第一章 緒論
第一節 研究緣起
司法制度之設，目的在維護人民的正當權利、防止立法權及行政權的濫權
，以促進並維持一個具有合理秩序的公道社會（林子儀，1994）。
但是談到國內司法，時常聽到有人說：「法院有錢判生，沒錢判死」、「法律 千萬條，比不上黃金一條」。國人打官司，有不少當事人會到處打聽，「誰」認 識承辦法官；找律師打官司，也會問：「跟這法官熟嗎？通嘸」？另外，亦時常 看到涉案的政治人物，面對法院不利判決時，就在媒體前高喊，「政治迫害，司 法死了」！
而且，從諸多司法滿意度調查，發現不論國人或外商，對我國司法的獨立 性、公正性，及對法官的廉潔操守、裁判品質、案件處理效率，仍存有高度的 不信任或不滿意。
國人因而對司法改革期盼甚深。歷任司法院長就職時，也都誓言改革司法，
並提出許多改革方案；惟審視國人對司法的普遍不滿意，可見改革未見具體成 效。
第一節 研究緣起
改革必須根據事實，才能對症下藥。要建立人民對司法的信心，應先探究 人民對司法失去信心的原因，才能掌握改革的內容和改革的方向。檢視執政者 長期以來對司法所抱持的心態、司法人員的自我表現，以及其他諸多因素，我 國司法公信長期不彰，可能有下列主因：
‧威權時期，以司法做為打擊異己的工具。
‧政治力介入司法，企圖影響裁判的結果。
‧政治人物的言行，混淆司法的公正性。
‧司法權自我矮化，甘為威權政治服務。
‧裁判品質不佳。
‧裁判效率不彰。
上述諸因累積、交錯，使國人對法院的獨立性、公正性，及法官操守的廉 潔，不具信心；對法官的裁判品質及效率，也表不滿。
如何提振國人對司法的信心，眾說紛起；但是，正本清源，有人認為司法 院是否為審判機關之定位，才是司法改革的根本問題。惟要探究司法院應否為 審判機關，須先了解我國現行司法體制之組織系統，及三個終審機關與司法院 之關係，以及司法院是否應為審判機關之爭議緣由，才有助於釐清司法院定位 問題。
壹、 現行司法體制組織系統
我國現行司法體制，由最高法院、最高行政法院分別掌理民事、刑事與行 政訴訟之終審裁判，公務員懲戒委員會掌理全國公務員之懲戒，司法院之大法 官會議則掌理解釋憲法、統一解釋法令之權，並由大法官組成憲法法庭，審理 總統、副總統之彈劾及政黨之解散事項；司法院另有司法行政監督權。
其中，民事訴訟及刑事訴訟審判事務，採三級三審制1。行政訴訟審判事務，
採二級二審制2。公務員之懲戒，採一級一審制3。司法院本於司法行政監督權，
1 依法院組織法第一條規定，法院組織系統，可分為地方法院、高等法院、最高法院共三級法 院。審判程序，則分為第一審、第二審與第三審。通常民事、刑事案件，得經三級三審之審級 救濟，審與級間具有對應關係。起訴應於第一級之地方法院，並適用第一審程序審判；對於第 一審審判不服者上訴第二級之高等法院，適用第二審程序審判；對於第二審審判不服者上訴第 三級之最高法院，適用第三審程序審判（林鈺雄，2007：93）。
2 依行政法院組織法第二條規定，行政法院分為高等行政法院、最高行政法院共二級法院。審 判程序，分為第一審與第二審。通常起訴，應於第一級之高等行政法院，並適用第一審程序審 判；對於第一審審判不服者上訴第二級之最高行政法院，適用第二審程序審判。
3 公務員懲戒委員會僅設一個審級，對公務員懲戒委員會的議決不服者，並無上訴救濟程序，
為辦理司法行政事務，在司法院內設有五個廳及七個處。
貳、 三個終審機關與司法院之關係
台灣自 1895 年起經歷日本五十年的統治，採行日本殖民法制。1945 年日 本戰敗，交出台灣的統治權，而被中華民國政府所接收；台灣乃採行「中華民 國在中國」的法制，並繼續演進，而形成今日的「中華民國在台灣」的法制（林 山田，1996：9），迄今已滿六十年。台灣現行司法制度大部分延續自國民政府 在大陸時期的體制，因而探究從「中華民國在中國」時期起三個終審機關與司 法院組織之沿革及與司法院的關係，有助於掌握台灣司法組織變遷的歷史脈 絡，對現行司法院組織法應如何調整才較為妥當，將有所裨益。
一、 最高法院組織沿革
（一）清末前之大理院
審視中國古代之聽訟斷獄，雖有專辦的法官4， 但無特設的法院，且司法 與行政不分，司法與行政混為一體。歷代帝王可左右司法，隨意輕重，帝王終 不失其最高審判機關之地位，而「廷訊制」或「御前會審制」，尤為顯著之事例
（陳顧遠，1935：178）， 自無司法獨立可言。
1907 年（光緒 33 年）清廷改大理寺為大理院，專司審判5。1909 年（宣統 元年），清廷仿德日法制，頒行「法院編制法」，採四級三審制（即初級審判廳、
地方審判廳、高等審判廳、大理院），及審檢對立制度。大理院是全國最高的審 判機關，使司法不再附屬於行政體制。
（二）軍政時期之最高法院
4 周朝之秋官、春秋之司寇、秦漢之廷尉、隋唐之大理寺，皆中央之司法官。明清則刑部、大 理寺、都察院是中央司法機關，合稱三法司；如有大獄，則由吏、戶、禮、兵、刑、工六部及 都察院、大理寺、通政司共理，謂之九卿會審。
孫中山於 1923 年 3 月 2 日在廣州成立陸海軍大元帥「大本營」制，為執 行軍政之機關。1924 年 1 月中國國民黨第一次全國代表大會，決定將「大本營」
改為國民政府。1925 年 7 月 1 日，國民政府於廣州成立。國民政府成立，設大 理院（司法院，1982：1233）。
1927 年 3 月國民革命軍攻克南京，國民政府定都南京，將大理院改稱最高 法院；同年 10 月 25 日，國民政府公布「最高法院組織暫行條例」，定最高法 院為最高審判機關（司法院，1982：1233）。
（三）訓政時期之最高法院
1928 年 6 月北伐完成及全國統一後，中國國民黨於 1928 年 10 月 3 日制定 公布「訓政綱領」，作施行訓政的種種計議；1928 年 10 月 8 日公布訓政時期之
「中華民國國民政府組織法」； 國民政府於同年 10 月 26 日第四次國務會議通 過「國民訓政時期施政宣言」，開始實行訓政制度，試行五權制度。
1928 年 11 月 17 日，國民政府公布「最高法院組織法」，定最高法院為全 國終審審判機關；至此，最高法院正式成立，並於院內配置檢察署（司法院，
1982：1233）。
（四）憲政時期之最高法院
1932 年 10 月 28 日，國民政府公布「法院組織法」， 第一條規定，法院審 理民事、刑事訴訟案件，並依法律所定管轄非訟事件；第二條規定，法院分三 級，即地方法院、高等法院、最高法院。1947 年行憲後，最高法院為終審機關 的制度不變，沿用迄今。
二、最高行政法院組織沿革
（一）民國初年之平政院
1912 年 3 月 15 日，由臨時大總統命令公布之「中華民國臨時約法」，其中，
第十條規定「人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權」；於同 年 7 月 20 日，公布「行政訴訟法」，從此我國行政訴訟制度規模初具（司法院，
1982：1367）。
（二）訓政時期之行政法院
1928 年國民革命軍北伐成功，全國統一，政府奠都南京，實行國父五權憲 法之治，公布「訓政時期約法」，設立五院，並於司法院下設行政法院，與最高 法院並列。1932 年 11 月 17 日國民政府公布「行政法院組織法」，規定行政法 院掌理全國行政訴訟審判事務（司法院，1982：1371）。
（三）憲政時期之行政法院
仍沿用上揭於 1932 年 11 月 17 日國民政府公布之「行政法院組織法」，其 間歷經多次修正。
1999 年 2 月 3 日修正公布行政法院組織法，將行政法院分為二級，即高等 行政法院、最高行政法院。
三、公務員懲戒委員會組織沿革
（一）民國初年之文官懲戒委員會
依 1914 年 1 月公布之「文官懲戒委員會編制令」，設置文官高等懲戒委員 會及文官普通懲戒委員會。
（二）軍政時期之國民政府懲吏院
國民政府於 1926 年 1 月 23 日制定國民政府懲吏院組織法，設國民政府懲 吏院，受中國國民黨之指揮監督，與國民政府之命令，掌理懲治官吏事件。
（三）訓政時期之公務員懲戒委員會
1931 年 6 月 8 日公布之「公務員懲戒委員會組織法」規定，公務員懲戒委 員會直隸於司法院，除有特別規定外，掌理一切公務員之懲戒事宜，並分設中 央公務員懲戒委員會與地方公務員懲戒委員會（司法院，1982：1500）。
1932 年另行成立國民政府政務官懲戒委員會；1933 年又另成立國民政府軍 事長官懲戒委員會。
（四）憲政時期之公務員懲戒委員會
1948 年 4 月 15 日公務員懲戒委員會組織法第七次修正，將國民政府政務 官懲戒委員會及地方公務員懲戒委員會同時撤銷，中央公務員懲戒委員會改組 為公務員懲戒委員會，直隸司法院，掌管全國公務員之懲戒事宜（司法院，1982：
1501）。
四、司法院組織沿革
（一）訓政時期之司法院
1928 年 10 月 9 日中國國民黨中央執行委員會函請國民政府公布「國民政 府司法院組織法」，共有條文十六條；其中，第一條規定：司法院以司法行政署、
司法審判署、行政審判署、官吏懲戒委員會組織之。
1928 年 11 月 17 日國民政府公布修正司法院組織法；其中，第一條修正為：
司法院以司法行政部、最高法院、行政法院、官吏懲戒委員會組織之。
（二）憲政時期之司法院
1947 年 3 月 31 日國民政府公布之司法院組織法，其中，第三條第一項規 定，司法院設大法官會議，行使解釋憲法並統一解釋法律命令之職權；第四條 第一項規定司法院分設民事庭、刑事庭、行政裁判庭及公務員懲戒委員會。依 此規定，司法院即直接掌理審判權、懲戒權及解釋權。
1947 年 12 月 25 日，修正第五條第一項規定，司法院設最高法院、行政法