司法院組織調整構想

司法院組織法最新修正草案，聚焦在司法院之定位要符合憲法第七十七條 之規定及大法官會議釋字第五三０號解釋意旨。但並未一併注意司法院的幕僚 單位有無業務分工不當，人力資源配置重疊，造成組織龐大，資源浪費、效率 不彰等問題；同時也未考量司法在民主化的時代，應如何接受人民監督，以提

高裁判品質及司法公信力；更未規劃司法如何迎接專業化、全球化時代將面臨 的新課題。反而，仍殘留司法行政優位的思維，規定司法院得調法官離開審判 崗位以支援司法行政業務。本文針對修正草案上述缺失，試提下列具體調整方 案及理由：

壹、以司法院院會為常設決策機制

司法院組織法修正草案，擬將三個終審機關併入司法院，使司法院直接掌 理審判權，成為最高審判機關，係為避免司法院遭人誤解其僅為純粹的司法行 政機關，而有司法行政凌駕審判之上，危害審判獨立之虞。

檢視司法院現為處理司法重要事務，有召集法院首長及各廳處長舉行司法 院院會之慣例。若將上揭司法院院會成為常設化之決策機制，並擴大參與成員 之層面，增加各級法院的法官、學者及律師代表參與院會，期自不同層面、不 同角度集思廣益，以落實司法決策民主化，使決策內容更趨周延，並可消除司 法行政危害審判獨立之疑慮⁴¹。

貳、不宜將法官置於科層化之司法行政體系中

彼得．杜拉克指出，組織結構不是絕對的，它是讓人們有效地一起工作的 工具；以這樣的作用而言，不同時間、不同情況、不同任務，就必須配合不同 的組織形態（彼得．杜拉克，2000：12）。依此原則，司法院若因某司法政策之 擬訂，或某法規之研擬，須借助對該部分學有專精的法官協助，可以專案方式

41 美國聯邦法院司法會議，由二十七名法官組成，包括美國聯邦最高法院院長，十三個聯邦 上訴法院院長、國際貿易法院院長及十二名由聯邦地區法院之法官所選出的法官代表，該國無 司法行政凌駕審判之疑慮，亦可供借鏡。

商請該法官參與即可。依此，法官既可貢獻所長，也不須離開審判崗位；更可 防止司法院以司法行政業務需要為由，將承辦敏感案件的法官調離審判職務，

開啟司法行政介入審判的空間；也可改善現部分調辦事法官未直接從事法案或 司法政策之擬訂，而僅處理一些與審判業務無關的雜事，造成法官人力資源浪 費之流弊。

參、司法院內五個廳可合併為一個「司法行政廳」

過量的水平組織，增加了組織間的協調成本，滋生過多的行政決策流程，

並導致公務人員數量的不當成長。既存機關間若有主要業務間需要高度互動 者、或業務所需之專業知識領域較近似者、或主要業務相互補，而整併無其他 不利因素者，均應進行合併（葉俊榮，2003）。

綜觀司法院所提修正草案中五個廳之職掌內容，可分為「司法行政」及「司 法法規研擬」等二大類，而此五個廳所司之司法行政業務，目的均在支援審判，

彼此間有一定之關聯性、整體性，各廳之業務，需要高度互動、互補，將全部 司法行政業務切割分設於五個廳，除增加廳與廳間業務橫向聯繫之作業流程，

有礙效率提升外，更有礙事務整體性之規劃，而且單就廳長、副廳長就有十位 之多，有害於組織之精簡及人力成本之支出，不敷經濟效益。1994 年的「司法 改革會議」有見於此，所提甲案中，即不設各廳，改設「事務總局」以掌理各 種司法行政事項，其理在此。本文贊同 1994 年「司法改革會議」甲案見解，將 五個廳合併為一廳，名稱可援用「司法行政廳」，掌理與審判有關之所有司法行 政事務。

肆、裁撤參事編制

於 1928 年訓政時期首次公布之司法院組織法，設有參事處，置參事四至六 人，掌理撰、擬、審核關於司法之法律命令事項。之後，司法院組織法迭經多 次修正，仍保有參事一職。

1947 年 3 月 31 日，國民政府公布行憲後之司法院組織法，當時司法院因 需專人職司撰擬審核關於法案命令之事項，因而繼續設置參事之職。

但 1980 年審檢分棣後，司法院在組織上增設四個廳分別掌理民事、刑事、

行政訴訟、懲戒之司法行政及相關司法法規之研擬事項，因而原屬參事掌理的 撰擬審核法案命令等職能，自此即為各廳取代，而由各廳分別辦理。1947 年行 憲後設置參事一職之立法目的已失，「參事」之職，自 1980 年起即無繼續存在 之理由。司法院於 2002 年、2005 年及 2008 年所提出之修正草案未見及此，仍 於修正草案設置參事（修正條文第四十八條），並於司法院員額編制表，將參事 員額由原六至八人增為九至十一人。但依草案所載參事之職掌仍為「掌理撰擬、

審核關於法案、命令事項，並從事法律問題之專業性分析及提供意見，與其他 交辦事項」。核其職掌內容與五個廳之「法規研擬」職掌，顯有重疊，至於「法 律問題之專業性分析及提供意見」等職掌，本屬各廳職掌，實無於各廳職掌之 外另增設參事一職以為重複之必要。再以現實面觀察，1980 年審檢分隸並增設 四個廳時，司法院原應併檢討裁撤參事一職，其未檢討改變，於近年來實際運 作結果，參事幾近成為按排卸任司法首長機要人員的酬庸單位。以司法首長機 要人員之來源，未必有法律之專業背景，其等卸任後被安排任職十三職等之參 事一職，事實上並無法善盡「掌理撰擬、審核關於法案、命令事項，並從事法 律問題之專業性分析及提供意見」之職責，造成人力浪費及增加人力成本支出，

宜予以裁撤。至於修正草案中將參事職掌事項，增列「其他交辦事項」，藉此以 避免參事所職掌之事項與各廳業務全部重疊，以之作為現職參事留任或增任新 參事之由。惟「其他交辦事項」何以不能由廳內人員為之？何種不明事項需交 予如此高職等之參事為之？難免予人設置閒缺之譏。

伍、設置確定裁判檢討委員會

司法權係由國民的信託而來，自不能排除國民的監督；讓國民能直接或間 接監控審判機關，這樣做是為了貫徹國民主權的原理所必要的（邱聯恭，2001，

23 頁）。

就訴訟當事人立場觀之，人民有受充分而有效公平審判之權利，以維護司 法受益權，從而法官於受理之案件，負有合法、公正、妥適、即時處理之義務

（孫森焱，2003），但幾乎每個法院都存有部分不敬業的法官。

司法需要監督，不論大陸法系或英美法系皆然。在美國從七十年代開始廣 泛討論、推動的法院管理，對法官績效的評鑑是採取類似服務業評鑑的方法。

不僅在評鑑上納入「消費者」的觀點，而且評鑑者不以法院內部為限，所據資 料也不以法院的統計、裁判文書為範圍。如在紐澤西州，將評鑑法官的工作交 給由退休法官組成的委員會，伊利諾州則請心理學家訓練了一批法官，使其具 有績效評鑑的專長，稱之為「司法績效促成者」。評鑑並參考對律師、陪審員、

當事人等所做的問卷（蘇永欽，1998：373）。歐斯本、蓋伯勒也指出，美國有 六個州正在測試一套由法務部發展出的標準，他們採用顧客調查、目標團體測 試及分析個案等來衡量法院績效。如法院的可及性（accessibility）、審案效率、

判決的公正性、執法成效，以及法律程序是否過於昂貴等等（劉毓玲譯，1996：

173）。

日本對法官的監督，分為對最高法院法官與對下級法院法官之監督。對最 高法院法官之監督，設有國民審查制度，對於內閣所任命之最高法院法官，於 其初任後及每任職十年，由國民投票審查是否應予罷免（依日本憲法第七十九 條、裁判所法第三十九條）；對下級法院法官之監督，依慣例每年均由庭長及院 長填載勤務評定表，送由最高法院事務總局彙存，為法官遷調之重要參考資料

（陳邦豪，2003：117）；而且下級法院法官，每十年須為再任之審查，即由內

閣依最高法院之提名名簿任命之（日本憲法第八十條第一項）。

在德國，亦認為對法官之職務監督並不違反法治國中之司法獨立原則，但 職務監督應限於對法官職業上考勤之督導，而非對法官個案直接影響（黃瑞明，

2006）。

我國早在訓政時期，國民政府於 1928 年 5 月 12 日即公布「法官懲戒暫行 條例」，規定法官有下列行為之一者，即：違背職務、廢弛職務、有失職務上威 信之行為、有惡劣之嗜好，應予懲戒。懲戒處分，分為：免職、降等、停職及 申誡等四種。懲戒程序，則由法官懲戒委員會以會議決行之⁴²。

1932 年 10 月 28 日公布的法院組織法，即有專章規定「司法行政之監督」

43，並設有專條明文：「不影響審判權之行使」。惟在威權時期，則有法院院長 或司法行政主管常濫用此行政監督權，干預審判。

1994 年 8 月間，由黃瑞華、林輝煌、康樹正三位法官發起司法界首創的「法 官評鑑地方法院院長」活動，由地方法院法官對一審法院院長之「對審判獨立 原則之尊重」、「操守」、「行政能力」、「學識」等四項表現，進行投票評鑑，因 而對一審法院院長形成不小壓力。再加上施啟揚於 1994 年 9 月 1 日就任司法院 院長後公開宣示「誰關說，誰就下台」，因而使法院院長，有所顧忌，擔心督促 法官辦案或糾正法官之判決，會遭指稱是在干預審判，因而不太敢對法官行使

「司法行政監督權」，使法院組織法所規定之司法行政監督，形同虛設。

因現有監督機制，不能發揮有效的監督作用，造成許多案件，在最高法院 與高等法院間來回擺盪。依司法院統計，2007 年發回更審的案件，其中更有發

因現有監督機制，不能發揮有效的監督作用，造成許多案件，在最高法院 與高等法院間來回擺盪。依司法院統計，2007 年發回更審的案件，其中更有發