第一章 緒論
第一節 問題意識
第一節 問題意識
每年七月份臺灣的財政部公告欠稅大戶後，總會引來媒體的大篇幅報導（聯 合新聞網，2015b；Yahoo 奇摩新聞，2016），各界動輒對政府追稅不力加以指責，
認為「有錢人不用繳稅，小老百姓卻是一毛也跑不掉」，毫無公平正義可言（中 時電子報，2015a）；負責追稅的財政部（中時電子報，2015b）及法務部行政執 行署（法務部行政執行署，2015）則會出面解釋，為何有這麼鉅額的稅捐追不回 來。但在另一方面，也有輿論批評臺灣的稅捐機關不重視正當法律程序，侵害納 稅人的基本人權（新頭殼新聞網，2015），把稅災戶變成欠稅大戶（邱秀珠，2016）。
此現象表面上為「課稅不公 vs.追稅不力」或「公平正義 vs.人權保障」之問題，
但實際上所涉及的是更深層的行政執行制度之設計與選擇，即「法體系」層面的 問題。
壹、法體系的交錯
世界上有兩大法系，即大陸法系（或謂「歐陸法系」）與英美法系（或謂「海 洋法系」），其主要特徵為：大陸法系國家強調「行政權」及「公平正義」，以 國家主權即公權力來支撐全國一體性的權利義務關係；而英美法系國家則強調「司 法權」及「人權保障」（城仲謀，1999a：287），強調保障以「天賦人權」為名 的自由及財產權（蕭全政，1992：115-116）。而「公平正義」與「人權保障」，
本極易處於對立關係，但為了在某種程度上兼顧「公平正義」與「人權保障」，
大陸法系國家以「法律保留」及「法律優位」等原則（許宗力，1993：118），來 避免行政權對於人民權利造成不法的侵害；而英美法系國家則以法律授權的方式，
授予行政機關一定的執行權限，以強化行政權、提高行政效率（蔡震榮，2008：
267）。
人民依法納稅的義務，就是所謂「公法上金錢給付義務」的一種，其他像是 依法繳納中央健康保險費、勞工保險費、交通罰鍰等等，也都是臺灣行政執行法
（以下簡稱本法）第二條規定的「公法上金錢給付義務」1。 嘗試修正其內容（林憲同，1976：176-178）。
在修法過程中，本法修正草案最初係由內政部負責向立法院提案；內政部曾
僅五十七種（立法院，1986b：12）。
之罰鍰，如逾期不繳，移送法院強制執行；惟當時立法院並不認同，理由即認為 行政執行權為行政權，應由行政機關負責執行（立法院，1976a：26-27），行政 院旋於次月撤回該修正草案（立法院，1976b）；到 1983 年，行政院指示本案改 由法務部負責（立法院，1986b：6）。1986 年 3 月法務部第 1 次提出的行政執行 法修正草案，即為現行行政執行法之最初版本，原係規定：「行政執行，由原處 分機關或該管行政機關為之」，包括公法上金錢給付義務之執行（立法院，1986a），
但有關公法上金錢給付義務之強制執行部分，法律已規定移送法院強制執行者，
仍維持由法院執行，即採雙軌制6。當時答詢的法務部政務次長表示，因為行政機 關還未具備採單軌制所具備之條件，司法院認為法院負擔太重，故希望由行政機 關自己執行，財政部也認為由自己執行沒問題，故暫採雙軌制，等以後再慢慢修 法。但立法委員對於由原處分機關負責執行公法上金錢給付義務之部分意見不一
（法務部，1997：156），故此案在立法委員無法達成共識的情形下，仍然無法完 成立法程序。
1991 年法務部向立法院所提出之行政執行法重行修正草案，有關公法上金錢 給付義務案件，已規定由法務部行政執行署所屬行政執行處專責執行。為什麼在 法務部下設置專責執行機關？其制度選擇緣由大致出於以下兩點（立法院，1991b）：
其一，在大陸法系國家，「行政執行權」法理上屬於「行政權」的範疇（城仲謀，
1999a：253），故應由行政機關負責執行。那為什麼不由原處分機關（例如國稅 局）自力執行？因為：其二，立法者對於一般行政機關公務員之法律素養不信任，
不放心由原處分機關行使侵害人民財產權甚至人身自由權的行政執行權，故決定 在中央機關中擁有最多法律人才的法務部下，設立專責機構，以保障執行之合法 性，並提升執行效率（立法院，1992a）。
但不論在大陸法系或英美法系國家，除了臺灣以外，現行各國公法上金錢給 付義務案件，並沒有成立專責機關負責執行之例。
在大陸法系的德國，依該國行政強制執行法（Verwaltungsvollstreckungsgeset
6 其立法理由為：「原處分機關或該管行政機關對其所主管之行政事件知之熟稔，能駕輕就熟於 其管轄區域內迅即執行。不但可期事半功倍之效，且不致因集中專責機關執行而有鞭長莫及之感，
或因移送法院執行而拖延時日」。
z）第四條規定，公法上金錢給付義務案件之執行機關為：A、由最高聯邦機關指 定之有關行政部門機關；或 B、聯邦財務行政之執行機關7。且以 A 為優先，A 不 能執行時，才由 B 執行8。而且稅法、社會保險法及司法規費法之行政執行，也不 適用上開規定，而係依各該法之特別規定（蔡震榮，2008：65-66），例如稅捐案 件依該國租稅通則（Abgabenordnung）第二百四十九條規定（陳敏，2013：464-465），稅法上金錢給付（Geldleistung）行政處分之執行機關為財政處（Finanzä mter）及關稅總局（Hauptzollämter）9，但拍賣不動產則必須由稅捐機關向法院聲 請，由法院依民事訴訟法等相關規定執行之（陳敏，2013：548-550）。
在日本，該國舊行政執行法乃師承自普魯士法制（城仲謀，1999a：256），
充滿警察國家之色彩，強調公權力之重要性及行政目的之達成；但二次大戰後，
因受美國影響，隨著新憲法的制定，從戰前強調行政目的之達成，轉為強調基本 人權之保障（蔡震榮，2008：26；楊美華、楊嘉源，2006：6-10）。目前該國有 關公法上金錢給付義務案件之執行，係準用或適用日本「國稅徵收法」之執行規 定，由原處分機關自為執行（張哲榮，2006：18-20）。
相對於大陸法系國家的德國、日本，屬於英美法系國家的美國，無論對人身 自由或財產之限制、剝奪或處罰，概屬法院權限。惟近二、三十年來，立法機關 也有授予行政機關處罰及強制執行之權，以減輕法院之負擔，並提升行政效率（蔡 震榮，2008：267）。但有關公法上金錢給付義務之強制執行，原則上仍屬法院之 權限，人民如逾期未繳，科處罰鍰之行政機關必須請求檢察總長（Attorney General）
向管轄的地方法院提起訴訟，而不得自力執行（蔡震榮，2008：280）。惟有關聯 邦所得稅及罰鍰之部分，聯邦國稅局則被授權得以自力執行，逕對義務人之財產 為查封、扣押，並享有優先權（謝和金，2010：47-48）。
則吾人不禁要問：臺灣首創世界先例，成立專責機關，即法務部行政執行署 及其分署，負責公法上金錢給付義務案件之執行，是否確能「落實公平正義」及
7 此「最高聯邦機關」，例如聯邦總理府及各部；「聯邦財務行政之執行機關」即為聯邦關稅總 局（Hauptzollämter）（吳東都，2003：317）。
8 由最高聯邦機關指定之情形，實務上為數不多（吳東都，2003：317）。
9 財政處為邦之財務行政機關，關稅總局則為聯邦之財務行政機關（吳東都，2003：318）。
「兼顧人民權益之維護」10？如果從表 1-1 來看，答案無疑是否定的！以 2015 年
10 請參法務部行政執行署網站：http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=255533&CtNode=6098&m p=030，2016/5/10。
11 全國 12 個行政執行處於 2001 年 1 月 1 日成立後，當年約有 6 個月左右的時間花在與各地方法 院交接案件，故執行成效較差。
12 有關法院時期執行效率不佳之原因，可參閱李清友（2002：65-70）、賴明秀（2008：91-98）、
李佳甯（1996：48-51）及陳清秀（2006：585-586）之說明。
且從表 1-4 觀之，2001 年至 2015 年間，法務部行政執行署負責執行之財稅案件，
每年待執行金額比率皆超過全部案件待執行金額之 55.5%，歷年平均更高達 71.6%；
而財稅案件之義務人，乃因有所得或有財產未依法納稅，才會被移送執行；故該 類案件之義務人，其資力通常較其他類案件之義務人佳，即較有資力依法繳納半 數或提供擔保13、聘請律師或會計師提起行政救濟，或在執行程中主張權利或聲 明異議，造成案件久懸未結。而無資力委任律師或會計師之其他類案件義務人，
其案件則會被迅速移送執行，並儘速徵起、結案；此等結果豈可謂符合「公平正 義」乎？再從徵起情形來看，財務法庭時期，1989 年至 1991 年財稅案件徵起率 分別為 17.8%、17.5%及 19.8%；未能徵起的案件，大多是大額案件，原因主要為
「義務人無財產可供執行」及「義務人提起行政救濟後脫產」（立法院，1992a：
233）；法務部執行時期，從表 1-5 可看出，財稅案件之平均徵起率僅 6.6%，此 固與法務部行政執行署各分署自法院接收許多財稅舊案有關，但從徵起率如此低 可知，所謂「公平正義」，並沒有因為改由法務部執行而實現。徵起率不佳之主 要原因與法院執行時期相同，即義務人脫產或無財產可執行（法務部，2016：36）。
故新、舊制度孰優孰劣？由法務部行政執行署專責執行是否確已達成新制度「提 升行政效能」、「實現公平正義」及「保障人權」之立法目的？如果由財稅機關 自力執行，成效會不會更好？或且更能達到公平正義？皆須進一步檢討。
表 1-2 地方法院辦理財務案件收結件數及徵起金額
單位：件/新台幣千元 年度 新收 終結 未結 徵起金額 1992 448,222 445,351 65,769 6,827,293 1993 381,169 379,704 67,234 6,123,137 1994 261,810 259,434 69,610 4,146,924 1995 395,871 361,716 103,765 4,740,091 1996 536,146 466,141 173,770 5,815,872 1997 640,848 637,147 177,471 8,714,034
13 稅捐稽徵法第三十九條第二項規定參照。
1998 813,755 719,505 271,721 7,016,446 1999 914,364 820,709 365,376 6,915,757 2000 986,590 1,070,577 281,389 7,768,597 平均 597,642 573,365 175,123 6,452,017
說明：1. 財務案件即稅捐機關移送法院強制執行之案件，即財稅案件。
2. 資料來源：司法院，網址：http://www.judicial.gov.tw/juds/1_source5.htm。
表 1-3 行政執行署各分署行政執行案件收結件數及徵起金額
單位：件/新台幣千元
年度 新收 終結 未結 徵起金額
全部 財稅 全部 財稅 全部 財稅 全部 財稅 2001 1,898,370 1,236,179 333,367 272,961 1,565,003 963,218 5,945,836 5,614,131 2002 4,225,714 1,420,140 1,943,298 870,582 3,847,419 1,512,776 15,919,605 13,517,298 2003 4,144,506 1,378,196 2,710,090 957,073 5,281,835 1,933,899 19,189,352 15,460,538 2004 7,567,952 1,428,159 4,502,991 1,112,587 8,346,796 2,249,472 22,350,697 16,169,414 2005 5,990,927 1,278,947 7,336,521 1,340,934 7,001,921 2,187,746 25,748,422 16,547,600 2006 6,351,155 1,597,568 7,559,880 1,700,295 5,809,904 2,091,840 24,219,369 15,967,487 2007 3,576,604 1,506,718 4,929,045 1,710,861 4,465,634 1,890,411 26,107,961 15,483,287 2008 3,557,507 1,410,915 4,032,315 1,627,006 3,991,729 1,674,901 29,705,827 15,547,614 2009 4,594,869 1,606,03 4,748,736 1,803,197 3,843,435 1,482,547 27,016,745 14,193,998 平均 4,656,400 1,407,103 4,232,916 1,266,166 4,905,964 1,776,312 21,800,424 14,277,930
資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/inquiry/InquireAdvance.aspx。
2012 293,912,999 163,153,505 55.5 59,426,836 20.2 10,333,439 3.5 60,999,218 20.8 2013 251,238,012 146,916,496 58.5 49,487,074 19.7 12,306,948 4.9 42,527,494 16.9 2014 211,886,400 135,259,700 63.8 36,866,048 17.4 9,572,678 4.5 30,187,974 14.2 2015 194,013,735 124,747,887 64.3 31,325,038 16.1 9,241,956 4.8 28,698,854 14.8 平均 293,235,822 210,072,741 71.6 36,788,232 12.5 9,954,588 3.4 36,420,261 12.4
資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/inquiry/InquireAdvance.aspx。
表 1-5 行政執行署各分署財稅案件徵起率
單位：%
年度 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 平均 徵起率 4.7 4.4 5.0 7.8 7.4 7.4 8.4 7.9 6.6
資料來源：法務部行政執行署，2016。
貳、執行機關與移送機關之分工與齟齬
就臺灣目前行政執行制度而言，本法雖規定公法上金錢給付義務案件，由法
就臺灣目前行政執行制度而言，本法雖規定公法上金錢給付義務案件，由法