第二章 各國行政執行制度之比較
第三節 美國行政執行制度與執行實務
壹、 美國行政執行制度之沿革
美國早期乃英國之殖民地，其政經制度皆受到英國之影響，法律制度亦復如 此（城仲謀，1999d：175）。以法體系而言，美國是一個英美法系國家，傳統上 以習慣法為主，司法權優位24，基於英國殖民時期被行政權迫害之經驗，美國人 民不信任行政權，希望政府管的事愈少愈好。所有對人身自由或財產權利之限制 或處罰，都屬法院之權限，處罰之內容非民事罰（Civil Penalty）即刑事罰（Criminal Penalty），並無「行政罰」（Administrative Penalty）或「行政強制執行」（Administrative Enforcement）之概念，亦無專為行政機關所立之法；行政機關之權限乃經由「司 法形成」而來，即以法院判決作為行政機關權限之依據。而民事罰則包括「強制
（Injunction）」（禁止或命令為一定作為或不作為）、「沒收（Forfeiture）」、
「金錢罰（Civil Fines）」及「喪失政府利益或特惠（Loss of Government Benefits and Privileges）」（例如吊銷駕照）（蔡震榮，2008：368；Chen, 1991:1325-1328）。
惟進入 20 世紀以後，隨著工商業及科技的發達，資本主義盛行所造成的貧富 不均等社會問題的愈形嚴重，「福利國家」觀念興起，人民對政府的期待愈來愈 多，行政權逐漸擴張，美國的成文法律也愈來愈多（羅傳賢，1985：5；吳懿婷，
2005：8-14），甚至有美國學者認為，美國已不再是一個普通法（Common Law）
的國家（林利芝，2001：49）。幾十年來立法機關逐漸授權行政機關處罰與強制 執行之權，以減輕法院負擔並提升執行效率，此與「行政程序比司法程序有效率」， 國家任務愈形繁複，及美國當時經濟快速發展有關。但美國本質上仍是一個注重 人權及重視程序正當性之國家，行政命令及行政處分之適法性皆須受司法控制
（judicial control）與司法審查（judicial review）25，且法院仍保留包括公法上金
24 依美國憲法第三條第二款規定，司法權的適用範圍包括：「由於本憲法、合眾國法律和根據合 眾國權力已締結或將締結的條約而產生的一切普通法和衡平法的案件（The judicial Power shall extend to all Cases, in Law and Equity, arising under this Constitution, the Laws of the United States, and Treaties made, or which shall be made, under their Authority）」。
25 依美國聯邦法典（United States Code）第七章「司法審查（Judicial Review）」第七百零三 條規定：「除法律規定有事先、適當及專屬之司法審查機會者外，行政機關之處分須於其依民事
錢債權之強制執行權在內的權限；義務人如不履行其行政法上義務，原則上係由 行政機關提起民事訴訟，請求法院促其履行。惟如符合以下四種情形之一，而有 即時執行必要時，行政機關具有「簡決權（summary powers）」，得不經行政聽 證或司法程序，可以自力執行，即：一、對滯納國稅義務人財產之查封及扣押；
二、將外國人驅逐出境；三、取締妨害衛生之行為；四、排除妨害安全秩序之行 為（城仲謀，1999a：288；蔡震榮，2008：287；林憲同，1976：80-81），以排 除迫切之危害及行政障礙，實現立法目的（羅傳賢，1985：78）。
貳、 美國公法上金錢給付義務案件之執行機關及執行實務 一、執行機關
美國為聯邦制之國家，聯邦及各州都有自己的行政執行制度。在法律位階上，
聯邦法律原則上雖高於州法律，但在行政執行制度方面，州法律有時也會優先適 用（謝和金，2010：42）。26
（一）一般案件
美國公法上金錢給付義務之執行機關原則上為法院，義務人不履行義務時，
法律若未規定執行方法，或未賦予行政機關強制執行權時，行政機關須向法院提 起訴訟（謝和金，2010：39），經法院審查行政處分之合法性後，發布執行命令
（Mandamus）；義務人如仍不履行，則構成蔑視法庭罪（Contempt of Court），
會被科處罰金或拘役（城仲謀，1999a：287-288；蔡震榮，2008：267-272、301；
謝和金，2010：16-22）。以行政罰為例，行政機關雖然有裁罰權，但於義務人拒 不給付罰鍰時，行政機關並無自力執行權，必須等罰鍰處分確定後，才能請求檢 察總長（Attorney General）向轄區法院提起訴給付罰鍰訴訟，等法院做成決定並 下令後，再交由警長（sheriff）查封、拍賣義務人之財產，以清償債務（張登科 2010：30）。例外像國稅局依下述之聯邦所得稅法規定，可自力執行義務人之財
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或刑事程序請求司法之強制執行時，受到司法審查」（羅傳賢，1985：77）。原文可參閱：https:
//www.law.cornell.edu/uscode/text/5/703。
26 例如依聯邦所得稅法第 6323 條第（a）、（f）項規定，聯邦稅優先權須俟依該優先權標的物財 產所在地之州法規定之方式通知，始對關係人（例如買受人）產生效力（謝和金，2010：85-89）。
產，逕行扣押、查封、拍賣。
（二）聯邦所得稅法
美國聯邦所得稅法（Internal Revenue Code of United Sates）27制定於 1939 年，
編列為聯邦法典（United States Code）第 26 編。該法第 64 章、第 76 章規範執行、
司法審查等程序，為聯邦所得稅執行與司法審查之依據。
該法規定之行政執行機關為聯邦國稅局（Internal Revenue Service，簡稱 IRS）， 隸屬於美國財政部（Department of the Treasury），是美國聯邦政府負責稅收的機 關。義務人如不服聯邦國稅局所為之課稅或執行處分，依聯邦所得稅法規定，原 訟，此時係由聯邦司法部（Department of Justice）協助行政機關應訴。司法部下 設民事司（Civil Division）28，處理所有控告美國政府及由美國政府所提民事與行 政訴訟案件（楊崇森，2010：238）。法院如做成義務人應履行公法上金錢給付義 務之決定並下令後，可交由警長（sheriff）就義務人之財產加以查封、拍賣，以 抵償債務；必要時亦可對不遵守強制命令（Injunction）之義務人科處罰金甚至予 以拘禁（羅傳賢，1985：77-78）。
（二）聯邦所得稅法
27 「Internal Revenue Code of United Sates」一般雖譯為「美國聯邦所得稅法」，但事實上該法規 範的稅目包括個人所得稅、公司所得稅、遺產稅、贈與稅、不動產稅、僱傭稅、消費稅、酒稅、
菸草稅等等（謝和金，2010：22）。
28 本文作者任職於法務部行政執行署期間，曾於 2011 年 9 月參訪聯邦司法部所屬加州中區聯邦 司法部檢察署（United States Attorney’s Office for the Central District of California），陪同長官拜會 聯邦助理檢察官 Mr. Leon W. Weidman（兼民事司司長 Chief of Civil Division）等人。據其表示，
美國聯邦司法部加州中區聯邦司法部檢察署民事司職掌為：在民事訴訟案件中，代表聯邦政府、
所屬機關及員工出庭應訴及其強制執行事項。其下分三科辦事：一、一般民事科（General Civil Section），負責大部分的民事訴訟案件；二、詐騙訴訟科（Civil Freud Section），負責偵辦及起 訴民事詐欺及損害賠償案件。三、財務訴訟科（Financial Litigation Section），負責向依民事或刑 事判決，對聯邦政府負有金錢債務者求償事宜。該科在過去 5 年，已為美國政府收回超過 23 億美 元的金額（黃賽月、王金豐，2011：7）。
義務人逾期不繳納聯邦所得稅法所規定之稅捐時，係由國稅局負責執行，通 常採取催繳、扣押（Seizure）存款或薪資、查封（Levy）、拍賣（Auction）義務 人之動產、不動產或其他財產權之方式取償，並得對義務人之財產登記優先權
（Lien），在優先權所擔保之義務完全受償前，該財產無法出賣給第三人29（黃賽 月、王金豐，2011：10；蔡日昇、周穎宏，2007：8-10；謝和金，2010：83-89）。
如因稅務案件涉訟，則可授權聯邦司法部提起訴訟或應訴（謝和金，2010：106）。
該部之「稅務司（Tax Division）」負責辦理稅捐訴訟，雇用了 350 名律師，主要 當事人為聯邦國稅局。納稅義務人不服國稅局之課稅處分時，須先支付國稅局所 認定之稅款，再向法院起訴，要求國稅局退稅（楊崇森，2010：239）。
另外，依聯邦所得稅法規定之「國庫抵銷方案（Treasury Offset Program）」，
於義務人欠稅不繳時，美國政府可以與應給付該義務人之金錢，例如退稅、社會 安全救助金（上限為 15%）等，加以抵銷30（黃賽月、王金豐，2011：10）。
又美國在 2004 年所制定之創造就業機會法案，規定得以委外執行未繳納之欠 稅，故而自 2006 年 7 月起，美國聯邦國稅局與 3 家私人公司簽定契約，委託其代 為催收欠稅。但該三家私人公司並不能啟動任何強制性之徵收作為，包括扣押及 優先權等，僅能以催繳信函及打電話催繳。惟嗣後經評估，國稅局認為由自己的 職員負責催收，效率較好且較有彈性。尤其在 2008 年金融海嘯期間，必須因應義 務人的經濟狀況，在執行手段的選擇上做適時調整，故自 2009 年起，已不再委外 辦理（蔡日昇、周穎宏，2007：14-15；謝和金，2010：104-105；黃賽月、王金 豐，2011：11）。
（三）其他規定
美國其他法律另有相關直接或督促義務人履行公法上金錢給付義務之規定，
例如交通違規案件，義務人逾期未繳或無故未於法院通知開庭期日到庭，有可能 會被強制拘提，其駕照也可能會被扣留（hold），致駕照到期無法更新，並處以 最高 50%的罰鍰；其車輛則可能被拖吊、扣押（impound）或鎖車（booting devices）；
29 稅捐優先權之效力，僅及於核課之日納稅義務人既有之財產，核課之後納稅義務人取得之財產，
須符合州法之規定，始為優先權效力所及（謝和金，2010：42）。
30 26 U.S.C. § 6402(d)、31 U.S.C. § 3720A.
或是被移送民間催收公司 GC services collection agency 進行催繳程序，並加計 300 美元的罰鍰。如果在該公司催繳通知送達後 10 日內繳納，則可享有 150 美元的折 扣。惟該公司係以電話催繳及寄發催繳通知書等方式進行催收程序，此方式以台 灣目前國情來看，恐怕因詐騙電話及詐騙信件太多，民眾對催繳通知書真假難辨，
而滯礙難行（TVBS 新聞，2015；黃賽月、王金豐，2011：11）。