依舊？
全面廢核後，可能造成的惡果包括：缺電風險上揚同時導致投資減少、空氣 污染惡化讓民眾健康受損、電價上揚影響民生與經濟（風傳媒，2018 年 11 月 6 日）。核電是發電效率相對高的基載電力，當廢核成為政策，通常可同為基載電 力的燃煤發電是最好的選擇；不過，核電是無碳能源，燃煤發電卻會導致二氧化 碳及空污排放量大幅增加，這使得非核與減碳又成為互相對立的價值（上報，
2018.03.07）。原本該繼續運作的核電機組停止運作後，為了補供電不足，中南部 火力電廠處於滿載發電的時間就拉長，空污當然惡化（風傳媒，2018 年 11 月 6 日）。而空污問題又正是台灣民眾當下亟欲對抗的無形殺手，新深澳案的過關，
無疑挑釁民意最敏感易怒的神經。
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首先，媒體頻繁關注缺電風險的升高。台電官網每天即時公布的當日電力資 訊中，2015 年亮起多年未見的第一顆紅燈（限電警戒）；2017 年更分別增至 3 顆紅燈、104 顆橘燈（供電警戒）、208 顆黃燈（供電吃緊），代表全年有 309 天
（84.7％）用電都很吃緊（彭杏珠，2018 年 4 月 30 日）。2017 年尼莎颱風吹倒 和平電廠輸電塔，導致全台限電拉警報，公務機關被「柔性勸導」在酷熱 7、8 月暑夏的中午禁開冷氣。2017 年 8 月 15 日，大潭電廠的天然氣供應管線因為中 油人為意外而停止運作，導致全台大規模無預警停電。種種事跡讓大家開始思考 伴隨能源政策轉型而來的可能風險：燃氣比例高達五成，如何穩定儲氣供氣？綠 電取代核電，燃氣取代燃媒，電費是否暴增？全面廢核之後，新增火力發電能否 順利興建、及時接力發電？以及最重要的核心問題：台灣未來會不會缺不缺電？
《台灣電力使用與能源轉型民意調查》結果就顯示，69.8%的民眾擔心台灣會缺 電限電（台灣永續能源研究基金會，2018 年 2 月 14 日）。
缺電風險，不僅籠罩著民眾生活，更讓企業界憂心忡忡。世界銀行評估 190 個經濟體後公布的《2015 經商環境報告》(Doing Business, 2105)中，台灣在「電 力取得」躍升為第 2 名，之後連續 3 年皆保持第 2 名；2018 年則是第 3 名；《2019 經商環境報告》的「電力取得」為全球第 8 名。半導體廠等工商界龍頭大老，紛 紛在各種場合向政府表態，疾呼重視台灣日後面臨的缺電風險，甚至要求重啟核 電（邱怡萱，2018 年 8 月 9 日）。
缺電風險，不僅籠罩著民眾生活，更讓企業界憂心忡忡。世界銀行評估 190 個經濟體後公布的《2015 經商環境報告》(Doing Business, 2105)中，台灣在「電 力取得」躍升為第 2 名，之後連續 3 年皆保持第 2 名；2018 年則是第 3 名；《2019 經商環境報告》的「電力取得」為全球第 8 名。半導體廠等工商界龍頭大老，紛 紛在各種場合向政府表態，疾呼重視台灣日後面臨的缺電風險，甚至要求重啟核 電（邱怡萱，2018 年 8 月 9 日）。