司法院定位方案選擇

有關司法院之定位，究採何案，議論盈庭，莫衷一是。依司法院提出修改 司法院組織法的理由，是為符合制憲本旨及為杜絕司法行政干預審判之疑慮。

因而，自有必要從制憲沿革探究司法院定位之真意。再者，外國司法體制實行 利弊得失的實證經驗，亦可供借鏡。此外，現行三個終審機關與司法院間之制

聯邦憲法法院

（二庭） 各邦憲法法院

聯邦最高法院間之共同法庭

聯邦普通法院 聯邦行政法院 聯邦財務法院 聯邦勞工法院 聯邦社會法院

聯合大法庭

民事大 法庭

刑事大 法庭

民事庭 刑事庭

大法庭

法 庭

大法庭

法 庭

大法庭

法 庭

大法庭

法 庭

度運作關係，已歷七、八十年，似無窒礙，當事人亦無不符合憲法之怨，此社 會、政治發展所形成的憲政變遷，已成歷史悠久的慣行事實，自不能漠視其社 會力量。司法院進行組織調整，若只著眼於司法院之組織形式上符合憲法第七 十七條及釋字第五三０號解釋之意旨，不論成本效益地進行三個終審機關與司 法院間的裁併，卻忽視一個運作已長達七、八十年，並為多數國人所熟悉的體 制，似有偏重形式而忽略實質之失。

基於上述原因，本文認為關於司法院定位，自宜從制憲沿革、外國法治經 驗及我國現行制度運作之得失，進行分析，以尋得較可採行之方案。

從制憲沿革，觀之國民政府，於 1936 年 5 月 5 日公布的「中華民國憲法草 案」，史稱「五五憲草」，雖採一元單軌制；惟國民大會第一讀會，將上開憲法 草案之條文順序作調整，使大法官之職掌，僅為行使解釋憲法及統一解釋法律、

命令之權，而審判權則由一般法官行使，並依此修正草案完成制憲程序（國民 大會秘書處，1946）。因而，從制憲過程可知關於司法院之定位，制憲者之真意 並非採一元單軌制。

盱觀外國法制經驗，美國聯邦最高法院係採一元單軌制，惟該法院曾有大 法官認為該院最好祗管轄憲法爭議案件，以減輕大法官工作負擔；同樣採一元 單軌制的日本，則有釋憲功能萎縮、行政訴訟功能不彰的缺點。由此可知，不 論從制憲者意旨及外國法治之實證，一元單軌制未必適合我國推行。

再者，大法官解釋、民事刑事訴訟及行政訴訟三大類型案件本質不同，所 需求的法官專業背景也不同；而且人事管理體系（包括法官及法官助理資格取 得，養成教育訓練等）亦不相同，無法強求合一，否則管理程序更趨複雜，製 造更多不經濟。此外，行政訴訟（撤銷訴訟）採訴願前置，故實際上無法藉法 院合併達成單一窗口目的（蘇永欽、許宗力、陳清秀，1999）。因而一元多軌制，

並無強力推行之必要。

另關於二元雙軌制，雖符合世界上先進國家之民主憲政及司法制度之潮 流，惟因屬憲政體制外之改革，必須修憲或重新制憲，工程浩大，現階段要施

行，顯有困難。

審視現行三個終審機關與司法院間之制度運作關係，已歷七、八十年，似 無窒礙，當事人對現行制度運作也多知悉，因而若就現行制度針對國人有疑慮 的部分稍作修正，則其改革風險較小，改革成本也較低，成功機會較高，因此 以現行運作制度，稍作改良，不失為良策。

綜觀現行制度之運作，國人較有疑慮的是司法院實際上未直接掌理民事、

刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，但另設各廳、處，掌理司法行政業務，

因而易使人誤解司法院僅為純粹的司法行政機關，以為司法行政凌駕審判之 上，恐有損民眾對審判獨立之信賴。惟觀諸我國政經發展的歷程，在威權專制 時期，司法固曾扮演工具性的角色；在威權轉型時期，司法雖尚未完全脫離特 權的干預，但歷經司法內部的改革及外部的督促，維護審判獨立幾已為司法人 員所共識；且國內政治已邁入民主鞏固時期，政黨競爭激烈，任何政黨想透過 司法途徑作為整肅異己工具，其可能性已微乎其微。因此，就司法院未直接掌 理審判，而憂心有司法行政凌駕審判之虞，似屬多慮。況若修正司法院組織法，

使司法院的決策過程透明化、民主化，自可袪除司法行政凌駕審判的疑慮。

此外，關於憲法之解釋，依「司法院大法官審理案件法」第十四條規定，

應有大法官現有總額三分之二之出席及出席人數三分之二同意，方得通過。前 大法官吳庚指出，為拼湊大法官意見達到法定多數的通過門檻，因而有些解釋，

須在解釋文中加入各方意見，致使解釋文有不連貫之處；為避免這情況，若將 大法官的解釋制度，改採法庭方式進行，並以判決宣示，因判決主文必須明確，

就可避免現有解釋文前後不連貫或模稜兩可的情形（司法院，2007）。因此將大 法官會議改為憲法法庭，就可改善現行關於憲法解釋之制度缺失。

另方面，大法官會議釋字第四三三號解釋指出「公務員之權益非經法定程 序不受剝奪」。而現行對公務員之懲戒，採一級一審制，若將公務員懲戒委員會 併入最高行政法院，則有關公務員之懲戒，將可適用行政訴訟之二級二審制；

此對被移送懲戒之公務員，在懲戒審議過程，可獲得較多程序保障。

本文基於上述理由，認為關於司法院之定位，應重視已運行長達七、八十 年的現行制度，再針對國人有疑慮部分，或運作上有缺失及不足之處，稍作修 正即可，建議採上揭 1999 年全國司法改革會議中之乙案²⁶。即：

（一）司法院保留。

（二）大法官會議憲法法庭化，掌理釋憲權，審理總統、副總統彈劾案及 政黨違憲解散權，以及政務官的懲戒權。

（三）最高法院、行政法院維持現制，分別掌理民事、刑事及行政訴訟（現 制公務員懲戒權事務官部分，於行政法院設公務員懲戒庭審理）審判權。

本文建議司法院定位之圖示：

26依蘇永欽、許宗力、陳清秀三人分析，修正乙案，有下述優點：

1.強化違憲審查功能：

司法院憲法法院化，強化釋憲功能。

2.提昇裁判品質：

不同類型裁判權案件由不同專業法院管轄，人事管理體系針對不同的專業需要，符合專業分 工精神，有助於提昇裁判品質。

3.廣泛滿足人民的司法受益權：司法機關分為憲法法院、最高法院及最高行政法院，各有優秀 法官受理上訴案件，可以大量提供受理上訴案件之審判，廣泛滿足人民的權利救濟機會。又 最高法院及行政法院併立，並不妨礙各該兩種訴訟體系採金字塔型構造，亦可配合政府改造 政策，適度裁員。

4.發揮行政訴訟功能，促進行政法學發展：設立特種行政法院強化專業分工，可發揮行政訴訟 功能，並促進行政法學發展。

5.單一窗口問題：在民事訴訟法及行政訴訟法中規定法院認為無裁判權案件，逕行移送有裁判 權之法院，即可達成單一窗口目的。

6.司法行政權問題：修正乙案已將司法行政權之行使民主化，並可避免司法行政權凌駕審判權 之上。

7.公務員懲戒問題：公務員懲戒案件劃歸行政法院裁判，比現制已有改良。

8.外國立法例：修正乙案接近德國、法國及奧地利模式，該國實施成效良好。

9.改革成本最低，效益最明確，且與我國實體法採大陸法系精神前後一貫（司法院，1999：

1013）。

（憲法法庭）掌理釋憲權，審理總統、副總統彈劾案及政黨違憲解散權，以及 政務官的懲戒權。

司法院 最高法院（民事訴訟、刑事訴訟審判）

最高行政法院（行政訴訟審判、公務員懲戒事務官部分）