風險建構、風險溝通與框架分析

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第三節 風險建構、風險溝通與框架分析

壹、風險與風險社會

風險是現代社會與現代科技交會下的產物。這些現代科技所「製造出來的不 確定性」（manufactured uncertainty），在人類「支配」下造成生態環境嚴重破壞 的浩劫與危機，反饋衝擊到現代社會本身，形成一種「自作自受的不安全性」（Beck, 1992, p481）。德國學者 Ulrich Beck（1992）在《風險社會》（Risk Society: Toward a New Modernity）一書中揭示：科學、科技、工業乃至於現代化之發展，雖然為 當代社會創造許多機會與「福祉」，但同時也成為另外一連串「風險」與「災難」

的肇因；而且，這些風險與災難無論在廣度、嚴重性乃至於時間面向上的後果及 影響，皆是人類始料未及且無力控制的。

鄭燦堂（2007，頁 32）於《風險管理-理論與實務》一書中曾提到風險構成 之要件有三：(1) 須為不確定。所謂不確定係指風險事故發生與否？何時發生？

以及發生以後會產生怎樣之結果均不一定。(2) 須有損失發生。若風險事故發生 之結果並沒有損失，則不構成風險。(3) 須屬於將來。風險事故如己發生，損失 已造成，不再是風險。惟獨對未來不可預料之風險事故是否發生產生疑慮，方構 成風險。

Renn（2005）提到風險具有複雜性、不確定性與歧異性的特性。這三種特 性與現代社會形成錯綜複雜的關係，而關於風險最大的特徵－「不確定性」在於 它既難以認知，其不良後果又不一定立即顯現，是一種「開放性的社會建構」必 須透過社會不同成員間的溝通與互動，某些風險才會被公眾「意識到」，變成「公 共領域」的議題（顧忠華，1999，頁 25）。對於政府而言，新深澳電廠之設立目 的主要為了在非核家園的進程中，提高北部供電的自主能力，雖然政府宣稱將採 用空污排放近乎燃氣的超超臨界機組，但這樣的科技發展仍帶來諸多「不確定」

且「不一定立即顯現」的風險。

政府基於用電需求通過新深澳案，但利害關係人包括地方政府、工商企業 界、環保團體、在地居民與社會大眾等，如何從個別角度感受評估新深澳案所帶 來的風險？媒體與政府對於這些風險如何建構呈現與溝通，將是本研究重點。

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貳、風險建構

風險是如何建構而成的？風險建構過程中，有哪些角色？在進行風險溝通之 前，了解風險的建構者與形成過程，將有助於風險溝通的效能。

風險的構成是經過問題化（problematization）的過程，風險建構是社會文化 環境決定風險與互動的過程（宋明哲，2014，頁 30）。Beck 認為，不同條件、不 同程序、不同媒介和不同的行動者，將產生不一樣的風險建構。所以，風險就是 一個開放性的政治建構過程，此一建構過程在公共領域中進行檢討、爭論和協 調，公民學習風險知識並參與其中，針對科學實踐、風險社會進行協商而達成「風 險理性」的共識（Ulrich Beck, 1992／汪浩譯，2004，頁 259、300）。

政府在風險溝通方面的責任是協助確保公共政策和個人實踐基於最佳的可 用訊息做出決策(Mason, 1989:19)。風險是如何被建構的，政府的角色尤其重要。

Arkin (1989)就強調國家在面對風險評估與風險溝通時，要有計劃的釋放訊息給 特定目標的公眾、選擇訊息釋放管道、測試訊息效益，並建構風險訊息內涵，以 達到發展、教育、引導公眾的風險感知與行動認知的目的。

此外，在風險建構的過程中，尤其不能忽略的重要因素是媒體。媒體傳遞不 同的風險見解不只建構了公眾對風險感知，也扮演了引導公眾處理風險的角色，

而產生程度不一的風險宣傳與溝通效果（周桂田，2004）。有諸多研究都顯示：

對於人們風險的感知與信任的最大影響來源為大眾媒體，因為掌握著資訊流通的 管道，對於一般大眾而言，是一個相當重要的訊息來源（黃懿慧，1994a）。

媒體是政府與大眾間的傳播橋樑，吳欣憓（2012，頁 48）指出，政府組織 若要建立起公眾對於風險感知的信任，也必須對訊息傳送者即新聞媒體達成共 識，以確保風險溝通訊息的一致性。因此，在新深澳電廠案中，本研究一方面將 理解政府對於能源政策的推動，如何篩選、詮釋、建構風險之外，另一方面則要 解析擁有第四權以監督政府與政策的平面媒體，選擇了哪些消息來源？如何向閱 聽人建構風險？最後，本研究將比較政府與媒體所重視的風險是否有所關聯或落 差？這些關聯或落差，是否影響風險溝通效能？以上所述，將是本研究所要關注 的內容。

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參、風險溝通

美國國家研究院（National Research Council）將「風險溝通」定義為「相關 個人、團體或機構，彼此交換資訊與意見之互動過程，以共同決定如何預防或管 理風險」(US National Research Council, 1989)。McComas (2006) 認為風險溝通可 以廣泛地理解為個人、團體和機構之間對風險評估、表徵與管理的反覆訊息交 換。Covello (1992, p.359；轉引自 Akiko Sato, 2016, p.2)亦認為，風險溝通涉及「各 方之間就風險的性質、程度、重要性或控制權進行信息交流」。

為何需要風險溝通？因為面對科技發展的不確定性與複雜性，不同行動者

（國家、科學家、個人、社運團體）都有機會提出詮釋的彈性，藉此倡議各自的 政策利益（Nelkin, 1992；轉引自李明穎，2014，頁 1）。也就是說，各個領域的 利害關係人會從自己的立場評估風險而有不同的風險感受與期待；各界期待將不 利己的風險降到最低，而這些期待孰輕孰重、孰先孰後，則有賴溝通。

哪些行動者可能參與風險溝通？黃懿慧（2011）曾以圖形構建在風險社會議 題中的核心參與者與情境元素之關係（圖 1-1）。從圖中可知，風險社會議題往 往身處複雜交織的多元情境中，包括政治制度、公共政策、網絡科技、社會文化、

經濟結構與商業競爭、社會階層、媒介制度；且牽扯諸多不同利益立場的核心參 與者，包括政府、網民／民眾／常民、企業、專家／菁英、媒介。身處多方角力 的風險社會場域中，核心參與者將捍衛各自權益與利益，因此議題之決策若要達 成最大共識，勢必憑藉有效的溝通。

圖 1-1：風險社會之議題、核心參與者與情境元素架構圖

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藉由風險溝通的過程，所有利益相關人得以理解風險的決策過程，以達到有 效告知、平衡事實知識與多元關懷（黃懿慧，1994b）。誠如 Akiko Sato (2016, p.2) 所提到的風險溝通之目的：(1) 使受眾能夠理解和內化風險信息，(2) 促進態度 和行動以避免或減輕特定風險和／或其來源，以及(3) 促進建立共識和協作解決 問題。

而這些風險溝通角色中，一般認為最基本的影響機制包括媒體、公眾、決策 者以及社會政治機構（包括自然科學與社會科學研究機構）(Miller & Macintryrt, 1999:230)。

其中，政府是提高民眾認知的重要推手，而民眾也是權益相關者及風險溝通 的主要對象（沈侑穎，2016，頁 16）。政府於風險事件發生時的重要任務是，向 大眾發布所掌握的風險相關資訊，以確保正確資訊的傳播與社會的穩定（李明 穎，2011）。民眾對科技風險的接受與否，不單來自風險本身的屬性，在社會文 化層面，營運監管的績效，亦扮演重要角色（黃懿慧，1994，頁 51）。

良好的風險溝通，有利於政府，亦有利於民眾。美國國家研究會鑑於許多失 敗的例子曾明確指出：「不當的風險溝通，不但無法解決問題，反倒使問題複雜 化，或加深不必要的衝突」（National Research Council, 1989, p.321）。Frewer(2004, p392)觀察到，政府與科學領域專家的觀點，是一種由上而下、單向而權威的傳 播模式—缺陷式模式（deficit model）。此種傳播方式認為傳播的主要目的是傳遞 知識；它強調知識的不對等，認為民眾缺乏知識，專家才是風險的主要定義者。

Adams(1992, p29)具體指出不良的訊息設計與傳播類型包括：(1) 傳播有利官方 的數據；(2) 淡化潛在風險；(3) 使用技術術語；(4) 採用不可信或不稱職的消息 來源；(5) 採取對抗姿態；(6) 設置障礙或不可接近性；(7) 忽視公眾關注面向。

有效風險溝通策略應具備三個條件：第一，風險事實資訊的準備與顯示必須 謹慎。第二，風險溝通上應盡可能與利害關係人產生對話。第三，風險評估與管 理的規劃，要能取得利害關係人的信賴（吳欣憓，2012，頁 32）。歐盟則提出四 個民主程序作為科技決策重要參考原則：(1) 責任性、(2) 管道性、(3) 透明性、

(4) 參與性（周桂田，2014，頁 259）。 而在風險溝通中，媒體角色為何？

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周桂田（2005b）認為在風險溝通領域雖然有許多行動者（如政府、公眾及 社會運動團體），但各方提出的風險知識與論述都須透過媒體傳播延伸的發展過 程。政府組織若要建立起公眾對於風險感知的信任，也必須對訊息傳送者即新聞 媒體達成共識，以確保風險溝通訊息的一致性（吳欣憓，2012，頁 48）。

政府在能源政策中通過了新深澳案計畫，因此應就本案相關資訊與利害關係 人進行風險溝通，才能有利政策之推動。觀察政府的行動，除了多次解釋其設立 主因是為了穩固北部供電的自主性，至於大眾關心的空污、生態衝擊等風險，政 府是否進行意見交流或資訊交換等風險溝通？而媒體傳遞的風險有哪些？政府 與媒體所聚焦檢視的風險議題是否一致？將是本研究將要檢視分析之方向。

肆、框架分析

框架很重要，不僅因為它們構成了我們思考和溝通問題的方式，而且一旦它 們被實現，它們就不會消失，直到制度、行業和文化習俗消失(Lakoff, 2010；轉 引自 Djerf-Pierre, M., Cokley, J. & Kuchel, L. J., 2016)。

蘇蘅（2019，頁 291）於《傳播研究方法新論》一書中提到框架分析理論對 於傳播研究的重要及貢獻：「既可從短期媒體報導量和顯著性，探知媒體關注的 主題，亦可以從長期報導知道議題變化、媒體立場與公眾認知，可知框架分析可 同時從縱貫面以及橫斷面角度，看到新聞框架建構、媒體角色與社會溝通的關 係。」

「框架理論」因 Goffman (1974)出版的《框架分析》（Frame Analysis）一書 而廣受重視（臧國仁，1998，頁 26）。框架形成「詮釋的基模」（schemata of

「框架理論」因 Goffman (1974)出版的《框架分析》（Frame Analysis）一書 而廣受重視（臧國仁，1998，頁 26）。框架形成「詮釋的基模」（schemata of