公民參與的方式很多，不論使用何種方式，最重要的是能否形成政策或計畫 以達到有效的參與。美國學者Sherry R. Arnstein(1969)依據參與影響力的程度，
提出了著名的「公民參與階梯」(a ladder of citizen participation)理論，該理論不 僅成為公民參與的標準參考架構且一直為公共行政學界所引用(陳金貴，1993a)。
Arnstein認為公民參與是一種權力再分配，並將公民決策的權力由低而高分 為八層次(如圖1)，由下而上之第一、二層代表無參與的權力，第三至五層為形式 的參與，最上面三層則是代表具有不同程度參與及影響決策的權力，各階層的說 明及參與形式的例證，分述如下：
(一) 非參與（Nonparticipation）
1.操縱(manipulation)：為階梯第一層，此階層之公民無參與的機會與管道，
公共政策通常為官方所操控，官方舉辦說明會或諮詢會的目的是為了改 變或操縱民眾的想法，例如公民諮詢會議。
2.治療(therapy)：此階層的公民參與是被當作政府政策發生錯誤時，用來作 為事後彌補或解決爭議的方式，例如當作是教育過程的團體集會。
(二) 形式參與（Tokenism）
3.告知(informing)：公民雖被告知了相關施政訊息，但僅是單向且多為事後
(三) 公民權力（Citizen Power）
6.合夥(partnership)：在此階層，公民與政府是水平的夥伴關係，共同分享及 承擔政策規劃制定的權力與責任，例如地區組織、利益團體政治。
7.授權(delegated power)：指政府授予私部門團體、公民團體或志願團體等主 導特定計畫決策的權力，例如審查委員會。
8.公民控制(citizen control)：指公民獲得完全的決策權並負完全的責任。
表2-1 公民參與階梯
資料來源: Sherry R. Arnstein(1969)，引用:陳金貴，1993a。
公民權程度
(degree of citizen power)
非參與
(nonparticipation) 形式參與程度 (degree of tokenism)
另外，美國府際關係諮詢委員會(Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR) 1980年的調查，將民眾參與的方式細分成4類31種(參見表2-2 )。
表中「組織」及「個別」屬於民眾積極主動與專業性強的參與方式，例如環保團 體或在地的自救會，民眾的聲音透過有組織有計畫的方式使開發單位瞭解，其優 點民眾是經由組織的力量與開發單位溝通，不單打獨鬥，但這種形式大都發生在 抗爭情況較嚴重的開發案中；反之，從最簡單的書面告知到參與聽證發表，「意 見消息傳播」與「資訊收集」多屬被動的參與(朱彬妤、李素貞，1998)。
表2-2 美國府際關係諮詢委員會(ACIR) 民眾參與方式分類
資料來源：Advisory Commission Intergovernmental Relations (1980) Citizen Participation in the
American Federal System. Washington, D.C.: ACIR.，引用：朱彬妤、李素貞，1998。
我國學者丘昌泰(2013)則指出公民參與的型式包括：
(一)社區組織
由於社區主義(communitarianism)興起，社區組織已成為另一種新興的 公民參與領域，公民唯有在社區自治過程中累積足夠的知識與經驗，才能 在公共政策參與過程中產生影響力。例如美國柯林頓總統就非常強調自主 性的社區組織、政府與自願性組織之關係以及以政府為基礎的發展性計畫；
此外，台灣多年推動的社區營造運動，都是明顯的實例。
(二)利益團體
不少政治學者指出：當代美國政黨政治已經沒落，代之而起的是利益 團體，而公民為了參與公共政策，最直接有效的管道為加入利益團體，對 國會議員或政府官員進行遊說工作，以影響公共政策之制定。
(三)公聽會
出席聽證會是另一項最有影響力的公民參與策略之一。聽證會可分為 兩種方式，一為立法型的聽證，係依據行政程序法的規定，立法機關或行 政機關就某項問題的處理方式舉行聽證會，以廣徵民意和宣導政策為主，
惟許多公民認為此種聽證彈性過大，並不十分喜好。另外一種為司法型的 聽證，目的是為了解公共議題支持者與反對者之不同意見，許多公民認為 此種方式並非是諮詢性的，而是拘束性的，勢力強大的團體較不易左右聽 證的結果，故為多數公民團體所認同，不過，由於聽證主持人為了不產生 司法審判干預行政裁決的嫌疑，故司法型或審判型的聽證並不多見。
(四)公民顧問委員會
由政策制定機關選擇知識淵博和具代表性的公民，組成公民諮詢委員 會，再由此委員會決定政策方案或政策目標的先後順序，這種方式在歐美 先進國家甚為常見。
(五)示威遊行
以示威遊行方式來企圖改變公共政策是目前台灣公民參與的主要型 式之一，「示威民主」也是許多的社會運動，特別是環境保護運動所呈現的 特質，慣於運用此一策略的公民團體主要以草根性組織為主，草根性組織 通常以某一特定公共問題為訴求重點，向政策當局表示抗議行動，其所發 揮的影響力是不容忽視的。
五、公民參與理由與限制
學界對於公民能否在公共事務參與過程中具有實質影響力，至今仍有歧見，
支持者認為由於公共政策與公民生活息息相關，因此參與有其必性；反對者認為 公民參與只是一種象徵式的運作，對公民需求不僅無法實質回應，還會加深公民 與政府間的不信任(陳恒鈞，2009)。
依陳金貴(1993a)歸納學者Rosenbloom(1989)之論說，認為有六個理由可說明 公民參與在公共行政中之重要性：
(一)公民參與可增加政治系統對外的代表性和回應性。
(二)公民不參與不僅會影響公民的士氣，亦將因而腐蝕民主國家的公民權品質。
(三)公民參與會能增進民眾對政府運作功能的了解。
(四)政府治理若缺乏有意義的參與管道，將導致民眾對政府作為產生距離感；
相反的，透過參與可減少公民對政府的疏離感。
(五)參與可促進社區與政治的整合，並使每個人理解和尊重彼此的關係與觀點，
進而提昇公眾的合作的可能性。
(六)公民如果能被允許參與行政的規劃和執行，他們會更傾向於順從政府的政 策決定、程序和導引。
公民參與雖是民主政治的展現，政府的決策亦可藉由此過程得以強化其正 當性、合法性與回應力，但在執行上也有一些限制必須克服。Kathlene和
Martin(1991)綜整反對公民參與者的批評意見後，認為公民參與的限制可從三 方面觀察：
(一)公民自身的限制：參與是一種理性選擇，公民會對其需投入的時間、議題 的重要性及個人對議題的知識、能力以及影響力等作成本效益考量，以決 定是否參與。
(二)政策制定者的限制：政策制定者是否想要公民投入，取決於對公民參與之 目標明確定義的程度、官員對自身在決策過程中之角色的自我定義以及其 個人對民意之評估。
(三)設計的限制：被任命為諮詢委員以及加入有組織之利益團體的公民，往往 傾向具有較高的社經地位，進而可於參與過程中獲得好處。是以誰參與？
有多少人參與？公民參與如何被整合在決策過程中？這些問題在公民參 與制度設計上仍有限制。
除了以上實務運作的現實面限制外，公民參與還存在著不易處理的爭論性 限制，概可歸納如下(陳金貴，1993b；陳桂香，1996；許文傑，2000)：
(一)政府資訊公開與保密
政府資訊充分公開，公民參與公共事務才能作出正確的決策，但囿於 有些政府資訊又涉及機密性，不方便全數公開，因此在公開與保密間如何 取得平衡，攸關公民參與的程度與範圍。
(二)鄰避 (Not In My Backyard)症候群
鄰避症候群簡稱NIMBY，是指民眾抗拒某些可能對其社區造成不良影 響的設施或方案設置在鄰近地區的一種心理反應，在環保相關議題上最常 出現這種困境。
對於NIMBY現象，持批判性看法者認為NIMBY行動是一種自私、非 理性的行為；持積極性看法者則認為NIMBY方式的抗議，可被當作公民唯
一可表示他們關心和影響政府的管道，提供公民更有意義的政治影響和解 決問題的途徑(陳金貴，1993b)。是以當政府部門面對此種情境時的最重要 課題，便是如何透過有效的公民參與以減少民眾的抗議。
(三)公共利益與民眾意見之區辨
任何公共政策的最終目標均是要符合公共利益，但是民眾的行動卻常 是基於私利的考量，因此，行政機關如何判斷真正的民意及民意是否符合 公共利益，往往不是容易的事(許文傑，2000)。
(四) 公民團體的代表性與合法性
公共團體常挾著民意及公共利益的大帽子，暗示政府對其訴求應予以 優先考慮，然其代表的到底是多數公眾的利益還是私利，反應出公民團體 的代表性與合法性問題(陳金貴，1993b；陳桂香，1996)。
(五) 專家決策與公民參與
由於公民的知能有限，在面對較具專業性的議題上，常需借助專業的 判斷來做決策，進而提高了公民參與的門檻，產生所謂「專業獨裁」的問 題(許文傑，2000)。然此種參與困境不應成為排除公民參與的理由，行政部 門或可採取一種彈性的策略─「民眾與菁英合流之兩階段參與模式」，亦即 對於較具專業性的公共議題，則作二階段的決策過程設計，第一階段由學 者專家就專業知識進行討論與辯證，第二階段再由民眾及民意代表就民眾 的利益及關切的議題進行協商以獲取共識（陳桂香，1996）。
(六) 民主與效率
公民參與是民主的體現，然亦不能忽視公共事務的擴大參與是需花費 較多的成本與時間的現實，因而可能與公共行政講求效率的目標相違背，
是以民主參與及行政效率間如何取得平衡，是行政機關必須面對的重要課 題(許文傑，2000)。
(七) 搭便車或不參與的問題
對於公共事務的參與，多數人都抱持著一定會有人去做的心態，此種 參與冷漠的現象則無可避免會產生不盡義務卻分享權益的搭便車（free-rider）問題(陳桂香，1996；許文傑，2000)。
(八) 行政官員對公民參與的抗拒
行政機關一向以官僚規範為主，重視行政效率，因而在面對強調開放 更多行政過程給民眾參與的規範時，除了認為公民參與和行政效率是衝突
行政機關一向以官僚規範為主，重視行政效率，因而在面對強調開放 更多行政過程給民眾參與的規範時，除了認為公民參與和行政效率是衝突