研究發現

壹、法體系之交錯與執行機關之選擇

各國有關公法上金錢給付義務行政執行制度之選擇，乃基於其各該政經社文 背景。台灣作為一個大陸法系且發展上相對落後的已開發國家，政府本即肩負以 法律規範人民權利義務關係之重責大任；而行政機關之任務，則係應想方設法提 升行政效能，以有效率的公權力貫徹法律之規範，以維護社會秩序並實現公平正 義。至於「人權保障」，在法制上應以「法律保留」及「法律優位」等「法治國 原則」，加以規範；在執行實務上，則是透過復查、訴願及行政訴訟之方式，藉 由行政機關之自我審查及司法權之最終審判，來落實對人權的保障，而不應異想 天開、不切實際地，企圖僅僅藉著執行機關之選擇，即將執行機關設置在法律人 最多的法務部，就想達到保障人權的目的。

詳言之，大陸法系國家之公法上金錢給付義務行政執行制度，本即存在著「偏 差」，即「公平正義」及「行政效能」優先，尤其有關完成國家任務之公課（öffentliche Abgabe）及費用（Kosten）之徵收，更不因提起訴願或行政訴訟即發生停止原處 分執行之效力（吳東都，1998：307-309）；至於「人權保障」部分，除了聲明異 議、復查及訴願等「行政自我審查機制」外，最終則以訴訟的方式，由法院裁判 加以救濟。

台灣行政執行制度沿襲自德國、日本，亦有上開「行政自我審查機制」，並 容許義務人提起訴訟，由法院審理，並最終認定原處分及執行手段之合法性；故 僅因「法務部擁有最多的法律人才」，就認定「在法務部下設立專責機構較能保 障人權」，恐怕太過簡化推論的過程；徵諸後來的發展，更可證明當初立法者似 乎太過於「一廂情願」，尤其在現行執行人員績效評比制度下，由法務部行政執 行署各署執行，並無法保證人權必然會受到較好的保障，且更難照顧到社會的公

平正義。

固然在行政效能方面的表現上，執行分署確實比法院表現佳，但卻是以一定 程度的限制或侵害人權為代價，在滯欠大戶案件的執行效率方面，也尚有進步的 空間。換言之，執行分署基於其行政機關之本質，無疑在「企業化經營」方面取 得了良好的成果，但法務部行政執行署所宣稱的組織目標，即「落實公權力」與

「人民權益之維護」，卻在其所建立及引以為傲的「績效評比」制度中，被邊緣 化了，而且無法真正引導執行人員為了執行績效所採取之「資源利用行為」，即 執行案件與執行手段之選擇。

其次，從比較制度觀點來看，大陸法系的德國及日本之行政執行制度，公法 上金錢給付義務案件皆由原處分機關自力執行，美國的財稅案件也是由稅捐機關 自力執行，則台灣為何就不能由原處分機關自力執行呢？尤其是稅捐機關。

其實本法在修法過程中，財政部一度並未拒絕自力執行稅捐案件，並認為自 己有能力執行（立法院，1986f：11）；部分立委亦持相同看法，認為法院以少許 的人力都做得到，稅捐機關人員比法院多很多，沒道理不能自己執行（立法院，

1986f：14）。但當時財政部法規會執行秘書曾表示（立法院，1987：2-3）：

日本的國稅徵收法規定稅捐有優先權，所以稅捐機關優先執行，其它民間私法的債權再 參與分配，所以稅捐機關執行比較有意義。而我國現在只有土地增值稅有優先權，土地 增值稅通常在辦理過戶的時候就要繳，所以不會發生執行問題。其他有優先權的只有營 業稅和關稅，所以執行的時候，只有能將營業稅和關稅的部分優先取得，其它的國稅再 與其它私法上的債權參加分配，可能只分到一成或兩成，即大多數都執行私法上的債權，

國稅只佔一小部分，如此由稅捐機關來執行變成沒多大意義」。

但 1990 年 1 月 24 日修正公佈之「稅捐稽徵法」第六條第一項，已規定：「稅 捐之徵收，優先於普通債權」，立法理由為：「肆應國家公益之需，及為免租稅 債權落於私法債權之後致不得受償，爰參酌司法院大法官會議釋字第二二四號解 釋意旨，及參考美國內地稅法及日本國稅徵收法與我國關稅法第五十五條第三項 之規定，增訂第一項租稅債權優先於普通債權之規定，俾資因應」。稅捐債權既 已取得優先受償權，則如由稅捐機關自行執行，其他無優先權之公法債權再以囑 託或併案之方式，由稅捐機關合併執行，似無不當。尤其原處分機關對案件事實

知之甚詳，更能掌握執行時機，自為執行且不用花費時間及人力、物力資源準備 移送給其他機關執行，應屬最適功能機關。

若從當初由法務部行政執行署所屬行政執行處專責執行之立法理由，及法務 部 2012 年 1 月 19 日法律字第 10103100420 號函釋意旨「考量事權統一及民眾權 益之保障等因素」來看：一則財政部不願執行財稅案件以外之公法上金錢給付義 務案件，二則為顧及民眾信心，故由法律人才最多之法務部設立行政執行署及行 政執行處專責執行；可知當初改由行政機關自力執行其實是為了提升行政效能，

但在同是行政機關的財政部與法務部之間，給法務部是為了保障人權，並不是為 了法律人做事比較有效率。但法務部行政執行署及所屬分署終究還是行政機關，

其任務應是「貫徹公權力」及「落實公平正義」；至於具體個案中，義務人之人 權是否受到保障，仍須由法院做最後的裁判，法務部行政執行署及所屬分署在此 方面所能做的，僅有確保所有執行程序將遵守「依法行政」及「比例原則」等等 法律原則而已。若僅以行政效率考量，應由財政部執行更有效率，因就如同 1986 年 3 月 14 日行政院向立法院提出的本法修正草案第四條立法理由所言：「原處分 機關或該管行政機關對其所主管之行政事件知之熟稔，能駕輕就熟於其管轄區域 內迅即執行。不但可期事半功倍之效，且不致因集中專責機關執行而有鞭長莫及 之感，或因移送法院執行而拖延時日」，蓋移送行政執行分署執行與移送法院執 行一樣，都有拖延時日的問題，不如由原處分機關於催告義務人履行，義務人逾 期不履時，即開始進行強制執行程序⁸⁶。而由行政執行分署執行之結果，固然比 法院時期效率佳，但原因係其為行政機關使然，再者也有軟、硬體等（例如企業 經營文化、績效評比、奬勵金、案件管理系統等）各方面之因素，但這些因素既 與是否為「法律人」無關，即非不能移植於其他行政機關；且法務部訓練之法律 人才，一樣可以為其他機關所用，例如法官、法院書記官及公務人員高等暨普通 考試法制類科錄取人員的養成訓練也是由法務部（司法官學院）所承辦，法律人 才並不是只能在法務部服務。

至於移送機關的意願部分，在日本，由於代執行費用係由原處分機關「自行」

86 依德國租稅通則第二百二十四條規定，義務人經催告一星期後，公法上金錢給付義務已屆清償 期而仍不履行者，除法律別有規定外，執行機關即可開始強制執行（陳敏，2013：471-472）。

依國稅徵收法進行查封、拍賣等相關程序，所需之專業知識繁複，亦易使原處分 520 就職演說：「我們的司法已經失去人民的信任」（中華民國總統府，2016），

與媒體民意調查之結果一致（自由時報電子報，2016b、2016c；天下雜誌，2016；）。

時，恐已不復存在。

再者，信任度易受時事影響，與國家公權力之行使也有關。以往就是因為司 法比較受信任（法務部，1985a：39、42），公法上金錢給付義務案件才移送法院 執行。故有關執行機關之選擇，最終還是要從理性角度，判斷何者為「最適功能 機關」。「功能最適機關」結構觀點出自德國聯邦憲法法院 1984 年飛彈部署判決，

該判決指出：「權力分立的目的在於使國家決定達到盡可能正確的境地」，即「要 求國家事務應由在內部組織、組成方式、功能與決定方式等各方面均具備最佳條 件的機關來擔當作成」（許宗力，2007：302-303）。

若依此標準，原處分機關，例如財稅案件之財政部，比法務部更能掌握案情，

也擁有裁量權可以解決民怨。如果由其執行，不僅較能從源頭做好財產保全，對 滯欠大戶之執行當更有成效，也可省下移送執行之勞費，並避免與執行機關之溝 通及連繫成本，義務人也不會無所適從或必須在執行機關與移送機關之間奔波。

尤其滯欠大戶案件多為財稅案件，從比較法的觀點來看，不論是德國、美國或日 本，稅捐債權不僅具有優先受償權，在保全債權方面，或可假扣押（德國），或 有先為給付義務及優先權（Lien）（美國），或可對第二次納稅義務人執行（日 本），此等公權力皆由財稅機關行使；就台灣法制而言，也莫不如此：依稅捐稽 徵法第二十四條第一項及第二項規定，稅捐機關不僅就納稅義務人相當於應繳稅 捐數額之財產，得通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利；如有隱匿或移轉 財產、逃避稅捐執行之跡象者，並得聲請法院就其財產實施假扣押，且免提供擔 保；故比法務部更能從源頭保全公法債權，即更能實現公平正義。

換言之，只因為法務部法律人才較多，及移送機關無意願，就將實體法上的 處分權與程序法上的行政強制執行權，分別賦予原處分機關與法務部行政執行署 及各分署，造成實體法與程序法適用上的齟齬（例如稅捐案件之限制出境），甚

換言之，只因為法務部法律人才較多，及移送機關無意願，就將實體法上的 處分權與程序法上的行政強制執行權，分別賦予原處分機關與法務部行政執行署 及各分署，造成實體法與程序法適用上的齟齬（例如稅捐案件之限制出境），甚