第四章 民主鞏固下為求司法獨立的司法院組織改革
第二節 各種版本的司法院定位
根據李震山分析，各國司法制度、法律體系，大都分別受所謂「英美法系」
或「大陸法系」之精神所主導。該兩種制度之優劣評價難有定論，因為論斷時 必須綜合考量各該實施國家之歷史、文化、政治、經濟…等理論與實際之背景。
然而，兩種制度互相截長補短的趨勢，已難避免。邇來，英美法系之思想、制 度，衝擊大陸法系固有的司法典章制度之強度日劇。例如：已引進之公平交易 法制、家庭暴力防治法制、法學教育碩士班乙組，以及最高法院學術研究會所 倡議之「刑事基本權入憲」、司法改革所觸及之人民對司法審判之參與等；甚至 於「司法院定位」中司法院審判機關化，亦同。因而，探究司法院定位，不能 陷於「英美法系」或「大陸法系」流派之爭。而是須將思考或改革的主軸置於：
現行司法制度所彰顯者，是否能合乎追求法律正義與保障人民基本權利（李震 山，1999：920）。基此原則，本文來探究分析各種有關司法院定位的主張，從 其中尋求改革阻力較小、風險較少、成本較低、而效益及可行性較高的方案。
壹、1994 年「司法改革委員會」提議之司法院組織架構
1994 年 9 月間，司法院長施啟揚為回應來自於司法體系內部及社會各界對
「司法改革」的殷切要求，而邀請學者專家、民意代表及法界代表等組成「司 法改革委員會」，共同規劃司法改革工程，為期一年。當時擬定之司法改革目標 是：審判獨立、法官清廉、裁判公正，以提高裁判品質，增進國民對司法的信 任等（司法院，1996）。此時政治強人已逝，威權政治體制在逐漸轉型中，社會 各界對司法在法治國家本應扮演之角色、功能，已開始深切思考，並著手檢討 司法院的組織定位是否合憲，及強烈要求「司法獨立」。因此，該次會議主題之 一，即有「司法院定位」問題。就此議題，研究小組獲致數點共識，其內容如 下（司法院，1996：178）：
（一）司法院應審判機關化，以符合憲法第七十七條規定。
（二）司法院應淡化司法行政色彩，司法行政不應凌駕審判。
（三）最高司法首長應兼任大法官或法官。
依上開三項「共識」內容觀之，「回歸憲法，司法院審判機關化」、「司法院
應以法官為主體、以審判為核心」、 「行政以支援審判為目的」等精神，乃係 回應政治逐漸民主化後，在政經環境變遷下，研究小組在國人對司法改革之期 盼所形成的共識。研究小組基於上揭共識，就司法院定位問題，提出三個改革 方案。
甲案：
（一）司法院最高法院化。現制最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會均 併入司法院。
（二）最高法院化之司法院分審判與行政兩大部門，以審判為主。其架構如 下圖：
憲法法庭（大法官）
民事法庭 刑事法庭 行政法庭
（最高法院） 公務員懲戒法庭 司法權 司法院
事務總局（掌理各種司法行政事項）
人事審議委員會 司法人員研習所 各種委員會
圖 4-1 司法院定位圖（甲案）
乙案：
（一）司法院最高法院化，掌理憲法第七十七條所定事項。現制行政法院併 入最高法院，成為最高法院之一庭。
（二）另設憲法法院，掌理憲法第七十八條所定事項，並與最高法院化之司 法院平行分立。如下圖：
憲法法院 司法權
最高法院 民事訴訟庭 （司法院） 刑事訴訟庭 行政訴訟庭
圖 4-2 司法院定位圖（乙案）
丙案：
（一）維持目前體制。
（二）司法院憲法法庭化，並淡化司法行政色彩，僅保有不影響審判之小部 分司法行政權。
（三）與審判有關之司法行政監督分由最高法院、行政法院掌理。如下圖：
最高法院 司法權 司法院 行政法院
（憲法法庭） 公務員懲戒委員會
圖 4-3 司法院定位圖（丙案）
貳、1995 年「司法院定位研究委員會」提出之現制改良案
因上述三方案未獲結論，司法院乃於 1995 年間另行成立「司法院定位研究 委員會」，邀集學者、律師、法務部代表、司法院相關機關首長及法官代表等多 人參加，繼續研議司法院定位議題，結果提出「現制改良方案」（司法周刊，1997）。
（一）司法院保留，而大法官會議憲法法庭化，掌理釋憲權。
（二）最高法院、最高行法院及公務員懲戒委員會均維持現狀。
（三）司法院仍職掌司法行政權。惟所司行政業務重心，應重新調整；將裁 判督導、法律問題研議事務，完全交由審判體系自治，司法院則強化司法保護、
研究發展與行政監督之功能。
（四）調整司法院之決策組織，並以常設之司法院會議為主要決策機關。
參、1999 年「全國司法改革會議」所提司法院定位方案
司法院於 1997 年 11 月提出司法改革藍圖（司法院，1998），繼於 1998 年 7 月提出司法改革目標及改革進度（司法院，1998），詳載司法院之改革願景及 各項改革步驟實施進度，但社會各界對司法院所推動的改革仍表不滿意，並呼 籲召開全國司法改革會議。司法院長翁岳生為回應社會各界要求，乃於 1999 年 7 月 6 日至 8 日，邀請審、檢、辯、學者及各領域菁英代表共同舉行為期三 日之「全國司法改革會議」。會中針對「司法院組織定位」問題，提出五個改革 方案討論，其內容如下：
甲案（一元多軌）19：
（一）司法院內設各庭，行使釋憲權與審判權。
（二）大法官組成憲法法庭，掌理釋憲權、政黨違憲解散權及政務官的懲戒 權。
（三）司法院另設民事訴訟庭、刑事訴訟庭及行政訴訟庭，分別掌理民事、
19 一、利：
（一）無須修憲，只要修改相關法規，即可實施。
（二）合乎憲法第七十七條、第七十八條關於司法院定位及職權的規定。
（三）可以達到宣示司法院為審判機關的效果。
（四）以分庭方式整合各種司法權，並符合最高司法機關專精的要求。
二、弊：
（一）司法院的組織過於龐大，管理不便。
（二）法官人數眾多，且有大法官與一般法官的區分，並不妥當。
（三）合併原為獨立機關的最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會，改設各庭，成為司 法院內部單位，則原配置於各級法院的檢察署，應如何定位，須一併規畫。
（四）憲法法庭與其他法庭隸屬於同一機關（司法院），將來有可能對司法院其他法庭作 成的確定判決適用法令是否牴觸憲法，聲請司法院憲法法庭解釋，難免給人有右手交左手之 嫌，影響憲法解釋的公信（司法院 1996：1086）。
刑事及行政訴訟（公務員懲戒事務官部分併入）審判權，並負責統一法律見解。
憲法法庭（含政務官的懲戒）
司法院 民事訴訟庭 刑事訴訟庭
行政訴訟庭（含事務官的懲戒）
圖 4-4 一元多軌
乙案（多元多軌）20： （一）司法院保留。
（二）大法官會議憲法法庭化，掌理釋憲權、政黨違憲解散權及政務官的 懲戒權。
（三）最高法院、行政法院維持現制，分別掌理民事、刑事及行政訴訟（現 制公務員懲戒權事務官部分，於行政法院設公務員懲戒庭審理）審判權。
（憲法法庭） 含政務官懲戒
司法院 最高法院 民事訴訟 刑事訴訟
最高行政法院（含事務官懲戒）
圖 4-5 多元多軌
20 一、利：
（一）改革幅度小，可行性較大。
（二）憲法法庭的法官專職解釋憲法及統一解釋法令，不受理一般訴訟案件，較能發揮釋 憲的功能，落實憲法規範。
二、弊：
（一）分化司法權，有成為多頭馬車之虞，多個平行對等的最高司法機關存在，易造成多 個最高馬司法機關對峙。
（二）因有多個最高司法行政機關，司法行政權如何劃分掌理，易生分歧（司法院 1999：
184）。
丙案（多元多軌）：
（一）司法院保留，由大法官組成，負責解釋憲法及政黨違憲案件之審理。
（二）最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會均維持現制，分別掌理民、
刑事訴訟終審審判、行政訴訟終審審判及公務員懲戒等審判權。
（大法官）
司法院 最高法院 最高行政法院 公務員懲戒委員會
圖 4-6 多元多軌
丁案（一元單軌）21：
司法院置大法官十三至十五人，掌理民事、刑事、行政訴訟審判、公務員懲戒、
憲法解釋及政黨違憲解散權。
司法院 解釋權
（大法官） 審判權（含懲戒權）
圖 4-7 一元單軌 戊案（二元二軌）22：
21 一、利：
（一）釋憲權與審判權合一，符合制憲者最初的構想。
（二）司法權的行使（審判權與釋憲權）皆統一於司法院大法官之手，避免多頭馬車相互 扞格的疑慮。
（三）在制度上澈底改革，祛除行政凌駕審判的基礎，足以提升人民對司法的信賴。
（四）此制仿效美、日等國司法制度，也是先進民主憲政國家司法制度的主要潮流。
二、弊：
（一）必須修憲（刪除憲法第七十九條第二項、修改憲法增修條文第五條第四項），工程浩 大。
（二）憲法與一般訴訟案件性質不同，由同一機關行使，難免造成釋憲功能不彰，影響憲 法保障的機能。
（三）最高審判機關的負擔沈重．往往僅受理具有普遍性或重要性的案件，大多數案件無 法獲得審理，對人民的訴訟權有較大的限制。而要大幅減少上訴終審法院的案件，有待相關訴 訟法規的修正，始克成功。
（四）改革幅度較廣，相關的組織法與程序法皆有併同檢討修正必要。而修法程序曠日費
（一）司法院改制為憲法法院及最高法院。
（二）憲法法院審理憲法之解釋及政黨違憲案件之審理。
（三）最高法院掌理民事、刑事、行政訴訟之審理及公務員之懲戒。
憲法法院 憲法解釋 政黨違憲 最高法院 民事訴訟 刑事訴訟 行政訴訟 公務員懲戒
圖 4-8 二元二軌
全國司法改革會議結論是，採甲案為近程目標，丁案為終極目標。並將甲 案修正為：
（一）司法院內設各庭，行使釋憲權與審判權。
（二）大法官組成憲法法庭，掌理釋憲權、政黨違憲解散權及政務官的懲戒 權。
（三）司法院另設民事訴訟庭、刑事訴訟庭及行政訴訟庭，分別掌理民事、
刑事及行政訴訟（現制公務員懲戒事務官部分併入）審判權；如各該庭間之法
刑事及行政訴訟（現制公務員懲戒事務官部分併入）審判權；如各該庭間之法