第一章 研究動機與目的
第一節 能源政策問題背景
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第一章 研究動機與目的
第一節 能源政策問題背景
台大風險社會與政策研究中心於 2018 年底公布針對國人能源轉型感知度的 調查，結果顯示高達 82%的台灣民眾關心能源政策發展，卻有 44%受訪者認為 目前主要發電方式是核能，有 57%民眾不清楚政府非核家園 2025 年再生能源發 電達到 20%的政策目標（廖羿雯，2018 年 12 月 5 日）。同年 2 月公布的「台灣 電力使用與能源轉型民意調查」顯示，95.6%受訪民眾不清楚我國進口能源比例
「95%以上」，高達 99.4%的受訪者不知道「台灣 2050 年的減碳目標應較 2005 年降低 50%」（林靜怡，2018 年 5 月 7 日）。兩項調查都突顯我國能源轉型的公 民溝通與風險溝通仍然不足，以至於民眾對能源政策產生誤解。
台灣地狹人稠，天然資源有限，超過 9 成能源仰賴進口。為顧及國家能源安 全、避免過於仰賴單一能源而遭外國「鎖喉」，發電方式採用多元性彈性方式，
包括核能、火力（燃煤、燃氣、燃油）、水力、風力、太陽能發電。跟歐美及日 韓相比，台灣發電結構的特色為：進口依存度極高、能源種類偏向適合海運的化 石能源以及低碳天然氣進口量不易擴充（楊任徵，2004，頁 89）。
能源政策是「選擇題」，不是「是非題」。不同的選擇，衍生不同的風險；不 同時期的社會氛圍對同樣事件也會有不同的風險感知，政府擬定政策時，應審慎 考量風險的變動性而擬定適切之風險溝通政策。例如核能發電曾列為十大建設與 十二大建設，過去長期做為台灣基載電力，但隨著世界三大核災（美國三哩島事 件、烏克蘭車諾比事件、日本福島事件）的陸續發生，核能風險引起台灣社會高 度重視，反核運動升溫鼎沸，媒體報導推波助瀾，迫使政府投入人力物力致力於 核能風險之溝通。近年來，空氣污染成為政府能源風險治理新挑戰，媒體持續報 導空污對人體的危害，激發大眾關切燃煤電廠排放物造成的健康風險；政府因此 修法《空污法》，包括曾列世界最大（2006~2017 年）的台中火力等發電廠，需 於空氣品質惡劣時配合降載。
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深澳發電廠更新擴建計畫（新深澳電廠案）是蔡英文政府 2016 年首度執政 後，於《電業法》修法明訂 2025 年非核家園的能源政策下，第一個通過設立的 燃煤電廠。位於新北市的新深澳電廠案於 2018 年 3 月 14 日通過環境影響差異分 析報告暨變更審查（環差案）；5 月 9 日獲環評大會通過，進入可開發階段；10 月 12 日因「中油觀塘第三天然氣接收站環境影響差異分析案（觀塘案）」過關而 宣布停建。新深澳電廠案過程中引起多番爭議，成為只存在 213 天、突然急轉嘎 然而止的能源政策。
中華信評發布 2018 年中信用展望報告，列出台灣產業當年下半年可能面臨 的 9 大「主要風險」，其中「能源政策風險正逐漸提高」，…尤其「供應的穩定度 風險正不斷擴增」（孫中英，2018 年 8 月 8 日）。王京明（2017）針對 2017 年 1 月立法院三讀的新版《電業法》探究可能的風險有：過度管制的市場機制失靈風 險、土地抗爭等社會衝突風險、電價與成本脫鉤的經濟風險等。就新深澳案而言，
要面對的除了供／缺電風險、經濟風險之外，還可能擴及生態環境風險、居住正 義風險、健康風險（如燃煤空污或核能輻射），甚至不同政黨利益的政治風險等。
德國學者 Beck 出書《風險社會》，指出科技就像一柄雙面刃，它在給人類帶 來巨大福祉的同時，也潛藏著對人類社會的各種威脅，成為現代社會風險的重要 根源之一（Ulrich Beck, 1992／汪浩譯，2004，頁 182）。過去的風險是可以透過 感官加以感知的，現代文明面對的新型式危險（如核能污染、流行傳染病、食品 安全）是不能被人類直接認知與掌握的，如今的風險隱身於科學的公式叢林中
（Ulrich Beck, 1992／汪浩譯，2004，頁 7、52）。
政府當局對於新深澳案面臨的風險並非無感。時任行政院長賴清德 5 月 3 日至立法院進行能源政策專案報告時，多次提到能源轉型必須面對的風險議題：
「轉型過程中需以確保國家能源供應穩定與安全為前提，規劃各類能源在各階段 的合理結構，並加強資訊公開、公眾參與及政策風險溝通（行政院，2018 年 5 月 4 日）」。報告書中的目標則提到：「建構穩定、可負擔及低風險之能源供需體 系」；綱要方針則分別於能源安全、環境永續、及社會安全分別強調降低風險並 加強風險溝通。
在風險溝通過程中，政府的功能為，以科學為基礎進行決策，並促進公眾信
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期間，政府頻頻喊話積極護航，包括時任行政院長賴清德親自解釋：「不建電廠 未 來北部會缺電」（林良昇、施曉光、劉力仁、賴筱桐，2018 年 3 月 21 日）、經濟 部長亦強調：「北部若無深澳電廠 區域電力將失衡」（黃佩君，2018 年 3 月 22 日）。可見政府溝通思維除了重視非核家園的核能風險之外，更高度聚焦於缺電 風險的建構，是否漠視社會大眾關心的空污健康風險？是否達成公眾信任？令人 好奇。
過去的研究指出，政府在面對公共政策風險時，政府相當重視「依法行政」，
遵循國家標準、相信專家與科技解決環境問題的能力，並質疑民眾之論述不懂專 業（杜文苓、施麗雯、黃廷宜，2007，頁 86）。而且政府對民眾進行科技風險的 溝通模式，常被批評過於倚重專家論述或政府獨斷式的決策（Wynne, 1996；轉 引自李明穎，2011，頁 164），引不起民眾興趣又流於形式，對其中的風險資訊 更充滿高度不信任。政府在新深澳電廠案的風險溝通中，是否能突破以上窠臼，
達成有效的風險溝通？這啟發了研究者的研究動機。
目前政府政策溝通的管道非常多元，包括記者會、新聞稿、專訪、自媒體或 廣告合作等。尤其進入網路時代，國家發展委員會自 1998 年起就推動《電子化 政府計劃》，至今已邁入第五階段…無論中央或地方政府，都已全數導入 Web 2.0 社群媒體的應用（呂文瑄，2017，頁 12）。不過，雖然大多數政府已有成立不少 粉絲專頁，顯示也開始重視此平台並企圖利用此平台做一些推廣。然而，政府目 前經營平台的想法，仍是單向的傳遞訊息，或是少部分願意進一步與民眾互動，
但仍未有正式的程序或是後續的標準處理流程（杜凱琳，2018，頁 131）。相較 之下，官方新聞稿的發布不僅可以避免口頭說明的遺漏與錯誤，也可以成為訊息 固定發送的管道方式，可以說是我國政府與新聞界重要且最常運用之溝通管道
（臺錦屏，1991）。
政府新聞稿可以被定義為組織與媒體溝通的主要方式，以及通過新聞媒體與 公眾的互動(Choi & Park, 2010 ; Sleurs, Jacobs & Van Waes, 2003；轉引自 Choi, 2017)。Gilpin (2008, p.16)認為，新聞稿除了作為傳播信息的有效手段之外，還能 透過建構事件和組織角色的相關敘述來幫助組織身份認定。因此本研究將從政府 機關所發布之新聞稿，探究其風險溝通之方式與過程。
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另一方面，媒體在風險溝通中的角色為何？許多民眾不會主動了解社會事 務，「大眾媒體」成為了現代人獲取資訊重要的來源，對於一般大眾的風險信任 建構佔有相當重的份量（朱元鴻，1995，頁 35）。周桂田（2004）認為，媒體傳 遞不同的風險見解不只建構了公眾對風險感知，也扮演了引導公眾處理風險的角 色，而產生程度不一的風險宣傳與溝通效果。而儘管目前網路時代的新媒體發布 新聞更顯效率，但 Monika 等(2016, p.639)認為，由於出版的緊迫性和讀者回應率 的差異，印刷媒體的觀點可能與類似的電子媒體文章不同；尤其報紙擁有悠久的 傳統和歷史，他們在公共領域具有關鍵功能。這也是本研究選擇以平面媒體的報 紙做為研究對象之一的原因。
媒體如何建構詮釋新深澳案的風險？平面媒體先是持續質疑新深澳案環評 程序正義：「環保鬥士變燃煤推手 深澳電廠 1 票過關」（洪安怡，2018 年 3 月 15 日）、「環保署打假球 民眾不是笨蛋」（葉德正，2018 年 5 月 11 日）、「環評史上 最黑暗！」（董俞佳、林河名、鄒秀明，2018 年 10 月 9 日）。接著針對空污風險，
揭露「學者模擬污染值 是台電 3 倍」（魏翊庭，2018 年 3 月 14 日），報導環保 團體的質疑（董俞佳，2018 年 3 月 19 日），並引述桃園、宜蘭、基隆等空污可 能影響區的縣市長候選人發言。而轄管新深澳電廠所在地的新北市政府，炮火猛 烈頻頻見報，前後陸續拋出拒發生煤許可證、電廠堤防位於保育區、訴願（施鴻 基，2018 年 7 月 18 日）等議題反建新深澳。加上時值選舉，新深澳電廠更成為 候選人政見競逐之地。綜觀媒體聚焦新深澳案的風險概有：環評的程序正義風 險、空污的健康風險、保育的環境風險、電價的經濟風險，以及新北地方對立中 央加上選舉氛圍的政治風險。
政府在多數風險議題擔任管理與監督的責任，民眾是政府主要的風險溝通對 象；但是在當代社會裡，政府的溝通必須透過媒體傳遞，因此政府的訊息如何被 媒體呈現值得關注（邱玉蟬、游絲涵，2016，頁 185）。既然政府政策需要媒體 的報導，媒體又能夠建構公眾的風險感知，研究者因此以新深澳案議題的風險建 構與溝通為例，欲探究層面包括：
首先，政府部門重視哪些風險議題？是否過於強調缺電風險護航政策而輕忽 人民高度感知的空污健康風險？
其次，空污、環評等議題頻頻見報，媒體所重視的風險議題有哪些？