德國行政執行制度與執行實務

壹、 德國行政執行制度之沿革

德國在 18 世紀中葉至 19 世紀中葉，是一個君主專制的「警察國家」，具有 強大的中央行政權（城仲謀，2001：7），公權力之行使並無憲法可拘束，行政權 可以創設法律，也可進行必要之規制，例如稅捐收取、人口政策，以貫徹公權力、

維持公共秩序。此時期之行政乃依警察法及依其授權所訂定之行政命令執行之。

當時國家行政的重要任務在於管理及效率，故如何為有效管理，以增進人民福祉，

乃國家首要目標（黃錦堂，2006：34-35）。其後因受到 1789 年法國大革命的影 響，德國中產階級起而要求國家必須服從法律，國家之行政作為也必須具有可預 測性，故當時制定了若干有關行政執行制度之法規。

19 世紀中葉以後，德國進入市民法治國時期，其政經背景一方面係因政治上 的自由主義思潮及民族國家興起，另一方面則為經濟、社會的快速發展，不斷的 工業化及都市化，及農業、製造業的顯著進步。為因應此一變化，國家行政業務 在質與量上皆須快速且大幅提升，故須以更有效的方法進行管理。此時期隨著君

主立憲制度的建立及權力分立理論的發展，法治國原則的「法律保留原則」已然 穩定（黃錦堂，2006：36-37），行政權在無法律規定的情形下，已不能侵害人民 權益。而不論在「警察國家」或「法治國」時期，國家之任務始終重在「秩序與 安全維護」之課題，行政權之優位及公權力之重要性亦從未被否定（城仲謀，20 01：10-11）。且 19 世紀的德國雖然發展出了「法治國」的概念，惟行政權還是 可自力執行，以實現行政目的，不受司法權審查或掣肘。例如依帝國租稅通則（

Reichsabgabehordnung)及稅捐徵收法（Beitreibungsordnung)，稅捐債權由財務官署 (Finanzbehörde）直接收取，不須經過法院（吳東都，2003：289）。當時德國行 政法學者安休茲（Gerhard Anschütz）及布倫拿（K. Brunner）等人即認為，行政 處分權當然包括執行權，而無須法律特別規定，否則如遇到刁民抗拒不履行，法 律所保障的公共秩序將盪然無存（城仲謀，1999a：253-254）。而依行政法學巨 擘奧托．麥耶（Otto Mayer）之見解，行政強制執行之內容或方法若與行政命令 相符者，即無須法律之明文規定；但行政機關必須有法律依據，才可以發佈侵害 人民權利或自由之命令（城仲謀，1999a：255）。

二次世界大戰後，德國頒布了聯邦基本法，強調保障人性尊嚴、人身自由權 及財產權等基本人權。在新憲法新理念的前導下，行政法學者 Ernst Forsthoff 及 Kautz Riewald 主張，行政權僅能在法律容許時，才能採行強制手段。對於公法上 金錢債權之強制徵收，也只在法規有明文規定時，始得為之。此亦為今日德國行 政法學界之見解，認為如此方能謂符合「依法行政原則」（城仲謀，1999a，257-259；

賴明秀，2008：39-41）。惟無論如何，德國終究是一個具有「行政權優位」傳統 的國家（城仲謀，2001：8）。

貳、 德國公法上金錢給付義務案件之執行機關及執行實務 一、執行機關

德國作為一個聯邦共和國，並沒有一部中央與地方政府統一適用的行政執行 法典，聯邦與各邦地方政府都有自訂的行政執行法律（吳東都，2003：289-296）；

且德國也未設立專責的公法上金錢給付義務案件之執行機關，而係依不同法律，

規定不同的執行機關。分述如下：

（一）行政強制執行法

德國 1953 年公布之聯邦行政強制執行法（Verwaltungsvollstreckungsgesetz）

是德國重要的行政執行法律，該法第一條規定：「聯邦及聯邦直屬公法人之公法 上金錢債權，依本法之規定以行政途徑強制執行（第一項）。向行政法院提起當 事人訴訟或以行政訴訟以外之其他法律途徑為請求之公法上金錢債權，不適前項 規定（第二項）。租稅通則，包含失業保險之社會保險法及司法規費徵收法中，

別有規定者，從其規定（第三項）」（賴明秀，2008：17-18）。故只有「聯邦」

及「直屬聯邦之法人」²¹之公法上金錢債權，才能依該法為強制執行。

依同法第四條規定，公法上金錢給付義務案件之執行機關為：A、由最高聯 邦機關（例如聯邦總理府及各部）經內政部長同意而指定之有關行政部門機關；

或 B、聯邦財務行政之執行機關，即聯邦關稅總局（Hauptzollämter）。且優先由 最高聯邦機關（例如聯邦總理府及各部）指定之，不能執行時，才由聯邦關稅總 局執行；但實務上由最高聯邦機關指定之情形，為數不多（吳東都，2003：317）。

（二）租稅通則

依德國租稅通則（Abgabenordnung）第二百四十九條規定（陳敏，2013：

464-465），稅法上金錢給付（Geldleistung）行政處分之執行機關，在聯邦為關稅 總局（Hauptzollämter），在邦為財政處（Finanzämter），但如要拍賣義務人之不 動產，則必須由稅捐機關向法院聲請（Anträge）²²，由法院依民事訴訟法等相關 規定執行之（陳敏，2013：548-550；吳東都，2003：334-335）。

（三）社會保險法等其他法律（蔡震榮，2008：65-66）

社會保險法等其他法律有關金錢債權之執行，須依個別法律之規定，例如依 社會法法典第五編之規定執行之（林國彬，1995：71），不適用行政強制執行法 之規定。

二、執行實務

（一）行政強制執行法

21 所謂「直屬聯邦之法人」，「係指具有權利能力之公法上團體（Körperschaften）、營造物（Anstalten）

及財團（Stiftung）」（賴明秀，2008：1）。

22 其實質為「機關協助之囑託」，且法院並不會審查原處分之合法性（陳敏，2013：550）。

依德國聯邦行政強制執行法第十三條至第十五條規定，公法上金錢給付義務 案件之執行機關必須先對義務人告戒（Androhung），限期履行，警告義務人如 果逾期不履行，將進行強制執行，其後再度確認（Festsetzung）將採取之強制手 段（Zwangsmittel），最後才可以真正實施（Anwendung）所預告之強制手段（李 升、應田園，2011：135-137）。

依該法第五條規定，公法上金錢給付義務案件之執行程序，依租稅通則之規 定辦理，各邦的行政強制執行程序，大部分也是依租稅通則之規定進行（吳東都，

2003：292）。

（二）租稅通則

依德國租稅通則第一條規定，該通則適用於聯邦或歐洲共同體所規定，由聯 邦及各邦稽徵機關主管之租稅（Steuern）及租稅退給（Steuervergütungen）案件

（陳敏，2013：1）。該通則第六章分別規定稅捐案件之執行機關、金錢債權之執 行程序、對動產、不動產及其他財產權之執行程序、假扣押及擔保之變價

（Verwertung von Sicherheiten）等等。²³

對適用該通則之租稅事件，行政機關所為之行政處分，及非該類事件之強制 執行程序中，聯邦或邦稽徵機關所為之行政處分，若有不服，義務人得以異議

（Einspruchs）救濟之；如對異議決定不服，再向財務法院（Finanzgericht）提起 訴訟。異議之目的用以保障人權，並給予原處分機關自我審查之機會，及減輕法 院負擔（陳敏，2013：577-578）。

（三）社會保險法等其他法律

雖然德國有許多有關行政執行之法律，而且都將金錢債權之執行與其他義務 之執行分開規定，有關金錢債權之執行，又大部分適用租稅通則之規定，但並非 所有金錢債權之執行都由原分機關自力執行，而是視實際案量而定；實務上常見 以職務協助方式，囑託稅務機關執行之情形。且負責金錢債權執行之執行人員通 常非法律人員，值得注意（吳東都，2003：289-295；李援、鄭沖、劉松山，2001：

80）。

23 此部分之詳情，請參考陳敏（2013：464-556）、吳東都（2003：327-337）之說明。