第三章 臺灣行政執行制度與執行實務
第二節 行政執行法體系之歷史發展脈絡及立法沿革
壹、 歷史發展脈絡
從歷史發展脈絡來看，臺灣的行政執行法，最早可溯源至大陸時期的北京政 府於 1913 年 4 月 2 日公布之版本，全文共 11 條，係北京政府參考當時的日本行 政執行法而制定，日本則係繼受同為大陸法系國家的德國而來（城仲謀，1999：
327；蔡震榮，2008：16-17）。但因當時的日本行政執行法並沒有規定公法上金 錢給付義務之執行，而係依該法第六條之規定，依 1897 年制定之國稅徵收法之規 定執行之，但北京政府並未訂定類似國稅徵收法的法律，以致於當時的行政執行 法沒有就公法上金錢給付義務如義務人不履行時，應如何強制執行有所規範。1932 年 12 月 28 日經大陸時期國民政府略為修改而公布施行之行政執行法，全文共 12 條，對此仍舊沒有規定，而係透過司法解釋的方式，賦予行政機關（原處分機關）
自力執行的權力，具有明顯大陸法系的色彩。
依司法院 1934 年 1 月 13 日院字第 1019 號解釋36，「人民對於行政官署依法 令所處分之行政罰金，及依行政執行法第四條所處分之罰鍰，於其處分確定後，
抗不完納，自得就其財產而為執行」，不須要法律另外明文規定。本件解釋係因 當時的江蘇省政府請求司法院解釋：「人民對於行政官署依法令所處分之行政罰 金，及依行政執行法第四條所處分之罰鍰，抗不完納，該管行政官署既不能對被 處分人身體予以違法之拘罰，能否將其財產逕予扣押或處分」。時值國民政府所 謂「黃金十年」之建設時期，即為對日抗戰前之「訓政時期」，執政的中國國民 黨實施「以黨領政」，司法院做出此號解釋，並不令人意外。此號解釋也與二次 大戰前德國行政法學者安休茲（Gerhard Anschütz）及布倫拿（K. Brunner）等人 之見解相符，即認為行政處分權當然包括執行權，無須法律特別規定，否則如遇
36 另 1934 年 2 月 8 日司法院院字第 1029 號解釋認為：「依行政執行法及其他省、市、縣單行章 程科處罰金、罰鍰者，祇得就其財產強制執行，若無明文規定，不得易科拘留」，1935 年 1 月 18 日院字第 1207 號解釋，亦同此旨。
到刁民抗拒不履行，法律所保障的公共秩序將盪然無存。此乃 19 世紀末普魯士當 時暢行的法律確信。而當時的普魯士是一個官僚專制的國家，行政權可以自力執 行以實現行政目的，不受司法權的審查或掣肘（城仲謀，1999a：253-254；林憲 同，1976：201）。
惟由於當時稅法對於稅捐之課徵、處罰、執行程序等，規定不夠完備，執行 有所偏差，績效亦不理想；司法院亦以 1935 年 3 月 4 日院字第 1229 號解釋變更 以往認處分機關在無法律依據時，仍可執行義務人財產之見解，認：「人民滯納 稅捐，除各該徵收法令另有規定外，應依行政執行法辦理，不得逕就其財產強制 執行」，已改採「法律保留原則」，與德國行政法學者 Ernst Forsthoff 及 Kautz Riewald 之主張相符。
強制執行法於 1940 年施行後，司法院以 1944 年 6 月 6 日院字第 2691 號解釋 認為：「強制執行，非有強制執行法第四條所列之執行名義，不得為之。納稅義 務人所欠稅款，法律上設有得請法院追繳之規定，徵收機關確定所欠稅額之公文 書，即為同條第六款之執行名義，法院固應予以強制執行；若法律上並未設有此 項規定者，既無執行名義，法院自不得為之強制執行」。從法理來看，強制執行 法第一條第一項規定：「民事強制執行事務，於地方法院及其分院設民事執行處 辦理之」，可知該法本來只應適用於「民事」強制執行事件，公法上金錢給付義 務案件不應包括在內；惟 1937 年至 1945 年對日抗戰期間，民生困頓，物力為艱，
國民政府認為財稅案件若由稅捐機關自行裁處及執行，恐其為增裕國庫，致執行 有所偏差，不如由司法機關裁罰及執行，以保障人民權益，「用示輕緩而勵忠信」，
以杜「賦斂如虎」之譏評，顯然純係政治考量，僅係欲藉重法院之威信以服人心 耳，並無法理依據（林憲同，1976：188、206）；故其後制定之稅法，均規定由 法院裁罰及執行。例如 1942 年 7 月 2 日修正公布之營業稅法第二十條規定：「本 法之罰鍰，由法院以裁定行之（第一項）。對於前項裁定，得於五日內向該管上 級法院抗告（第二項）。對於抗告法院之裁定，不得再行抗告（第三項）。法院 得酌定期限，命受罰人繳納罰鍰，逾限不繳納者，強制執行之（第四項）」37；
37 1950 年 6 月 7 日修正公布之營業稅法第二十二條更進一步規定：「其應繳納之罰鍰、滯納金及 應繳之稅款逾限不繳者，由法院強制執行之」，即連滯納金及稅款都由法院強制執行。
1943 年 2 月 17 日制定公布之所得稅法第二十條也規定：「納稅義務人或扣繳所 得稅者，不依期限繳納稅款，主管徵收機關得移請法院追繳，並依左列規定處罰 之。一、欠繳稅額全部或一部逾一個月者，科以所欠金額一倍以下之罰金。二、
欠繳稅額全部或一部逾二個月者，科以所欠金額二倍以下之罰金。 三、欠繳稅額 全部或一部逾三個月者，科以所欠金額三倍以下之罰金，並強制執行追繳之」（賴 明秀，2008：61-62）。此等做法主要目的無非在防止行政機關裁罰及執行過程之 濫權及違失，於當時行政機關公務員素質普遍不高之情形下，或有其不得不然之 必要性（陳清秀，2006：584-585）。
1945 年 8 月抗戰勝利後，國民政府於 1946 年 1 月 1 日宣布將於本年度召開 制憲國民大會，以制定憲法38。司法院 1946 年 11 月 26 日之院解字第 3308 號解 釋認為，「行政官署」依法科處之「罰鍰」，或「類似罰鍰之罰金」，亦須法令 別有規定，否則不得就人民財產強制執行。即行政官署就義務人滯納之罰鍰，如 法令未規定如何執行，則原處分機關不能自力執行，亦不得移送法院執行。1947 年 1 月 1 日，國民政府頒布憲法，並自同年 12 月 25 日生效。惟此後國共內戰，
政府無心力修法，至國民黨政府戰敗退守臺灣，美軍自 1950 年後半年開始協防臺 灣，海峽局勢穩定後，立法院始於 1951 年 6 月 16 日頒訂「台灣省內中央及地方 各項稅捐統一征收條例」，該條例第三十四條規定：「罰鍰案件由主管征收機關 移送法院裁定，限期令受處分人繳納罰鍰及滯納稅款，逾期不繳者，由法院強制 執行之」。
1953 年司法院大法官所作之釋字第 16 號解釋，認為：「強制執行法施行後，
強制執行僅得由法院為之。行政官署依法科處之罰鍰，除依法移送法院辦理外，
不得逕就抗不繳納者之財產而為強制執行。本院院解字第三三零八號解釋，仍應 適用」；及 1954 年 6 月 14 日作成之釋字第 35 號解釋，認為：「對人民財產為強 制執行，非有強制執行法第四條所列之執行名義，不得為之。行政機關依法科處 罰鍰之公文書，如法律定有送由法院強制執行或得移送法院辦理者，自得認為同 法第四條第六款所規定之執行名義，否則不能逕據以為強制執行」，亦皆採此見
38 引自維基百科網頁，網址：https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%88%B6%E6%86%B2%E5%9C%8 B%E6%B0%91%E5%A4%A7%E6%9C%83，2016/7/7。
解，顯已採取大陸法系的「法律保留原則」，及英美法系的「司法優位原則」；
但卻造成行政機關對人民所科處的罰鍰，人民如拒不履行時，如法無明文39，行 政機關就會陷入無法自力或移送法院強制執行之困境。林紀東認為（1992：388-389），該二號解釋文大有研究餘地，蓋強制執行法應只能適用於民事執行事件，
而民事執行的聲明異議—抗告之救濟程序，與行政執行之訴願、再訴願程序不分 軒輊；且英美法國家不信任行政權，及大陸法系國家畏懼行政專權之心理，乃基 於特殊之歷史傳統，且為法治國時期之消極思想，而今早已時移事易，故該二號 解釋否定行政法關係上行政機關之強制執行力，認只能由法院執行，即有信任司 法而歧視行政、厚此薄彼之不當。
為解決此問題，行政院一方面於 1954 年 10 月 2 日制定公布「財務案件處理 辦法」，作為有關公法上金錢給付義務案件移送法院執行之程序規定40；另一方 面自 1957 年起，開始嘗試修正本法之相關規定（林憲同，1976：176）。歷經 31 載，1998 年本法修正草案終於三讀通過，行政院並以 2000 年 10 月 17 日行政院
（89）台法字第 30098 號令，發布自 2001 年 1 月 1 日開始實施。其後僅略增修少 數條文，即有關限制出境、拘提、管收、執行期間及禁奢條款之規定。
貳、 立法沿革
一、1998 年制定新「行政執行法」—設置專責行政執行機關
本次修正實質上形同重新立法，不僅將本法原來僅有的 12 條條文，大幅增加 為 44 條，最重要之修正即為新增專章「公法上金錢給付義務之執行」，並設立專 責的執行機關，即法務部行政執行署及所屬各行政執行處41，負責執行公法上金 錢給付義務案件；但因本法第二十六條規定：「關於本章之執行，除本法另有規 定外，準用強制執行法之規定」，故除了本法第十一條至第二十五條，即有關移
39 1986 年法務部第 1 次向立法院提出本法修正草案時，公法上金錢給付義務逾期不履行，有明文 規定可移送法院強制執行之法律，約 57 種，大部分是稅法；規定由行政機關自己執行者，約有 25 種，例如票據法、戶籍法、違警罰法、建築師法（立法院，1986c：9-12）。
40 依該辦法第二條規定：「本辦法所稱財務案件，指左列各款而言：一、依財務法規送由法院裁 定科以罰鍰或為沒入處分之案件。二、依財務法規送由法院限令繳納稅款並加徵滯納金之案件」。
41 自 2012 年 1 月 1 日起，因法務部組織改造，更名為「分署」。
送執行之要件及程序、執行人員、通知義務人到場或自動清繳應納金額、報告其 財產狀況或為其他必要之陳述、對遺產執行、再行查封財產之限制、限制住居、
限期履行、拘提、管收、禁奢命令、就擔保人之財產執行及執行費用等 15 條條文
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