臺灣行政執行組織與制度之政經分析，2001-2016 －以公法上金錢給付義務案件為中心

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國立臺灣大學社會科學院政治學系

「政府與公共事務」碩士在職專班碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University

Master Thesis

臺灣行政執行組織與制度之政經分析，2001-2016

－以公法上金錢給付義務案件為中心

The Political Economy of the Organization and System of Administrative Enforcement in Taiwan, 2001-2016 - A Focus on Implementing the Monetary Obligation

Cases of Public Law

王金豐

Chin-Feng Wang 指導教授：蕭全政博士

Advisor : Chyuan-Jenq Shiau, Ph.D.

中華民國 105 年 7 月

July 2016

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謝辭

年近半百，還能有幸從臺大政治系 EMPA 專班拿到一個碩士學位，心中充滿了感恩。

首先要感謝的是我的妻子瑩秀，如果不是她包容並支持我每個星期六到臺大上一整天的課，期中、期末又忙著準備考試及報告，我絕無完成課業的可能，更不必說寫作論文了！她讓我無後顧之憂，我才有機會成為專班的一份子，追隨著大師們，遨遊在學術的殿堂裡。

恩師蕭教授全政對我的指導，不僅讓我的「腦袋」重新與「腳跟」產生連結，

思考不再是漫無邊際地飄浮在虛空中，而能真正踩在不斷反映時空變化的相關實地上；也領悟到：原來我視為理所當然、充滿正義的法律制度，竟然存在著政治與經濟的「偏差（bias）」！此一驚覺，不僅促動我醞釀本論文的問題意識，也讓我重新檢視 2001 年前後，臺灣行政執行制度轉變的始末，及行政執行法的數次修法過程。

這樣的回顧，數度令我心情起伏，久久才能平復。畢竟自己親身參與了 2001 年以後行政執行處到分署的發展過程，榮辱與共，休戚相關。我無法置身事外，

也無意分道揚鑣；心中牽掛著的，無非是如何能讓這個制度更好，更能達到「實現公平正義」的目標！當然，本文最後一節所做的建議，可能不被某些人所理解或認同，但我衷心希望，所有關心本議題的人，在了解目前行政執行制度的問題以後，能做出更好的建議。

其次，本論文承蒙許教授宗力及劉教授淑惠兩位口試委員仔細又深入的提點，

讓我得以修正本論文在分析架構及理論鋪陳等各方面的不足。許教授一直是我所景仰的法學鴻儒，有幸親炙許教授的指導，實在是我個人莫大的榮幸！而劉教授親切、溫婉，卻又處處切中問題核心的點評，則令我再三嘆服：劉教授果然明察秋毫，一點點錯誤都難逃她的法眼。

此外，本論文受惠於法務部、行政執行署、桃園分署、新北分署的長官及同事們之處甚多，在此感謝他們在各方面所提供的指導、協助與鼓勵，沒有他們，

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這篇論文必然失色不少。

最後，謝謝這兩年來臺大 EMPA 專班辛苦授課的老師們，及為我們張羅大小事的欣蕾助教，一直鼓勵我並幫忙蒐集資料的杏慧學姐、雪芳學姐；還有和我一起度過無數個充實又快樂的週末的第 14 屆同學們，謝謝你們帶給我的喜悅與動力，

讓我終於能堅持到完成論文的這一刻。

畢業是人生另一個階段的開始，友誼不會隨著課業的結束而畫上句點。第 14 屆的同學們，我們後會有期！

王金豐

謹誌 2016.8

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摘要

各國有關公法上金錢給付義務行政執行制度之選擇，乃基於其各該政經社文背景。臺灣作為一個大陸法系且發展上相對落後的已開發國家，政府本即肩負以法律規範人民權利義務關係之重責大任；而行政機關之任務，則係以有效率的公權力貫徹法律之規範，以維護社會秩序並實現公平正義。至於「人權保障」，在法制上應以「法律保留」及「法律優位」等「法治國原則」，加以規範；在執行實務上，則是透過復查、訴願及行政訴訟之方式，藉由行政機關之自我審查及司法權之最終審判，來落實對人權的保障。1998 年行政執行法修正時，立法者企圖以將執行機關設置在法律人最多的法務部的方式，想要達到保障人權的目的，無異太過簡化問題的複雜性。

其次，從比較制度觀點來看，大陸法系的德國及日本之行政執行制度，公法上金錢給付義務案件皆由原處分機關自力執行，美國的財稅案件也是由稅捐機關自力執行，則台灣為何不能由原處分機關自力執行？尤其是稅捐機關。且由於執行機關與移送機關的分立，造成了二者之間的齟齬及溝通、聯繫成本，對於行政效率的提升及義務人權益的保障，也都有負面的影響。

再其次，在行政效能方面，行政執行處（分署）的執行績效確實比法院時代佳，但卻是以一定程度的限制或侵害人權為代價；在滯欠大戶案件的執行效率方面，也尚有進步的空間。換言之，執行分署基於其行政機關之本質，無疑在「企業化經營」及「績效管理」方面取得了良好的成果，但法務部行政執行署所宣稱的組織目標，即「落實公權力」與「人民權益之維護」，卻在其所建立及引以為傲的「績效評比」制度中，被邊緣化了，而且無法真正引導執行人員為了執行績效所採取之「資源利用行為」，即執行案件與執行手段之選擇。

最後，本文認為如要落實公法上金錢給付義務事件由行政機關自力執行之目的，即「提升行政效率」與「實現公平正義」，有關執行機關選擇之最佳方案，

應係由原處分機關自力執行，次佳方案則是由財政部專責執行，因為大部分的應納金額來自稅捐案件；如要維持目前由法務部行政執行署及其分署專責執行之制

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度，則應加強執行機關與移送機關之間的聯繫、合作關係。現行的執行績效評比制度也應調整其評分項目及比重，否則目前執行績效大部分來自小額案件的現象將難以改變，滯欠大戶案件之績效也無法有效提升，外界仍然會持續批評執行人員「柿子挑軟的吃」，所謂「公平正義」云云，恐怕無法真正實現。

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Abstract

The choice about system of administrative enforcement on implementing the monetary obligation cases of public law in each country is based on her own political, economic, social and cultural backgrounds. As a relatively backward developed civil law country, the responsibility of Taiwan government is to regulate people's rights and obligations by laws. The tasks of Administrative Agencies are to fulfill legal

conditions by effectively public power, maintain the social order and so that fairness and justice may be upheld. As for “rights protection”, it should be regulated with the rule of law, including the principles of “legal reservation” and “preemption of statute”

on law system, and implemented by review, administrative appeal and litigation on execution practice. It simplified the complexity of the problem for the legislators while attempting to resolve the problems by setting the organization of administrative

enforcement in Ministry of Justice.

Secondly, from the point of view of comparative institutional, as a civil law country, Germany and Japan’s administrative enforcement agencies on implementing monetary obligation cases of public law are the original agencies which made the administrative disposition. In US, the administrative enforcement agency on implementing financial obligation cases is the original agency, too. So, why not in Taiwan? Especially taxes authority. The separation of the enforcement agency and the original agency results in discord and communication costs between agencies, negatively affecting

administrative efficiency and protection of obligators’ rights.

Thirdly, although the implementing performances of branches of the administrative enforcement agency are much better than the courts’, it was at the expense of certain degree of restrictions or violations of human rights. There's space for progress in the cases of overdue fees or fines exceeding NT$10,000,000. In the other word, the braches did very well in aspect of “enterprise management” and “performance

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management”, but the organization goals claimed by the Administrative Enforcement Agency, “Implementation of the public authority” and “protection of people’s rights”, have been marginalized by the “performance rating system”. The goals can’t induce the executors’ “resource utilization behavior” for better performance, too.

Finally, this paper argues that, the best enforcement organization of implementing the monetary obligation cases of public law “enhance administrative efficiency” and

“uphold fairness and justice” should be the original agencies. The second choice is the enforcement agency transfers to Ministry of Finance. The third is maintaining the system, but enhancing the corporation and connection between the original and enforcement agency, and amending the performance rating system.

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表目次

表 1-1 近 3 年行政執行署各分署列管滯欠大戶之人數及待執行金額 ... 5

表 1-2 地方法院辦理財務案件收結件數及徵起金額 ... 6

表 1-3 行政執行署各分署行政執行案件收結件數及徵起金額 ... 7

表 1-4 行政執行署各分署行政執行案件待執行金額 ... 7

表 1-5 行政執行署各分署財稅案件徵起率 ... 8

表 1-6 行政執行署各分署行政執行案件終結情形－屬性別（年別） ... 10

表 1-7 行政執行署各分署行政執行案件徵起金額─屬性別（年別） ... 11

表 3-1 行政執行署各分署行政執行案件新收件數（種類別） ... 59

表 3-2 行政執行署各分署行政執行案件新收情形（移送機關別） ... 59

表 3-3 行政執行署各分署行政執行案件徵起情形 ... 60

表 5-1 違章漏稅案件處理及財務罰鍰執行情形 ... 96

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第一章緒論

第一節問題意識

每年七月份臺灣的財政部公告欠稅大戶後，總會引來媒體的大篇幅報導（聯合新聞網，2015b；Yahoo 奇摩新聞，2016），各界動輒對政府追稅不力加以指責，

認為「有錢人不用繳稅，小老百姓卻是一毛也跑不掉」，毫無公平正義可言（中時電子報，2015a）；負責追稅的財政部（中時電子報，2015b）及法務部行政執行署（法務部行政執行署，2015）則會出面解釋，為何有這麼鉅額的稅捐追不回來。但在另一方面，也有輿論批評臺灣的稅捐機關不重視正當法律程序，侵害納稅人的基本人權（新頭殼新聞網，2015），把稅災戶變成欠稅大戶（邱秀珠，2016）。

此現象表面上為「課稅不公 vs.追稅不力」或「公平正義 vs.人權保障」之問題，

但實際上所涉及的是更深層的行政執行制度之設計與選擇，即「法體系」層面的問題。

壹、法體系的交錯

世界上有兩大法系，即大陸法系（或謂「歐陸法系」）與英美法系（或謂「海洋法系」），其主要特徵為：大陸法系國家強調「行政權」及「公平正義」，以國家主權即公權力來支撐全國一體性的權利義務關係；而英美法系國家則強調「司法權」及「人權保障」（城仲謀，1999a：287），強調保障以「天賦人權」為名的自由及財產權（蕭全政，1992：115-116）。而「公平正義」與「人權保障」，

本極易處於對立關係，但為了在某種程度上兼顧「公平正義」與「人權保障」，

大陸法系國家以「法律保留」及「法律優位」等原則（許宗力，1993：118），來避免行政權對於人民權利造成不法的侵害；而英美法系國家則以法律授權的方式，

授予行政機關一定的執行權限，以強化行政權、提高行政效率（蔡震榮，2008：

267）。

人民依法納稅的義務，就是所謂「公法上金錢給付義務」的一種，其他像是依法繳納中央健康保險費、勞工保險費、交通罰鍰等等，也都是臺灣行政執行法

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（以下簡稱本法）第二條規定的「公法上金錢給付義務」¹。

所謂「行政執行」，依陳敏（2011：822）之定義，係指「人民不履行其行政法義務時，行政機關以強制之方法使其履行，或實現與履行相同之狀態」。²

從歷史發展脈絡來看，臺灣的行政執行法，最初係大陸時期的北京政府於 1913 年參考當時的日本行政執行法而制定，而日本則係繼受同為大陸法系國家的德國而來（城仲謀，1999：327；蔡震榮，2008：16-17）。但當時的條文，並沒有就公法上金錢給付義務案件應如何執行有所規定。1932 年 12 月 28 日經大陸時期國民政府略為修改而公布施行之行政執行法，對此仍舊沒有規定，而係透過司法解釋的方式³，起初（1934 年）認為：「人民對於行政官署依法令所處分之行政罰金，及依行政執行法第四條所處分之罰鍰，於其處分確定後，抗不完納，自得就其財產而為執行」，即行政機關（原處分機關）可以自力執行，具有明顯大陸法系的色彩；但強制執行法於 1940 年施行後，司法院變更見解⁴，認為只能由法院負責執行，且必須法律有明文規定者，才可以移送法院強制執行。如果法律未規定，則人民即使積欠鉅額罰鍰未繳，原處分機關也不得逕為執行人民的財產，

已採取大陸法系的「法律保留原則」，及英美法系的「司法優位原則」；但卻造成行政機關對人民所科處的罰鍰，人民如拒不履行時，如法無明文⁵，行政機關就會陷入無法自力執行或移送法院強制執行之困境，於是自 1957 年起，行政機關即嘗試修正其內容（林憲同，1976：176-178）。

在修法過程中，本法修正草案最初係由內政部負責向立法院提案；內政部曾於 1976 年 3 月提出本法部分條文修正草案，新增第五條之一，明定行政法上課處

1 依行政執行法施行細則第二條規定，本法所謂「公法上金錢給付義務」，包括：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務。

2 此為狹義的行政執行，廣義行政執行則另包括「即時強制」，即：「行政機關為即時除去目前急迫危害之必要，無暇課以義務時，或依其性質，若課以義務恐難達成目的時，直接對人民之身體或財產加諸實力，達成行政上必要狀態」（蔡震榮，2008：3）。依本法第二條之規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制」，可見係採廣義的定義。

3 請參司法院院字第 1019、1029 號解釋。

4 請參司法院院字第 2691、3308 號解釋、司法院大法官釋字第 16、35 號解釋。

5 1986 年法務部第 1 次向立法院提出本法修正草案時，有明文規定可移送法院強制執行之法律，

僅五十七種（立法院，1986b：12）。

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之罰鍰，如逾期不繳，移送法院強制執行；惟當時立法院並不認同，理由即認為行政執行權為行政權，應由行政機關負責執行（立法院，1976a：26-27），行政院旋於次月撤回該修正草案（立法院，1976b）；到 1983 年，行政院指示本案改由法務部負責（立法院，1986b：6）。1986 年 3 月法務部第 1 次提出的行政執行法修正草案，即為現行行政執行法之最初版本，原係規定：「行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之」，包括公法上金錢給付義務之執行（立法院，1986a），

但有關公法上金錢給付義務之強制執行部分，法律已規定移送法院強制執行者，

仍維持由法院執行，即採雙軌制⁶。當時答詢的法務部政務次長表示，因為行政機關還未具備採單軌制所具備之條件，司法院認為法院負擔太重，故希望由行政機關自己執行，財政部也認為由自己執行沒問題，故暫採雙軌制，等以後再慢慢修法。但立法委員對於由原處分機關負責執行公法上金錢給付義務之部分意見不一

（法務部，1997：156），故此案在立法委員無法達成共識的情形下，仍然無法完成立法程序。

1991 年法務部向立法院所提出之行政執行法重行修正草案，有關公法上金錢給付義務案件，已規定由法務部行政執行署所屬行政執行處專責執行。為什麼在法務部下設置專責執行機關？其制度選擇緣由大致出於以下兩點（立法院，1991b）：

其一，在大陸法系國家，「行政執行權」法理上屬於「行政權」的範疇（城仲謀，

1999a：253），故應由行政機關負責執行。那為什麼不由原處分機關（例如國稅局）自力執行？因為：其二，立法者對於一般行政機關公務員之法律素養不信任，

不放心由原處分機關行使侵害人民財產權甚至人身自由權的行政執行權，故決定在中央機關中擁有最多法律人才的法務部下，設立專責機構，以保障執行之合法性，並提升執行效率（立法院，1992a）。

但不論在大陸法系或英美法系國家，除了臺灣以外，現行各國公法上金錢給付義務案件，並沒有成立專責機關負責執行之例。

在大陸法系的德國，依該國行政強制執行法（Verwaltungsvollstreckungsgeset

6 其立法理由為：「原處分機關或該管行政機關對其所主管之行政事件知之熟稔，能駕輕就熟於其管轄區域內迅即執行。不但可期事半功倍之效，且不致因集中專責機關執行而有鞭長莫及之感，

或因移送法院執行而拖延時日」。

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z）第四條規定，公法上金錢給付義務案件之執行機關為：A、由最高聯邦機關指定之有關行政部門機關；或 B、聯邦財務行政之執行機關⁷。且以 A 為優先，A 不能執行時，才由 B 執行⁸。而且稅法、社會保險法及司法規費法之行政執行，也不適用上開規定，而係依各該法之特別規定（蔡震榮，2008：65-66），例如稅捐案件依該國租稅通則（Abgabenordnung）第二百四十九條規定（陳敏，2013：464- 465），稅法上金錢給付（Geldleistung）行政處分之執行機關為財政處（Finanzä mter）及關稅總局（Hauptzollämter）⁹，但拍賣不動產則必須由稅捐機關向法院聲 請，由法院依民事訴訟法等相關規定執行之（陳敏，2013：548-550）。

在日本，該國舊行政執行法乃師承自普魯士法制（城仲謀，1999a：256），

充滿警察國家之色彩，強調公權力之重要性及行政目的之達成；但二次大戰後，

因受美國影響，隨著新憲法的制定，從戰前強調行政目的之達成，轉為強調基本人權之保障（蔡震榮，2008：26；楊美華、楊嘉源，2006：6-10）。目前該國有關公法上金錢給付義務案件之執行，係準用或適用日本「國稅徵收法」之執行規定，由原處分機關自為執行（張哲榮，2006：18-20）。

相對於大陸法系國家的德國、日本，屬於英美法系國家的美國，無論對人身自由或財產之限制、剝奪或處罰，概屬法院權限。惟近二、三十年來，立法機關也有授予行政機關處罰及強制執行之權，以減輕法院之負擔，並提升行政效率（蔡震榮，2008：267）。但有關公法上金錢給付義務之強制執行，原則上仍屬法院之權限，人民如逾期未繳，科處罰鍰之行政機關必須請求檢察總長（Attorney General）

向管轄的地方法院提起訴訟，而不得自力執行（蔡震榮，2008：280）。惟有關聯邦所得稅及罰鍰之部分，聯邦國稅局則被授權得以自力執行，逕對義務人之財產為查封、扣押，並享有優先權（謝和金，2010：47-48）。

則吾人不禁要問：臺灣首創世界先例，成立專責機關，即法務部行政執行署及其分署，負責公法上金錢給付義務案件之執行，是否確能「落實公平正義」及

7 此「最高聯邦機關」，例如聯邦總理府及各部；「聯邦財務行政之執行機關」即為聯邦關稅總局（Hauptzollämter）（吳東都，2003：317）。

8 由最高聯邦機關指定之情形，實務上為數不多（吳東都，2003：317）。

9 財政處為邦之財務行政機關，關稅總局則為聯邦之財務行政機關（吳東都，2003：318）。

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「兼顧人民權益之維護」¹⁰？如果從表 1-1 來看，答案無疑是否定的！以 2015 年年底資料為例，0.06%的義務人所欠之待執行金額，竟然占全部待執行金額比率之 39.30%！無疑坐實了國人對於財政部賦稅署及法務部行政執行署「只拍蒼蠅、

不打老虎」（聯合新聞網，2015a）之指控，也完全背離了台灣作為一個大陸法系且發展上相對落後的已開發國家，政府即公權力所應該肩負的「實現公平正義」

之重責大任！

表 1-1 近 3 年行政執行署各分署列管滯欠大戶之人數及待執行金額 單位：人／新臺幣萬元

項目

滯欠大戶列管人數滯欠大戶待執行金額個人法人小計占全部義務

人人數比率金額占全部待執行金額比率截至 2013 年底 650 189 839 0.09% 8,408,322 33.47%

截至 2014 年底 537 169 706 0.07% 7,309,251 34.50%

截至 2015 年底 598 184 782 0.06% 7,623,784 39.30%

資料來源：法務部行政執行署（不含臺北、新北及高雄等 3 個市政府歷年所繳納之中央健康保險費及勞工保險費。）

睽諸行政執行處（即執行分署）2001 年成立前 9 年與後 9 年，雖然徵起金額從法院執行時期每年約新臺幣（下同）41 億元至 87 億元間（請參表 1-2），成長為法務部執行時期，除第 1 年外¹¹，每年約 160 億元至 297 億元間（請參表 1-3），

惟是否即能代表法務部時期執行成效較好？¹²或者只是新收案件較多之故？例如依司法院之統計（請參表 1-2），1992 至 2000 年間，財務法庭每年平均受理 59.76 萬件。而 2001 至 2009 年間（請參表 1-3），13 個行政執行處每年平均受理總件數則高達 465.64 萬件，即使只計算財稅案件，平均每年新收也有 142.92 萬件。法務部行政執行署受理案件數，超過法院受理案件數兩倍，徵起金額自當倍數成長。

10 請參法務部行政執行署網站：http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=255533&CtNode=6098&m p=030，2016/5/10。

11 全國 12 個行政執行處於 2001 年 1 月 1 日成立後，當年約有 6 個月左右的時間花在與各地方法院交接案件，故執行成效較差。

12 有關法院時期執行效率不佳之原因，可參閱李清友（2002：65-70）、賴明秀（2008：91-98）、

李佳甯（1996：48-51）及陳清秀（2006：585-586）之說明。

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且從表 1-4 觀之，2001 年至 2015 年間，法務部行政執行署負責執行之財稅案件，

每年待執行金額比率皆超過全部案件待執行金額之 55.5%，歷年平均更高達 71.6%；

而財稅案件之義務人，乃因有所得或有財產未依法納稅，才會被移送執行；故該類案件之義務人，其資力通常較其他類案件之義務人佳，即較有資力依法繳納半數或提供擔保¹³、聘請律師或會計師提起行政救濟，或在執行程中主張權利或聲明異議，造成案件久懸未結。而無資力委任律師或會計師之其他類案件義務人，

其案件則會被迅速移送執行，並儘速徵起、結案；此等結果豈可謂符合「公平正義」乎？再從徵起情形來看，財務法庭時期，1989 年至 1991 年財稅案件徵起率分別為 17.8%、17.5%及 19.8%；未能徵起的案件，大多是大額案件，原因主要為

「義務人無財產可供執行」及「義務人提起行政救濟後脫產」（立法院，1992a：

233）；法務部執行時期，從表 1-5 可看出，財稅案件之平均徵起率僅 6.6%，此固與法務部行政執行署各分署自法院接收許多財稅舊案有關，但從徵起率如此低可知，所謂「公平正義」，並沒有因為改由法務部執行而實現。徵起率不佳之主要原因與法院執行時期相同，即義務人脫產或無財產可執行（法務部，2016：36）。

故新、舊制度孰優孰劣？由法務部行政執行署專責執行是否確已達成新制度「提升行政效能」、「實現公平正義」及「保障人權」之立法目的？如果由財稅機關自力執行，成效會不會更好？或且更能達到公平正義？皆須進一步檢討。

表 1-2 地方法院辦理財務案件收結件數及徵起金額

單位：件/新台幣千元年度新收終結未結徵起金額 1992 448,222 445,351 65,769 6,827,293 1993 381,169 379,704 67,234 6,123,137 1994 261,810 259,434 69,610 4,146,924 1995 395,871 361,716 103,765 4,740,091 1996 536,146 466,141 173,770 5,815,872 1997 640,848 637,147 177,471 8,714,034

13 稅捐稽徵法第三十九條第二項規定參照。

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1998 813,755 719,505 271,721 7,016,446 1999 914,364 820,709 365,376 6,915,757 2000 986,590 1,070,577 281,389 7,768,597 平均 597,642 573,365 175,123 6,452,017

說明：1. 財務案件即稅捐機關移送法院強制執行之案件，即財稅案件。

2. 資料來源：司法院，網址：http://www.judicial.gov.tw/juds/1_source5.htm。

表 1-3 行政執行署各分署行政執行案件收結件數及徵起金額

單位：件/新台幣千元

年度新收終結未結徵起金額

全部財稅全部財稅全部財稅全部財稅 2001 1,898,370 1,236,179 333,367 272,961 1,565,003 963,218 5,945,836 5,614,131 2002 4,225,714 1,420,140 1,943,298 870,582 3,847,419 1,512,776 15,919,605 13,517,298 2003 4,144,506 1,378,196 2,710,090 957,073 5,281,835 1,933,899 19,189,352 15,460,538 2004 7,567,952 1,428,159 4,502,991 1,112,587 8,346,796 2,249,472 22,350,697 16,169,414 2005 5,990,927 1,278,947 7,336,521 1,340,934 7,001,921 2,187,746 25,748,422 16,547,600 2006 6,351,155 1,597,568 7,559,880 1,700,295 5,809,904 2,091,840 24,219,369 15,967,487 2007 3,576,604 1,506,718 4,929,045 1,710,861 4,465,634 1,890,411 26,107,961 15,483,287 2008 3,557,507 1,410,915 4,032,315 1,627,006 3,991,729 1,674,901 29,705,827 15,547,614 2009 4,594,869 1,606,03 4,748,736 1,803,197 3,843,435 1,482,547 27,016,745 14,193,998 平均 4,656,400 1,407,103 4,232,916 1,266,166 4,905,964 1,776,312 21,800,424 14,277,930

資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/inquiry/InquireAdvance.aspx。

表 1-4 行政執行署各分署行政執行案件待執行金額

單位：新台幣千元/%

年度合計財稅比率健保比率罰鍰比率費用比率 2001 117,094,989 114,234,696 97.6 1,508,621 1.3 1,222,559 1.0 129,114 0.1 2002 168,526,328 159,103,827 94.4 4,637,090 2.8 3,166,271 1.9 1,619,140 1.0 2003 201,749,932 187,497,855 92.9 6,095,761 3.0 5,088,705 2.5 3,067,611 1.5 2004 287,919,157 222,488,180 77.3 29,076,768 10.1 7,616,286 2.6 28,737,923 10.0 2005 308,655,451 240,902,350 78.0 23,554,122 7.6 10,491,049 3.4 33,707,930 10.9 2006 373,211,610 276,335,946 74.0 43,257,825 11.6 13,976,363 3.7 39,641,476 10.6 2007 405,302,812 301,407,345 74.4 45,467,914 11.2 15,685,927 3.9 42,741,627 10.5 2008 431,859,070 313,116,099 72.5 53,992,880 12.5 15,128,576 3.5 49,621,515 11.5 2009 430,974,904 306,468,324 71.1 51,871,975 12.0 13,266,471 3.1 59,368,134 13.8 2010 404,150,904 265,119,307 65.6 65,175,870 16.1 11,456,895 2.8 62,398,832 15.4 2011 318,041,028 194,339,607 61.1 50,079,657 15.7 10,764,691 3.4 62,857,074 19.8

(23)

2012 293,912,999 163,153,505 55.5 59,426,836 20.2 10,333,439 3.5 60,999,218 20.8 2013 251,238,012 146,916,496 58.5 49,487,074 19.7 12,306,948 4.9 42,527,494 16.9 2014 211,886,400 135,259,700 63.8 36,866,048 17.4 9,572,678 4.5 30,187,974 14.2 2015 194,013,735 124,747,887 64.3 31,325,038 16.1 9,241,956 4.8 28,698,854 14.8 平均 293,235,822 210,072,741 71.6 36,788,232 12.5 9,954,588 3.4 36,420,261 12.4

資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/inquiry/InquireAdvance.aspx。

表 1-5 行政執行署各分署財稅案件徵起率

單位：%

年度 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 平均徵起率 4.7 4.4 5.0 7.8 7.4 7.4 8.4 7.9 6.6

資料來源：法務部行政執行署，2016。

貳、執行機關與移送機關之分工與齟齬

就臺灣目前行政執行制度而言，本法雖規定公法上金錢給付義務案件，由法務部行政執行署及其分署專責執行，但本法對於此等案件之執行程序卻未詳細規定，除有 15 條條文規範有關移送、傳繳、限制出境、拘提、管收及禁止命令等程序外，其他係以準用強制執行法第二章「關於金錢請求權之執行」規定之方式，

進行相關執行程序。但強制執行法在本質上係用以規範民事強制執行程序，採當事人進行主義（張登科，2010：14），法院居於中立之地位，須由債權人主動聲請，否則法院不會發動執行程序，以滿足債權人之私法債權。相對於此，行政執行本質上乃行政機關之自力執行，具濃厚職權主義色彩，且其執行具有公益目的。

依法務部 2012 年 1 月 19 日法律字第 10103100420 號函釋意旨：

按民事強制執行程序中，有執行法院、債權人及債務人之三面關係，執行法院係立於第三者之中立客觀立場，其辦理執行事件，採當事人進行原則，債權人聲請執行並查報財產，執行法院始據以執行。至於公法上金錢給付執行事件，其本質為行政機關之自力執行，原處分機關，本應具有自為執行之權限，僅因考量事權統一及民眾權益之保障等因素，故法律規定公法上金錢給付義務之執行由主管機關移送本部行政執行處執行。因此，

在執行事件之程序中，執行機關與移送機關間，乃同屬行政權之作用，共同追求公權力之實現，僅係不同機關在不同階段當中之角色分工不同，故執行機關受理案件後，為確

(24)

保公法債權之實現，採職權進行原則，主動積極調查義務人之財產及執行。

換言之，公法上金錢給付義務案件之移送機關，亦為廣義的「執行機關」；

則本法準用強制執行法之結果，移送機關要如何扮演同時是「債權人」又是「執行機關」的角色？就運作實務而言，也容易造成執行機關（法務部行政執行署及所屬分署）與移送機關（即債權人）對於執行績效不彰一事互推責任（法務部行政執行署，2015）（財政部，2015）；且因有「組織分隸」及「機關本位」的情形發生，增加了兩機關之間的溝通、協調及聯繫成本（洪興聰、温順德，2011）；

遇到民眾指責或陳情，容易互踢皮球；民眾若想問為什麼會欠政府錢，或「利息可不可以不要收」、「罰鍰可不可以少一點」，執行機關都只能回答：「這要問移送機關」，徒造成民眾的不滿。實務上更常見移送機關收到錢了，卻沒有即時告知執行機關，以致於執行機關又發文扣押、重複扣押或超額扣押，引發許多民怨（TVBS 新聞網，2016；蘋果日報，2016b）。或是滯欠大戶案件¹⁴在移送執行前早已脫產，致移送行政執行後，增加後續執行之困難度（監察院，2009）。

則是否應考慮參考其他國家之立法例，改由原處分機關自力執行？以減少移送執行及移送機關與執行機關間之溝通成本，並落實公權力。或至少將財稅案件回歸由財政部自力執行，或採「原處分機關」及「法務部行政執行署」，雙軌執行制度。究竟何者才是「功能最適」¹⁵（許宗力，2007：302）的執行機關，乃本文亟欲探討的重點。

參、執行績效評比與執行案件、執行手段之選擇

臺灣公法上金錢給付義務案件在執行實務方面，由於法務部行政執行署所屬各分署及執行人員之績效評比，重在與「徵起金額」及「結案件數」相關之項目¹⁶，故雖然法務部行政執行署因外界壓力，而要求各分署應強力執行滯欠大戶案件，

14 應納金額自然人案件在 1,000 萬元以上，法人案件在 1 億元以上，即為滯欠大戶案件。

15 功能最適機關結構觀點出自德國聯邦憲法法院 1984 年飛彈部署判決，該判決指出：「權力分立的目的在於使國家決定達到盡可能正確的境地」，即「要求國家事務應由在內部組織、組成方式、功能與決定方式等各方面均具備最佳條件的機關來擔當作成」（許宗力，2007：302-303）。

16 請參「法務部行政執行署各分署辦理執行工作獎勵計畫」及「法務部行政執行署各分署行政執行官執行業務績效評比表」。

(25)

該署並積極列管，但因此類案件執行難度相當高，執行人員的投入可能在短期內

（例如該績效評比年度內）無法得到執行績效上的回報，甚至發生「前人播種，

後人收穫」的情況（蔣兆康，2010：557）。執行人員理性選擇的結果，就會傾向於將大部分的資源及時間用在處理比較容易收到錢及結案的二十萬元以下小額案件，以致於執行績效（包括結案件數及徵起金額）多為此等案件所貢獻。以表 1-6 及表 1-7 為例，20 萬元以下小額案件，即一般案件，占近 9 年全部終結案件數之 99.42%，徵起金額所佔比率則為 55.93%。而如前所述，欠繳金額超過 1,000 萬元以上的滯欠大戶案件，因執行難度較高，徵起及結案都不容易，執行成效自然不佳；此類案件義務人人數雖只占全部案件義務人人數不到 1%，但卻占全部待執行金額比率超過三成，甚至幾乎達到四成（請參表 1-1）！招致外界「只拍蒼蠅、

不打老虎」（聯合新聞網，2015a）之譏，也不符「落實公平正義」¹⁷之宗旨。但外界又常以「徵起率太低」（監察院，2010）或「未結案太多」（監察院，2009）

為由，指責移送機關或執行機關「執行不力」，亦為執行機關力求提高「結案率」

及「徵起金額」之原因。而執行人員此種追求個人利益（執行績效評比成績）之行為，是否將使行政執行機關落入「組織的宣稱目標徒然變成一種裝飾或神話，

而無法規範或引導組織的行為」之困境（蕭全政，1997：8）？

表 1-6 行政執行署各分署行政執行案件終結情形－屬性別（年別）

單位：件、%

年度小計一般案件占全部終結件數比

終結／

未結比其他案件占全部終結件數比

終結／

未結比 2007 4,929,045 4,914,823 99.71% 114% 14,222 0.29% 9%

2008 4,032,315 4,014,961 99.57% 105% 17,354 0.43% 10%

2009 4,748,736 4,710,880 99.20% 128% 37,856 0.80% 24%

2010 5,542,053 5,479,623 98.87% 156% 62,430 1.13% 53%

2011 6,280,909 6,223,256 99.08% 182% 57,653 0.92% 74%

2012 6,018,301 5,987,639 99.49% 177% 30,662 0.51% 49%

2013 5,080,371 5,058,608 99.57% 158% 21,763 0.43% 39%

17 法務部行政執行署網頁：http://www.tpk.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=255533&CtNode=6098&mp=03 0。

(26)

2014 4,847,434 4,830,042 99.64% 154% 17,392 0.36% 33%

2015 5,870,335 5,853,919 99.72% 154% 16,416 0.28% 34%

合計 47,349,499 47,073,751 99.42% 146% 275,748 0.58% 31%

說明：1.「一般案件」為應納金額不滿新臺幣 20 萬元者；「其他案件」為應納金額在 20 萬元以上者。

2.資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/rjsdweb/common/WebList3_Report.as px?list_id=758。

表 1-7 行政執行署各分署行政執行案件徵起金額─屬性別（年別）

單位：新臺幣千元

年度徵起金額

總計一般案件其他案件 2007 22,016,534.85 12,431,612.41 9,584,922.43 2008 22,628,815.49 12,262,308.05 10,366,507.44 2009 19,730,531.01 11,748,124.03 7,982,406.98 2010 19,445,689.48 10,929,048.41 8,516,641.07 2011 23,691,458.13 11,299,785.16 12,391,672.96 2012 18,524,085.06 10,062,745.29 8,461,339.77 2013 17,407,167.30 10,036,620.31 7,370,547.00 2014 19,369,614.19 10,961,819.95 8,407,794.25 2015 17,980,678.39 11,388,010.57 6,592,667.82 合計 180,794,573.89 101,120,074.17 79,674,499.71 比率 100.00% 55.93% 44.07%

說明：1.統計區間：2007.1~2015.12，並扣除臺北、新北及高雄等 3 個市政府歷年所繳納之中央健康保險費及勞工保險費（此部分資料來源：法務部行政執行署）。

2.資料來源：法務部，網址：http://www.rjsd.moj.gov.tw/RJSDWEB/common/WebList3_Report.

aspx?list_id=763。

此外，在執行手段的選擇方面，因法務部行政執行署用以評比全國行政執行官之「執行業務績效評比表」，對於不動產查封、拍賣（無論有無拍定），及聲請管收義務人獲准（無論有無成功管收義務人，或使義務人繳納案款），有加分規定，亦可能影響部分行政執行官對執行手段選擇的偏好。

而從另一角度言之，執行人員對於執行案件及執行手段的選擇，亦關係到「實現公平正義」及「保障人權」之問題。蓋滯欠大戶案件之義務人多為社經地位相對而言較佳者，普遍上較有能力聘請律師及會計師，以維護自己在稅捐上或法律上的權益；執行人員必須花費較大的心力及時間，所採取之手段也多為限制出境、

(27)

聲請拘提管收、拍賣動產、不動產等較強烈的執行措施，才能迫使義務人繳納案款；而一般案件之義務人則反是，多無資力委任律師或會計師；執行人員通常採取傳繳、扣押存款或薪資，或同意義務人分期繳納等較和緩之執行手段，即可收到不錯的效果（王金豐，古秀梅，2009）。則此時執行效率是否宜以「有效結案率」¹⁸或其他指標來衡量，例如提高滯欠大戶案件「徵起率」之評比權重，而非以「結案率」或「徵起金額」為準？以免「實現公平正義」及「維護人民權益」

之施政目標無法達成。此亦為本文所欲探討之問題。

綜言之，本文之目的，即在透過參考同屬大陸法系、強調行政權、實現公平正義，以國家公權力支持人民的權利義務關係，並為臺灣行政執行法立法參考之德國及日本之行政執行制度；及屬於英美法系、強調司法優位及人權保障之美國行政執行制度，檢視及檢討存在於臺灣行政執行組織與制度中，有關法體系、執行機關及績效評比等三個層次之問題，並指出修正或調整之必要性或可行方向，

以為修正相關制度、法規，及選擇執行機關、執行手段或績效評比項目時之參考。

第二節文獻回顧與檢討

目前臺灣有關行政執行制度的討論文獻，大致可分成從行政權及公平正義的角度，及從司法權與人權保障的角度，兩方面的探討。析述如下：

壹、從行政權、實現公平正義角度探討之文獻

城仲謀（1999a、1999b）從大陸法系國家德國及日本之行政法制歷史發展脈絡，介紹行政強制執行之概念、理論基礎、種類，及行政執行之內容與方法是否須有法律明文規定，以兼顧人權保障，並介紹各國有關行政強制執行之立法動向；

最後就臺灣 1998 年修訂前之行政執行法之內容及結構，提出修正建議。該文就第

18 法務部行政執行署為因應案件類型及數量之變化，調整執行策略與要領，深化案件之執行，以強化行政執行效能，已將 106 年度至 109 年度施政計畫目標之關鍵績效指標修正為「提升執行案件有效結案率」，並訂定執行案件有效結案率之年度績效目標值，並將 105 年度各分署執行業務績效評比表，原規定之「結案率」評比項目，修正為「有效結案率」。

(28)

一層次法體系問題之各國法制部分有處理，但未渉及個別條文修正之政經因素，

也未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。城仲謀（1999c）建議之本法修正草案，則僅討論第二層次執行機關的問題，但未討論執行機關與移送機關之間的關係。

蔡震榮（2008）主要介紹德國及日本及行政執行法制之歷史發展脈絡及現況，

和公法上金錢給付義務執行之意義、要件、執行機關、方法與程序，並檢討臺灣行政執行法現行規定及修正草案。該文就第一層次法體系問題之各國法制部分有處理，但未渉及個別條文修正之政經因素，也未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。

吳東都（2003）介紹德國公法上金錢債權之強制執行制度，包括行政強制執行之概念、立法體例、原則、執行基礎、要件、義務人、執行機關及救濟等等；

另檢討臺灣行政執行制度，並就行政執行法提出修正建議。吳東都認為，應參照德國租稅通則第 32 條規定，增訂公法債權機關得自為假扣押之規定，以保全公法債權¹⁹。該文就第一層次法體系問題之德國及臺灣法制部分有處理，但未渉及個別條文修正之政經因素，也未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。

賴明秀（2008）討論兩岸公法上金錢給付義務之意義、範圍、基本原則、理論演進、立法沿革、制度興替、業務概況、體制爭議、執行主體、執行客體、執行名義、執行程序及救濟等，逐項說明，並評析兩岸公法上金錢給付義務執行制度之優劣良寙。賴明秀認為臺灣由行政執行分署專責辦理公法上金錢給付義務執行之體制，不僅澈底實踐行政法之行政執行理論，行政執行法修正草案若賦予行政執行分署更多法律工具，勢將強化執行功能，並助益行政機關自力執行之理論發揚光大。該文就第一層次法體系問題之德國、日本、大陸及臺灣法制部分有處理，但未渉及個別條文修正之政經因素，也未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。

19 臺灣水污染防治法第七十一條第二項原規定：「為保全前項必要費用之強制執行，於徵收有不能或重大困難之虞時，主管機關得命對債務人之財產為假扣押，並移送行政執行機關執行。假扣押之命令於送達債務人前，亦得執行」。但 2015 年 2 月 4 日修法後，已修正為第七十一條之一：

「為保全前條主管機關代為清理之債權、違反本法規定所裁處之罰鍰及第六十六條之二追繳所得利益之履行，主管機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分」。

(29)

莊坤山（2006）以臺中行政執行處（現為臺中分署）為例，比較臺中地方法院財務法庭與分署之執行績效，說明臺中地方法院每年徵起金額平均約為 4 億元，

臺中分署則約 20 億元；臺中地方法院每年投資報酬率約為 21 倍，臺中分署則約 80 倍，故認為行政執行分署之執行績效遠高於法院時期，「執行績效獎勵金制度」

則發揮了一定的正面效益。該文幾未討論第一層次法體系問題，及個別條文修正之政經因素；也未討論第二層次執行機關與移送機關之關係，及第三層次績效評比問題。

朱文麟（2007）認為法院時期執行績效不好的原因有機關不重視、分案不公等因素；相反的，分署執行績效良好的原因除了「執行績效獎勵金制度」外，人員具法務工作背景、資訊系統完善及特殊的組織文化因素，例如使命感、自我實現需求等，亦扮演重要的角色，並建議擴大分署的人員編制。該文幾未討論第一層次法體系問題，及個別條文修正之政經因素；也未討論第二層次執行機關與移送機關之關係，及第三層次績效評比問題。

謝玉玲（2010）認為，影響行政執行案件徵起績效之關鍵因素最重要的是案件種類、案由，其他因素依序為：執行手段貢獻度、執行績效獎勵金、工作態度、

結案控管、景氣循環，及移送機關資料提供的品質（例如有無檢附義務人可供執行的財產資料），並建議區隔案件性質後，採取差異化執行策略、將績效評比項目與組織目標結合、維持獎勵措施及提高移送機關的配合度。該文完全未討論上述第一及第二個層次的問題。對第三個層次問題的討論，仍係從提高「結案率」

或「徵起金額」角度出發，故無法解決本文所提出之問題。

洪興聰、温順德（2011）認為應將整個行政執行制度界定為稅捐機關與行政執行機關的聯合行動，加強溝通，各自貢獻心力，資源互通有無，人員交叉訓練，

放棄機關本位，方能達到事半功倍之效。該文未討論第一層次法體系問題，及第三層次績效評比問題；但有討論第二層次執行機關與移送機關之關係。

此外，楊小青（2009）、賴玲玉（2011）、張梅真（2011）、王書薇（2012）

皆運用「資料包絡分析法」，分析臺灣各行政執行機關之相對執行績效。他們皆僅稍微論及第一層次法體系問題（即有關 1998 年本法立法沿革概要），及第三層次績效評比問題，完全未就第二層次執行機關與移送機關之關係有所著墨。

(30)

貳、從司法權、人權保障角度探討之文獻

李佳甯（1996）肯定目前的行政執行制度，在落實公平正義及充裕國庫等大方向上值得讚揚。但有些許制度與執行手段，似有過度侵害人權之虞，而不符合法治國家之基本要求；其次，李文並討論應如何界定得移送行政執行之案件範圍、

執行機關引進委外人員及替代役男協助案件之進行所產生的問題，及執行救濟制度等等。該文就第一層次法體系問題之各國法制部分有處理，但未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。

謝和金（2000）從司法審查、三權分立的角度探討美國聯邦所得稅之執行法制，檢討其優缺點，並就臺灣稅捐案件之執行，提出編置專責的稅務刑事人員、

修法讓稅捐機關在一定條件下，得通知有關機關將義務人之財產禁止處分，或得提前課稅、限制其出境，以及行政執行分署限制義務人出境，應一律事先陳報行政執行署核准等建議。該文就第一層次法體系問題之美國及臺灣法制部分有處理，

但未渉及個別條文修正之政經因素，也未討論第二層次執行機關及第三層次績效評比問題。

張哲榮（2006）討論行政執行處（即執行分署）之定位及與移送機關之間的關係，認為：政府分權的目的不在效率，而是在防止濫權。行政執行的本質雖是行政權的自為執行，但在執行程序中，由執行分署及移送機關分別立於「執行機關」與「債權人」之地位，最有助於上開目的之達成。該文就第一層次法體系問題之德國、日本及臺灣法制部分有討論，更有相當篇幅討論第二層次執行機關與移送機關之間的關係，但未處理第三層次績效評比問題。

由上述文獻可知，目前討論臺灣行政執行制度者，皆偏重於實現公平正義或保障人權方面之討論，而未就臺灣行政執行組織或制度本身之「偏差」（bias），

其發生之原因及影響有所著墨；且分析個別法律體系之變遷，不能「忽略歷史時空相對性及歷史因果連貫性」，亦不應迴避政治力與經濟力對於法秩序的曲解，

否則即容易「呈現歷史意識的空洞化」，而無法對於現存法秩序進行正確的結構性理解與批判（蕭全政：1992:114）。

在政治經濟學上，此「偏差」的概念，並不是一個「偏離正軌、偏離真實或

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偏離規範」等的價值判斷字眼，而是一個描述性（descriptive）名詞（蕭全政，1997：

5-6）。依據蕭全政的定義（1988：53），即「表示一種涉及相關行為者間有關資源利用與分配的特定模式，此模式隱含不同行為者在相關資源利用與分配過程中的不同利害關係」，且「會體現於組織與制度本身，也可能限制或體現特定行為者的極大化與極佳化行為，亦可能變成行為者極大化與極佳化的工具，並在動態過程中被相關行為者進行合理化的調整」（蕭全政，1997：6）。

上述有關探討臺灣行政執行制度或公法上金錢給付義務之文獻，或缺乏對臺灣歷史時空因素及政治力、經濟力的深入探討，或忽略行政執行制度中所隱含特定的政治與經濟偏差，或未討論法體系的形成、運作與變遷，所具有之政治與經濟意義，即未就上述三個層次的問題，從政治經濟學角度，完整地討論，自皆有所不足；故本研究或可在此方面，稍稍彌補本主題目前學界及實務界之不足。

第三節分析觀點及架構

法之存在與變遷，基本上是為了界定與規範社會生活與發展（蕭全政，

1992:108），而「組織與制度做為人類社會生存、發展過程中分配資源與利用資源的方式，必然隱含特定的政治與經濟特性」，即有關資源的增加與現有資源的有效利用（蕭全政 1997:5）；組織或制度中的行為者，為了生存與發展，則會利用其稟賦，及「發揮其稟賦所隱含之權力，而以政治行為（即極大化資源汲取的方式）和經濟行為（即極佳化資源利用的方式）的方式，以追求最大利益」（蕭全政，1992:119）。但是基本上組織與「制度都隱含特定的政治與經濟偏差，而可能直接影響相關行為者的資源汲取和資源利用」（蕭全政 1997:12）；而任何法律條文，甚至整個法體系，也都隱含特定的偏差，即對相關不同個人或團體的不同影響或利害得失關係（蕭全政，1992:114-115）。若從政治經濟學角度看（蕭全政，1992:119），

法體系的形成、運作與變遷，都具有明顯的政治與經濟意義，而且反映與社會生活及其動態間的辯證關係。進一步而言，社會生活中各種個人、團體與組織，為追求最大利益而從事的各種政治與經濟的聯合與衝突，直接促成法體系（或特定法規與法條）的形成；

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該法體系（或特定法規與法條）的運作，將對相關行為者產生不同的政治與經濟意義，

並因而影響其政經結構地位或社會生活的變遷；接著，社會生活中的相關行為者又將以類似的政治、經濟行為，促成法體系的變遷。

是以吾人研究特定組織與制度，及規範該組織與制度之法體系之形成、運作與變遷時，即不應將法體系與其所界定或規範之實存政治、經濟及社會基礎隔絕，

只將研究侷限於法律概念與邏輯結構之清晰及一致性（蕭全政，1992:110），而忽略實存於該組織與制度內之政治與經濟偏差、偏差之動員（即發揮作用）與反動員、相關行為者之資源汲取和資源利用方式，及與該法體系之形成、運作與變遷有關之社會生活與歷史發展脈絡。

綜觀臺灣公法上金錢給付義務強制執行制度的演變及修法的過程，本法從最初繼受日本法制，透過司法院解釋的方式，認定可由行政機關自力執行，到強制執行法頒布施行後，認為只能由法院執行，再到修改為由新設立的法務部行政執行署及所屬分署專責執行。在本法修法過程中，有關公法上金錢給付義務部分，

從由「原處分機關」及「法院」雙軌執行，變成由「原處分機關」單軌執行，最終因法務部在組織制度上擁有最多的法律人才，而選擇了目前的制度；其中本法有關執行期間、限制出境、拘提、管收之規定，也都有所修正；各界對於執行機關核發執行憑證的結果，是否產生執行程序終結及逾本法第七條所規定之「執行期間」之效果，見解發生歧異；法務部與財政部就有關留抵稅額執行及承受不動產之要件及時機，也有不同立場，並已出現了機關本位及溝通成本等問題。且因執行人員（組織或制度中的行為者）追求個人利益（績效評比成績），出現與組織目標不同的資源利用分配模式（蕭全政，1997:7）。凡此種種，皆可見到立法院、司法院、監察院、行政院、法務部及財政部之間，各種政經勢力的消長、聯合、衝突與妥協，為臺灣行政執行制度的調整、權力與利益體系的重組，及運作規則的重新釐定，作了具體的演繹，也令吾人對此組織或制度應如何修正或調整產生疑問。而（蕭全政，1997：13）

一個好的或較為可行的組織與制度，必須其所隱含的特定政治經濟特性，能與其內外政經權力體系和政經合理化方向相互配合，否則即須進行整體組織或制度的政治性或經濟性調整，包括組織與制度所涉及層級結構與制度性安排的極佳化調整、權力與利益體系

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的重組，及運作規則與組織目標上的重新釐定等。

爰此，本研究將以歷史發展脈絡及執行實務現況為基礎，先比較分屬大陸法系與英美法系的德國及美國之行政執行法制及執行實務；再介紹臺灣所繼受的日本之行政執行法制及執行實務，而日本因先後受到德國及美國法制的影響，故本文乃分就三個國家、兩個法系的行政執行制度特性加以論述；再說明臺灣行政執行組織與制度之歷史發展脈絡，次分析其組織與制度中所隱含之政治經濟特性，

接著論述此組織與制度中各行為者不同的資源利用分配模式，各種政經勢力的消長、聯合、衝突與妥協之過程；最後嘗試就如何修正或調整行政執行組織與制度，

包括此組織與制度所涉及之層級結構與制度性安排、權力與利益體系的重組，及運作規則（含績效評比）與組織目標的調整等，作出建議。

第四節章節安排

本研究共分為五章，析述如下：

第一章為「緒論」，說明本研究之主題，提出問題意識、研究重點及目的，

回顧及檢討相關文獻，提出本研究觀點及分析架構，以作為後續各章節論述之基礎。

第二章為「各國行政執行制度之比較」，介紹、比較大陸法系及英美法系國家法體系之歷史發展脈絡與特性，及德國、美國、日本之行政執行制度與執行實務，以作為臺灣行政執行制度之對照及參考。

第三章為「臺灣行政執行制度與執行實務」，說明臺灣行政執行法體系之歷史發展脈絡及立法沿革、執行組織與制度；包括執行名義、執行機關、執行主體、

執行客體、執行手段、救濟程序，執行績效評比與執行案件、執行手段之選擇等。

第四章為「臺灣行政執行機關與移送機關之關係」，分析執行機關與移送機關之分工與齟齬、法體系之交錯，對執行績效、公平正義及人權保障之影響等問題。

第五章為「研究發現與建議」，彙整前面各章之研究成果，提出本研究之發現，並就臺灣行政執行制度在執行機關之組織及績效評比等方面提出建議。

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第二章各國行政執行制度之比較

第一節序說

世界上有兩大主要法系，一為大陸法系（或稱「歐陸法系」），一為英美法系（或稱「海洋法系」）²⁰；前者以成文法為主要法源，後者則以判例法（屬於習慣法的範疇）為主要法源（林紀東，1990：48）。從法律發展的歷史來看，習慣法比成文法發展得早，但成文法因有具體條文規定，故比較容易模仿（Starck，

2011：11）。

從行政法的領域來看，大陸法體系國家之行政法獨立於民、刑事法之外，行政權可自主決定及自力執行，學者稱其為「行政國家（Verwaltungsstaat）」；而英美法體系傳統上只有民事法（Civil Law）及刑事法（Criminal Law），行政機關涉訟時，其地位與一般人民無異，故並無行政法（Administrative Law）的概念，

即使到後期行政機關擁有下命權及處分權，原則上並無自力執行權；且行政處分如發生是否適法之爭議，仍須服從司法權之最終審判，學者稱其為「司法國家

（Justizstaat）」（城仲謀，2001：6）

英國屬於英美法系國家，在 18 世紀工業革命時期，因其為工業革命濫觴之地，

為當時世界上之先進國家，其國力隨著工業革命向外傳播，終至建立所謂「日不落國」，帶給歐陸其他國家相當大的壓力。德國是大陸法系國家，為了回應十八世紀工業革命及壟斷式資本主義對外擴張的壓力，在中央政府的帶領下，傾全國之力發展政治經濟及維護社會公義，強調的是「行政效能」及「貫徹公權力」；

在行政執行方面，行政機關有自力執行權。而美國承襲英國法制，也是英美法系國家，強調的是「司法優位」及「保障人權」；在行政執行方面，政府之權力並

20 此為傳統分類方式，新的分法可參考謝哲勝（2001）。謝文認為（2001：59），兩大法系的區別「只在於英美法系採特別立法方式，對特定事項立法；大陸法系採一般立法方式，就法律整體為立法。司法審判上，英美法法院仍習以判例為裁判依據，大陸法法院則主要以法條為依據，實體法的規範已缺乏明顯的界線作為區別英美法和大陸法的標準」。

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未凌駕於人民之上，與一般民事執行無異，同受司法之監督，原則上法院才有執行權。日本在明治維新之後，亟思富國強兵以提升國力，德國之經驗剛好成為其學習模仿之對象（Starck，2011：46），故當時的日本也是大陸法系國家;但到了第二次世界大戰失敗，被美國佔領之後，該國法制逐漸向英美法系修正，朝加強人權保障之方向修正。

臺灣現代行政執行法制之建置可溯自民國初年，先後學習德國及日本法制，

近年亦受美國法制之影響（謝哲勝，2001），是本章介紹大陸法系及英美法系國家法體系之歷史發展脈絡及特性，及德國、美國與日本之行政執行法制有關公法上金錢給付義務之執行制度，以供比較制度方面之參考。

壹、大陸法系國家法體系之歷史發展脈絡及特性

大陸法系國家法體系之歷史，可追溯至羅馬法時代（Starck，2011：43）。

斯時並無「權利」之概念，強調的是國家或君主的權力，人民的生命財產皆由君主任意處置，直到十八、十九世紀工業革命造就了財產權保護的需要，及民權革命倡導天賦人權、推翻專制政權之後，人民之自由及財產權才受到保障。但大陸法系國家在十八世紀以後，作為工業革命之後進國家，為了有效對抗資本主義向外擴張之壓力及發展國力之需要，在私法領域對個人自由及財產權之保障，所採取的方式係由國家法律制定權利義務關係，以避免產生濫用個人自由、貧富不均、

資本家剝削勞動者等之流弊；在公法領域，則制定社會立法（例如土地法及勞動法），以抑強扶弱、縮小貧富差距（林紀東，1990：148-149）。在行政法制上，

則發展出一套與民事法互不隸屬、行政權可以自主決定及執行之行政法體系（城仲謀，2001：6）；為了進行有效管理以提升國家經濟生產、增進人民福祉及維持公共秩序（廖義銘，2002：59-74，黃錦堂，2006：34-35），行政機關所為之行政處分雖受「法治主義」之「依法行政」、「法律優位」及「法律保留」等原則之拘束，及當人民提起行政救濟時，最後須受司法審查，惟行政處分仍具有執行力；在公法上金錢給付義務方面，為確保行政效能，行政機關得以「自力執行」

之方式貫徹行政權（林紀東，1992：383），不須透過司法機關即可執行人民之財產，甚至限制人身自由。

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貳、英美法系國家法體系之歷史發展脈絡及特性

英美法系國家法體系之歷史發展，應以十八世紀工業革命後的英國法制為起點。當時拜工業革命生產方法大幅度改進之賜，人民的財富快速累積，個人主義興起，強調保障人民之自由權及財產權，國家及君主的權力日益萎縮，法律重在保障契約自由及人民財產權，政府功能受限；在「三權分立」的制度設計下，行政權只能下令或處分，但無執行權，其適法與否如生爭議，則委由司法機關判斷

（城仲謀，2001：6）。另外，英美法系國家之法體系，傳統上並無「公法」、「私法」之分，國家與人民之法律關係，與一般人民與人民之間法律關係無異，法院向來具有「司法優位」之地位，所有訟爭皆須透過法院審理（林紀東，1990：282-283）。

而在公法上金錢給付義務方面，基於尊重司法，及為避免侵害人權，行政機關無自力執行權，必須透過司法機關才能強制執行（林紀東，1992：383）。

第二節德國行政執行制度與執行實務

壹、德國行政執行制度之沿革

德國在 18 世紀中葉至 19 世紀中葉，是一個君主專制的「警察國家」，具有強大的中央行政權（城仲謀，2001：7），公權力之行使並無憲法可拘束，行政權可以創設法律，也可進行必要之規制，例如稅捐收取、人口政策，以貫徹公權力、

維持公共秩序。此時期之行政乃依警察法及依其授權所訂定之行政命令執行之。

當時國家行政的重要任務在於管理及效率，故如何為有效管理，以增進人民福祉，

乃國家首要目標（黃錦堂，2006：34-35）。其後因受到 1789 年法國大革命的影響，德國中產階級起而要求國家必須服從法律，國家之行政作為也必須具有可預測性，故當時制定了若干有關行政執行制度之法規。

19 世紀中葉以後，德國進入市民法治國時期，其政經背景一方面係因政治上的自由主義思潮及民族國家興起，另一方面則為經濟、社會的快速發展，不斷的工業化及都市化，及農業、製造業的顯著進步。為因應此一變化，國家行政業務在質與量上皆須快速且大幅提升，故須以更有效的方法進行管理。此時期隨著君

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主立憲制度的建立及權力分立理論的發展，法治國原則的「法律保留原則」已然穩定（黃錦堂，2006：36-37），行政權在無法律規定的情形下，已不能侵害人民權益。而不論在「警察國家」或「法治國」時期，國家之任務始終重在「秩序與安全維護」之課題，行政權之優位及公權力之重要性亦從未被否定（城仲謀，20 01：10-11）。且 19 世紀的德國雖然發展出了「法治國」的概念，惟行政權還是可自力執行，以實現行政目的，不受司法權審查或掣肘。例如依帝國租稅通則（

Reichsabgabehordnung)及稅捐徵收法（Beitreibungsordnung)，稅捐債權由財務官署 (Finanzbehörde）直接收取，不須經過法院（吳東都，2003：289）。當時德國行政法學者安休茲（Gerhard Anschütz）及布倫拿（K. Brunner）等人即認為，行政處分權當然包括執行權，而無須法律特別規定，否則如遇到刁民抗拒不履行，法律所保障的公共秩序將盪然無存（城仲謀，1999a：253-254）。而依行政法學巨擘奧托．麥耶（Otto Mayer）之見解，行政強制執行之內容或方法若與行政命令相符者，即無須法律之明文規定；但行政機關必須有法律依據，才可以發佈侵害人民權利或自由之命令（城仲謀，1999a：255）。

二次世界大戰後，德國頒布了聯邦基本法，強調保障人性尊嚴、人身自由權及財產權等基本人權。在新憲法新理念的前導下，行政法學者 Ernst Forsthoff 及 Kautz Riewald 主張，行政權僅能在法律容許時，才能採行強制手段。對於公法上金錢債權之強制徵收，也只在法規有明文規定時，始得為之。此亦為今日德國行政法學界之見解，認為如此方能謂符合「依法行政原則」（城仲謀，1999a，257-259；

賴明秀，2008：39-41）。惟無論如何，德國終究是一個具有「行政權優位」傳統的國家（城仲謀，2001：8）。

貳、德國公法上金錢給付義務案件之執行機關及執行實務一、執行機關

德國作為一個聯邦共和國，並沒有一部中央與地方政府統一適用的行政執行法典，聯邦與各邦地方政府都有自訂的行政執行法律（吳東都，2003：289-296）；

且德國也未設立專責的公法上金錢給付義務案件之執行機關，而係依不同法律，

規定不同的執行機關。分述如下：