公民參與機制於勞動檢查之運用-臺北市勞動條件檢查陪同鑑定制度探析

國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文

Department of Political Science College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

公民參與機制於勞動檢查之運用- 臺北市勞動條件檢查陪同鑑定制度探析 Citizen Participation Institute in Labor Inspection：

The Study of the Joint Inspection and Assessment of Labor Condition Inspection in Taipei City

蔡惠雅 HUI-YA TSAI

指導教授: 洪美仁博士 Advisor：Mei-Jen Hung, Ph.D.

中華民國 108 年 1 月

January,2019

謝 辭

熬了一年多，終於完成論文了。在這段只能利用假日寫論文期間，最要感謝的 當然是指導教授洪美仁老師，尤其是在初期難免會有動搖、懷疑的時候，總能在每 次與老師面談後增加信心，因為在討論過程中，老師除會仔細聽我的一些想法外，

也不時地會回應我這是個很有趣、很特別的論文題目，使我能堅定地完成研究。當 然除了指導教授外，也要感謝撥冗擔任口試委員的林子倫老師與政治大學公共行 政學系傅凱若老師，在公民參與研究與論文架構方面給我的提點與建議，讓整篇論 文更臻完整。此外，也要謝謝在 EMPA 期間所有的授課老師，是您們的授業解惑，

奠基了我重拾書本的動力與論文寫作的能量。

其次，要感謝先生和孩子們的支持。自我踏入臺大校園那一刻起，全家就有了 要忍受媽媽假日缺席的體認，而且為了習慣這種日子並讓我無後顧之憂，假日總想 睡到自然醒的女兒，採取每個周末早起送我出門讀書的方式，以減少整天看不到媽 媽的失落感，同時表達對媽媽的支持；兒子則採將補習時間放在假日、先生採周末 安排技能學習方式，做好自我安頓，家人這樣貼心的配合是最讓我感到欣慰與感恩 之處。另外，還要再幫兒子記上一筆，謝謝兒子利用升高一的暑假幫忙整理訪談紀 錄。

最後，感謝所有接受訪談的勞動局長官、同仁、陪鑑人以及關心勞檢議題的學 者專家們，因您們的卓見，使這篇論文更具實證性。此外，也要感謝這一年多來一 起在研究室拚寫論文的嘉隆、敏軒以及後來加入的信妃同學，相信大家彼此加油打 氣的日子將會成為一段難忘的回憶，也祝福你們。

蔡惠雅 謹識於 國立臺灣大學社會科學院政治學系

中文摘要

臺北市政府勞動局於 2015 年、2016 年有制度性地且大規模地執行勞動條件檢 查陪同鑑定政策，這項強調公民參與檢查的政策，不僅是勞動檢查行政的一大變革，

對公民參與領域而言，也是一項具開創性的參與議題，可為我國未來其他行政調查 或司法審判發展公民參與檢查或審判機制，提供可行性的實證。

本研究著重在探討勞動條件檢查為何要引進公民參與？其必要性為何？政策 執行過程中公民參與機制運用情形、效益及限制又為何？期建構勞動條件檢查之 公民參與模式，並提出相關精進及未來研究之建議。

經研究結果發現，勞檢陪鑑制有推動及存在之必要性、陪鑑檢查須設定參與門 檻(資格條件)、最有效的公民參與時機是在進行違法事實之調查與釐清、陪鑑檢查 是合夥型的公民參與方式、行政官員的心態決定公民參與效益、「陪鑑」可提升勞 動條件檢查效能、「陪鑑」是政府與公民對勞動檢查治理的對話管道。

另本研究對於勞檢陪鑑制之規劃設計及未來研究發展提出以下之建議:

一、對勞檢陪鑑制之建議

(一) 加強個人勞工參與誘因，真正落實公民參與 (二) 建立陪鑑人培訓及退場機制

(三) 擴大陪鑑人之角色功能

(四) 採「先廣後精」的檢查方式以減少人力耗損 (五) 提升勞檢員的檢查權限與勞動條件

二、對未來研究之建議

(一) 進行業別間之陪鑑檢查成效與適用性分析

(二) 對陪鑑人身分再作更細緻分類，以擴大訪談廣度

關鍵字：勞動檢查、勞動條件檢查、陪同鑑定、陪同檢查、公民參與、臺北市政府 勞動局

ABSTRACT

Citizen Participation Institute in Labor Inspection：The Study of the Joint Inspection and Assessment of Labor Condition Inspection in Taipei City

by

HUI-YA TSAI January 2019

ADVISOR(S): Mei-Jen Hung, Ph.D.

DEPARTMENT: POLITICAL SCIENCE

MAJOR：GOVERNMENT AND PUBLIC AFFAIRS DEGREE: MASTER OF ARTS

KEY WORD: LABOR INSPECTION、LABOR CONDITION INSPECTION CITIZEN PARTICIPATION、JOINT INSPECTION AND ASSESSMENT、ACCOMPANYING INSPECTION、TAIPEI MUNICIPAL GOVERNMENT LABOR BUREAU

In 2015 and 2016, the Taipei Municipal Government Labor Bureau systematically implemented a large-scale implementation of the labor condition joint inspection and assessment policy.This policy emphasizes citizen participation in inspections,which is not only a major change in the labor inspection administration, but also a groundbreaking participatory issue in the field of citizen participation,which can provide empirical evidence for the development of citizen participation in other administrative investigations or judicial trials in the future.

This study focuses on the exploration of labor condition inspection to introduce citizen participation. What is the necessity? What are the application, benefits and limitations of citizen participation mechanism in the process of policy implementation?

To construct the citizen participation model of labor condition inspection, and put forward some suggestions on the relevant advancement and future research were proposed.

According to the research results, it is found that the labor condition joint inspection and assessment system has the necessity of promotion and existence, it is necessary to set the threshold of participation (qualification conditions), the most effective time for citizen participation is to investigate and clarify the illegal facts, the joint inspection and assessment is a partnership-type citizen participation method,and the mentality of the administrative officials determine the benefits of citizen participation. The joint

joint inspection and assessment is a dialogue channel between the government and citizens on the governance of labor inspection.

In addition, this study puts forward the following suggestions for the planning and design of the labor condition joint inspection and assessment system and its future research and development:

The first Suggestions on the labor condition joint inspection and assessment system are (1) Strengthening the incentives for individual workers to participate and truly

implement citizen participation.

(2) Establishing a training and exit mechanism for the person of joint inspection and assessment.

(3) Expanding the role function of the accompanying inspectors.

(4) Adopting the inspection method of “first wide and then fine” to reduce manpower loss.

(5) Enhancing the inspection authority and labor conditions of the labor inspectors.

In addition, recommendations for future research:

(1) Analysis of the effectiveness and applicability of the company's joint inspection and assessment.

(2) Further categorizing the identity of the person of joint inspection and assessment to expand the breadth of interviews.

目 錄

中文摘要 ... I 英文摘要 ... III

緒論 ... 1

研究背景與動機 ... 1

研究目的與問題 ... 5

名詞釋義... 6

章節安排... 7

文獻探討 ... 11

公民參與... 11

勞動檢查... 34

勞動檢查與公民參與的結合 ... 55

勞檢陪鑑制之設計與運作 ... 59

臺北市勞檢陪鑑制介紹 ... 59

勞檢陪鑑制運作模式 ... 66

執行成果... 67

研究架構與設計... 73

研究架構... 73

研究設計... 75

公民參與機制之運用分析 ... 79

運用公民參與機制之必要性 ... 79

公民參與機制運用情形 ... 89

公民參與之限制 ... 108

結論與建議 ... 121

研究發現... 121

對勞檢陪鑑制之建議 ... 126

對未來研究之建議 ... 128

參考文獻 ... 131

附錄一 臺北市勞動條件檢查陪同鑑定作業要點 ... 139

附錄二 陪同鑑定檢查結果違反勞動基準法法條與違法事實對照表 145

附錄三 訪談題綱 ... 147

圖目次

圖 3-1「勞檢陪鑑制」推動模式 ……… 67

圖 4-1 研究架構……… 73

表目次

表 2-1 公民參與階梯……… 21

表 2-2 美國府際關係諮詢要員會(ACIR) 民眾參與方式分類…………22

表 2-3 我國現行勞動檢查機構組織系統及檢查人力表……… 43

表 2-4 六都勞動檢查權限比較……… 48

表 2-5 六都 2016 年勞動條件檢查統計………51

表 3-1 三大行業陪同鑑定勞動條件檢查專案執行情形及結果……… 68

表 3-2 大眾傳播業 2015 及 2016 年主要違反法條統計比較………… 69

表 3-3 金融業 2015 及 2016 年主要違反法條統計比較……… 70

表 4-1 訪談名單……… 76

表 5-1 陪鑑人身分類別統計……… 90

緒論

研究背景與動機

壹、研究背景

2016 年 4 月 22 日臺北市長柯文哲參加「臺北市 105 年度紀念五一勞動節暨表 揚大會」結束後，不 少 媒體 的新 聞 標 題均冠 上 類似「北市勞動局 勞檢 柯 P：

連 我的 老巢都清 掉了」之用語，¹究其原由，原來 是 柯市長在致 詞時，為肯定 勞 動 局 長 對 臺北 市 勞工 權 益 保 護 之努 力 ，開 玩 笑 地 對 所有 與 會勞 工 及 媒 體 說:「每次勞動檢查都讓我冷汗直流，查那個銀行，一舉得罪所有財團；再去 查 媒體 ，是嫌我 民調太 高 ，是不 是?最後竟然查醫院，罰最多是台大醫院，

連 我的 老巢都清 掉了。 」，²而柯 市 長所指 的 勞動檢 查，就是勞 動局於 2015 年 3 月起發動的大眾傳播業、金融業及醫療服務業勞動條件專案檢查。

經 i-Voting 票選，成為首位「民選」機關首長的勞動局長賴香伶，兌現其在選 舉時提出的「參與式勞工行政」政見，上任月餘後，於2015 年 1 月 30 日頒定「臺 北市勞動條件檢查陪同鑑定作業要點」(以下簡稱「勞檢陪鑑作業要點」)，創新引 進公民參與勞動條件檢查過程，透過各該行職業具有一定經歷之從業人員及相關 專家學者之參與，提供檢查方向及重點，以落實並提升勞動條件檢查效能，保障各

1 自 由 時 報 電 子 報 ， 2016 ，〈 北 市 勞 動 局 勞 檢 柯 P ： 連 我 的 老 巢 都 清 掉 了 〉， 4/22 ， http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/1672928，2017/4/21 檢索。除自由時報電子報 外，

另有例如蘋果即時，2016，〈勞動局大規模勞檢 柯：得罪所有人還清查我的老巢〉，4/22，

http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20160422/844700/，2017/4/21 檢索；風傳 媒，

2016，〈北市勞動局長勤勞檢 連柯文哲老巢都被清掉〉，4/22， http://www.storm.mg/article/107417，

2017/4/21 檢索；三立新聞網，2016，〈北市勞動局勞檢，柯 文哲笑:竟然連我老巢都清掉了〉，

4/22，http://www.setn.com/News.aspx?NewsID=140508， 2017/4/21 檢索。

2 柯市長致詞內容係引用自由時報電子報內容。

該行業相關從業人員的權益，並向柯市長專案報告此「勞動條件檢查陪同鑑定制度」

(以下簡稱「勞檢陪鑑制」)。由於柯市長認為「勞檢陪鑑制」就是勞工參與勞動檢 查，符合其「開放政府 全民參與」施政理念，遂將其與參與式預算並列為百日新 政之公民參與政策。³

由柯文哲與賴香伶聯手推出的「勞檢陪鑑制」，分別在同年 3 月、7 月及 11 月 對轄內的大眾傳播業、金融業及醫療服務業發動專案檢查，各行業檢查家數分別為 34 家、32 家及 16 家；檢查重點為工時、工資、請(休)假等勞動條件。勞動檢查員 (以下簡稱「勞檢員」)在陪同鑑定人(以下簡稱「陪鑑人」)提點各行業出勤模式、

工作時間、休息時間的「眉角」下，檢查結果一如預期，無事業單位全身而退，每 次違規裁處名單一公佈，均躍上新聞版面，一時間，「勞動條件檢查」成了企業人 資部門最恐慌的名詞、企業及法律顧問公司最熱門的課程。

2016 年 1 月，上任滿周年的柯市府舉辦「一年市政成果 i-Voting」，由市府各 機關提出一項施政亮點並製作成海報，供民眾票選心目中最佳的5 項施政。⁴勞動 局提出「勞檢陪鑑制」作為施政亮點，強調「自己的勞動自己檢」，訴求的績效包 括:「勞檢效能 UP，打擊長工時、血汗行業」、「促進勞工組織工會、勞資協商」、

「促成勞動部比照邀請專家學者陪同勞檢作業」。最後i-Voting 結果，「勞檢陪鑑制」

雖未獲選前 5 大施政亮點，然其重擊 3 大行業的檢查成效，成了各界檢討其他地 方政府勞動檢查績效的標竿，⁵甚至還出現「北市追擊 新北解套」的情形。⁶

3 臺北市長柯文哲於 2014 年 12 月 25 日的就職演說中提出要「百日維新，四年躍進，五十年未 來」的施政規劃，其中「百日維新」係指上任第一個 100 天內，市府各局處須提出讓人民有感 的施政，勞動局提出以「自己的勞動自己檢」為訴求之勞檢陪鑑制。

4 臺北市政府 i-Voting 網站，2016，〈一年市政成果 i-Voting〉，https://ivoting.taipei/已完成的投票 /survey/completed-layout，2017/4/21 檢索。

5 三 立 新 聞 網 ， 2 0 1 6 ，〈 沒 政 績 ？ 網 友 舉 例 讚 柯 文 哲 「 光 這 件 事 就 值 得 連 任 」〉， 6 / 2 3 ， http://www.setn.com/News.aspx?NewsID=1582970170410 ，2017/4/10 檢索。 聯合財經網，2016，

〈北市勞檢銀行 史上最嚴〉，8/2， https://money.udn.com/money/story/5648/1867192，2017/4/9/檢 索。

6 新 新 聞 ， 2015 〈 媒 體 勞 檢 四 大 報 找 朱 立 倫 「 政 治 庇 護 」〉 ， 5/20 ， http://www.new7.com.tw/NewsView.aspx?i=TXT201505201526525TE，2017/4/9/檢索。

「勞檢陪鑑制」後續引發之勞檢效能議題與輿論效應，促使勞動部於 2015 年 底跟進頒訂「地方主管機關執行勞動條件檢查邀請專家學者陪同作業原則」，前勞 動部長林美珠亦於2017 年 3 月 1 日在媒體上公開宣布，將採陪同鑑定方式，進行 媒體業專案勞動條件檢查。⁷勞動部是全國最高勞動檢查主管機關，對各級檢查機 構業務具有監督指揮權，此一跟進及宣示，無疑是對臺北市開創「勞檢陪鑑制」的 一大肯定。此外，向來在高權行政框限下長期被忽略的勞工參與檢查之立法精神，

8也在「勞檢陪鑑制」推動過程中被重新正視。

貳、研究動機

事業單位遵守法令與否，與勞工權益有切身關係，從工作環境權觀點而言，「勞 工參與」事業單位各項設施設備之檢查，是必要且是應被保障的權利。

我國勞動檢查法第二十二條規定，⁹勞檢員進入事業單位進行檢查時，應告知 工會「陪同檢查」，該規定是保障並制度化「勞工參與」的展現。然以臺北市為例，

有成立工會的事業單位家數比例約0.1％，會員數僅占臺北市就業者人數之 10.03%，

10所以工會常抱怨第二十二條是看得到吃不到的規定。¹¹

爲回應工會參與勞動檢查的訴求，柯市長在聽取勞動局規劃之「勞檢陪鑑制」

7中 央 廣 播 電 台 ， 2017 ， 〈 媒 體 勞 檢 勞 部 將 推 「 陪 同 檢 查 制 」〉 ， 3/1 ， http://news.rti.org.tw/news/detail/?recordId=329072 ，2017/4/5 檢索。

8 高權行政即是公權力行政，指國家居於統治主體所為各種適用公法規定之行政行為，其範圍甚廣，

但凡人民與國家或人民與地方自治團體間之權利義務關係事項，均屬之，雙方具有上下秩序關係 (亦即強制與服從關係)，也因此須受嚴格之依法行政原則所拘束，而其常使用的行政作用方式為 命令、行政處分、行政契約或地方自治規章等(吳庚，2016)。

9 勞動檢查法第二十二條：「勞動檢查員進入事業單位進行檢查時，應主動出示勞動檢查證，並告 知雇主及工會。事業單位對未持勞動檢查證者，得拒絕檢查。」；同法施行細則第十九條：「

勞動檢查員依本法第二十二條規定進入事業單位進行檢查前，應將檢查目的告知雇主及工會，並 請其派員陪同。」。

10 依據臺北市政府勞動局 2015 年 3 月 3 日召開「勞動檢查能量再提升，陪同鑑定人制度啟動」記 者會之 Q&A 資料，截至 2014 年底，臺北市有成立企業工會之公司家數為 164 家，約佔臺北市 公司家數之 0.1％；企業工會會員人數為 126,532 人，僅涵蓋北市就業者人數之 10.03％(資料來 源：https://epaper.lio.gov.taipei/big5/html/rw/enewindexview.asp?NO=775 ，2018/4/15 檢索)。

11 行政院勞工委員會(勞動部前身)於 2012 年訂定之「勞動檢查員依勞動檢查法第 22 條告知工會之 處理原則」中，將勞動檢查法第二十二條及同法施行細則第十九條所提及的「工會」，明定為「企 業工會」，引起產業及職業工會不滿，認為勞動部以行政解釋限縮工會陪同檢查權力。

後，將「勞動檢查應由工會陪同，並公布檢查結果」列入其「百日維新」之勞動政 見。¹²「勞檢陪鑑制」是臺北市政府勞動局巧用勞動檢查法第二十三條賦予行政機 關是否須找「相關團體或專家」陪同鑑定以及界定「相關團體或專家」的行政裁量 空間，¹³所為之勞動條件檢查創新變革，為企業工會以外的其它行職業工會、勞工 團體之幹部與會務人員，以及有心為其所從事行業之勞動條件發聲的勞工，另闢參 與檢查的管道，此不僅回應了工會的訴求，同時也實現了柯市長「開放政府、全民 參與」的施政理念。

勞檢陪鑑制的出現雖讓勞動檢查法長期以來缺乏的「勞工參與」精神得以進一 步展現，然在行政檢查領域中，第三人協助調查或陪同鑑定並非新的概念或議題，

行政程序法第四十條及第四十一條已有明定，¹⁴行政機關基於調查事實及證據之必 要，得使第三人參與調查程序，或得選定適當之鑑定人協助判斷事實，只是行政機 關是否需引進外來的知識經驗協助調查事實，其必要性係取決於行政機關配備之 人力物力資源；再者，由於行政機關通常配有一定的專業人力，故實務上行政機關 較少仰賴外來的協助。然而隨著行政任務越來越多元複雜，很多涉及事實認定的問 題，確有可能超出行政機關的專業或經驗法則，而需藉由他人的知識經驗協助調查 釐清，故尋求機關外之協助以發現事實的鑑定方法，已成為具有一定重要性的行政 程序之一(蕭文生，2008 )。

勞動檢查是行政檢查之一，是行政主體為貫徹勞動法令，干預介入勞動領域的 手段，向為行政機關專屬權力，高權行政色彩強烈(林佳和，2010)，臺北市推出具 公民參與元素的勞檢陪鑑制，無疑是勞動檢查行政上的一大創舉。此外，公民參與 雖已廣泛運用在環保、都市計畫、公共建設、社區發展、社會福利、文化藝術等議

12 同註 3。

13 勞動檢查法第二十三條:「勞動檢查員實施勞動檢查認有必要時，得報請所屬勞動檢查機構核准 ，邀請相關主管機關、學術機構、相關團體或專家、醫師陪同前往鑑定，事業單位不得拒絕。」。

14 行政程序法第四十條：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要 之文書、資料或物品；同法第四十一條：「行政機關得選定適當之人為鑑定。」

題上，但在勞動政策方面尚屬少見，對公民參與研究領域而言，勞檢陪鑑制也是一 項具開創性的參與議題，可為我國未來其他行政調查或司法審判發展公民參與檢 查或審判機制，提供可行性的實證，爰引發研究動機。

研究目的與問題

壹、研究目的

雖然我國尚無公民參與運用在勞動政策方面的相關論述，不過並不代表勞動 行政領域無公民參與的軌跡。觀察我國勞工運動史，自1987 年解嚴以來，由於言 論及集會結社等自由之規定放寬，勞工因而勇於在工會法、勞動基準法等規範內，

為爭取勞動權益而採取「正當性」的抗爭，進而帶動我國在1987 底到 1989 年初，

發生二波戰後工潮(王振寰、方孝鼎，1992)並促進相關勞動法令之修正，¹⁵只是這 些採取體制外且較激烈之社會運動方式以促成相關勞動政策制修訂之參與，因均 以社會運動的觀點切入探討，較不易與公民參與產生連結，而相較之下，勞檢陪鑑 制係標榜勞工首次的體制內公共政策參與並強調公民參與的精神，不論是對公民 參與或對勞動行政領域之研究，均是具開創性的議題。

勞檢陪鑑制之出現不僅擴大公民參與研究領域之廣度，透過研究過程，也可再 次檢視我國勞動檢查制度的發展現況與檢查的限制及困境，故本研究的目的在於：

一、了解我國勞動檢查制度及檢查實務的困境與挑戰，探討行政機關引進公民 參與勞動條件檢查的必要性。

15 第一波工潮發生在 1987 年底至 1988 年初，以桃園客運及苗栗客運罷工行動為代表；第二次工 潮發生在 1988 年底至 1989 年初，以中油員工發起之首次國營事業抗爭遊行及「二法一案」大遊 行(抗議勞動部前身勞委會所提之工會法與勞基法修正草案並聲援苗栗客運罷工案)為代表。二次 勞工運動雖促使政府著手修正相關勞動法令，但卻也同時強化政府與雇主的結盟關係，政府一方 面承認勞工的基本權益，一方面卻又嚴格限制落實勞動權益的手段(王振寰、方孝鼎，1992)。

二、分析臺北市勞檢陪鑑制之設計與運作模式，以了解公民參與機制於勞動條 件檢查之運用情形及其限制。

三、分析臺北市執行大眾傳播業、金融業勞動條件檢查陪同鑑定專案執行成果，

檢視公民參與對勞動條件檢查之效益。

貳、研究問題

一、臺北市為何引進公民參與勞動條件檢查？其必要性為何？

二、臺北市如何運用公民參與機制辦理勞動條件檢查？各項參與機制之運用情 形為何？可能面對的困境又為何？

三、勞動條件檢查方式加入「陪鑑」的作法，對勞動檢查行政之影響為何？又是 否提升了勞動條件檢查效能？

名詞釋義

壹、勞動檢查

勞動檢查係行政檢查之一，是政府為實現勞工政策及貫徹勞動法令，由勞動檢 查機構派遣勞檢員，至產業或事業單位實施有關勞動安全衛生及勞動條件等設施 之檢查(莊坤遠等，2013)，最早可追溯至 1833 年英國訂定之「工廠法」。

貳、勞動條件檢查

勞動檢查範圍分為二大類，一是「職業安全衛生」類，以「職業安全衛生法」

規定項目為主；二是「勞動條件」類，涵括涉及勞動基準法、性別工作平等法、勞 工退休金條例、勞資爭議處理法（協助調查事實部分）、就業服務法等規定，並以 工時、工資、休息、女工、童工及技術生保護、退休、職業災害補償、工作規則等

屬勞動基準法之規定為主要檢查項目，¹⁶本研究即是探討此類型之勞動檢查。

參、勞動條件檢查陪同鑑定制度

指臺北市政府勞動局依據勞動檢查法第二十三條有關陪同鑑定之規定，為勞 動條件檢查案件特訂一套陪同鑑定的運作機制與規範--「臺北市勞動條件檢查陪同 鑑定作業要點」，該要點對於啟動陪同鑑定的範圍、陪鑑人之資格與任期及其於陪 同檢查時之行為規範、保密與迴避責任，均有明確的規定。此外，該制度最大特色 是陪鑑人資格除了傳統的專家學者外，具有5 年以上同一行(職)業工作經歷的勞工，

以及同一行(職)業工會或勞工團體之幹部亦可參與，是一開放公民參與勞動條件檢 查的制度與管道。

章節安排

本研究共分六章節，從理論到實證探討臺北市如何運用公民參與機制辦理勞 動條件檢查及其運用成果，最後並提出本研究之發現及對勞檢陪鑑制未來發展與 研究之建議，有關各章節之安排說明如下：

壹、第一章「緒論」

16勞 動 部 ，2016 ， 《 104 年 勞 動 檢 查 年 報 》 ， 勞 動 部 職 業 安 全 衛 生 署 網 站 ， https://www.osha.gov.tw/1106/1164/1165/1168/ ，2017/4/17 檢索 。

貳、第二章「文獻探討」

公民參與及勞動檢查為本研究二大主軸，故本章第一節為「公民參與」，進行 公民參與相關文獻檢閱，包括公民參與之相關概念、理論及研究領域現況等；第二 節為「勞動檢查」，對勞動檢查之源起與發展、我國勞動檢查制度及國內相關研究 領域現況進行探析；第三節為「勞動條件檢查與公民參與的結合」，從「公民參與」

與「勞動檢查」兩大領域之文獻檢閱結果，初探勞動檢查引進公民參與之新創性、

必要性及其可能須面對之挑戰等。

參、第三章「臺北市勞檢陪鑑制之設計與運作」

本章第一節為「臺北市勞檢陪鑑制介紹」，先藉由分析「勞檢陪鑑作業要點」

之立法架構與內容，了解勞檢陪鑑制之規劃與設計；第二節「勞檢陪鑑制運作模式」

則是藉由綜整勞動局各種有關勞檢陪鑑制的會議紀錄或宣導資料，嘗試建構該制 度的運作模式；第三節「執行成果」係藉由綜整勞動局發布之檢查專案報告資料，

分析勞檢陪鑑制執行成果。

肆、第四章「研究架構與設計」

第一節先依文獻檢閱結果及研究目的與問題，發展出本研究之「研究架構」；

第二節為「研究設計」，說明本研究之方法及訪談對象、題綱等之規劃設計等。

伍、第五章「公民參與機制之運用分析」

本章係藉由檢閱勞檢陪鑑制相關文獻資料，包括執行計畫、行政規章、政策制 定前後各種座談會及檢討會會議紀錄、檢查結果之分析報告等，以及深度訪談主政 機關、工會代表及陪鑑人、勞檢員、學者及勞權工作者等方式，透過不同政策利害 關係人視角，進行勞動條件檢查引進外部第三人之知識經驗協助檢查之必要性、勞 檢陪鑑制在公民參與四大內涵—參與主體、參與時機、參與方式、參與效力概念下 之運作情形分析，並就學界認為不易處理之參與限制，逐一探討勞檢陪鑑制是否也

有相同參與挑戰，故在章節安排上分別為第一節「運用公民參與機制之重要性」、

第二節「公民參與機制運用情形」及第三節「公民參與之限制」。

陸、第六章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果，歸納本論文研究發現，並提出未來制度 發展與後續研究之建議。

文獻探討

本研究因涵括「公民參與」與「勞動檢查」兩大領域，故除就此二領域之國內 外相關文獻分別探討外，由於公民參與之本土實證研究豐富，而勞動檢查之本土研 究相較於勞動基準、勞工職業安全衛生等議題，尚待更多的研究投入 (林良榮，

2013)，故有關此二領域之本土研究現況亦是本章重點。

公民參與

「公民參與」的概念自 60 年代末、70 年代初在美國被提出來後，即蔚為風潮 並發展出許多論述，其應用在各公共行政領域之個案研究文獻亦相當豐富，本節分 就公民參與相關概念(包含理論探討)及我國公民參與研究領域現況進行文獻檢閱。

壹、公民參與相關概念檢閱

一、公民參與的界定

當代的公共行政強調政府政策的正當性與公民需求的回應力，因此尋找有 效的民眾涉入政府事務的方式，以獲得民眾對政府決策及公共服務的支持，成 為政府運作過程中的重要課題。在此趨勢中，雖因不同對象的參與而有不同的 名詞被使用，例如公民參與（Citizen participation）、公眾涉入(Public involvement)、

公民涉入(Citizeninvolvement)及社區涉入(Community involvement)等，事實上這 些名詞的意義均相同，其中並以公民參與為一般論著所通用(陳金貴，1993)。

至於公民參與的定義，Garson 和 Williams (1982) 認為公民參與是讓政府在 公共事務的執行和管理上更能回應民意並使公民能以更直接的方式與行動涉入

公共事務的一種作為；Cunningham(1972)則定義公民參與是「社區民眾對其社區 的一般事務行使決定權的一種過程」。此外，Cooper 從參與的目的及方式，定義 公民參與為「讓公民在各種不同利益、制度與網絡中一起審議與集體行動、發 展公民意識，並將公民納入治理的流程。」(Cooper et al.，2006)。

再從民主政治的本質來看，民主政治是植基於「人民的同意」(consent of the governed)、「知的公民」(informed citizenry)及一個「有效的公眾參與系統」(an effective system of public participation)，是以在該等基礎上，所謂的公民參與乃 指「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得 充分的資訊，同時也有健全參與的管道。」(吳英明，1993)。

雖然學者對於公民參與有不同的界定，但共同點均是強調公民應該直接涉 入公共事務，故一般通說的公民參與，意指政府設立相關機制，讓民眾能夠參 與政府的行政決策過程，或是加入服務的輸送及管理的決策中(陳金貴，2016)。

二、理論探討

通說認為古希臘雅典城邦的公民可直接參與並決定城邦政策的制度 ，是民主政治的起源與典範，然而對於多數國家而言，要實施此種直接民

主制度卻有實務上的困難，因為要聚集公民共同討論國家政策就必須藉 由舉辦各種大型的集會與表決才可達成，社會成本相對高昂，亦即雅典式 的直接民主較適合小國寡民。是以在國土與人口規模等條件限制下，直接 民主便為代議民主取代，國家政事改由公民所選出的「代表」代為決定及 處理。

現代的民主政治幾乎與「代議民主」畫上等號。支持者如 John Stuart Mill 在其在 1861 年所著的《代議制政府》(Considerations on Representative Democrac)書中即指出「在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡，除某些

極次要的公共事務外，所有的人都親自參與公共事務是不可能的，由此我 們可得出结論，即一個完善政府的理想類型，一定是代議制政府。」(江 瑄譯，1982)。另外 Giovanni Sartori 在其所著《民主新論》(The Theory of Democracy Revisited)書中亦認為，實施直接民主所需的社會、經濟、政治 成本太高，而且參與的人越多，個人的參與效力反而越小，最後將淪為一 種無效的參與，因此「以個人參與為基礎的民主，只有在一定條件下才能 實現，倘若這些條件不存在的話，間接民主（即代議民主）將是唯一可能 的實現形式。」(馮克利、閻克文譯，2009)。

然代議民主的發展實況顯然未如其支持者的預期。代議體制讓公民 只有在的選舉當日才能當家作主，投完票後，公民的政治權力被移轉給了 獲得最多選票的候選人，但這些被選出的代表是否能夠完全表達公民的 政治意志，成了代議民主最被質疑之處。對照現實中諸多民意代表的失職 表現，以及公民在選舉後無力約制其所選出之代表的無奈，以選舉為核心 的代議民主，浮現出其阻斷公民參與政治，違背強調自由、平等、正義等 民主原則的缺失，進而促發參與式民主的興起。

「參與式民主」一詞由 Arnold Kaufman 於 1960 年首次提出，當時關 注的議題是有關校園民主的保障，尤其是有關學生能參與校園活動、課程 與成績評定等政策制定的保障。之後參與論者倡導參與概念應擴大至工 作場合、社區鄰里以及與生活環境相關之政策中，其中政治學家Pateman 於1970 年出版《參與及民主理論》（Participation and Democratic Theory）

一書，成為參與式民主理論之濫觴與經典，另具代表性論者還有Barber，

其於1984 年出版《強勢民主》（Strong Democracy：Participatory Politics for a New Age）一書，主張唯有「強勢民主」(參與式民主)才能匡正代議民主 的缺失。

Pateman 把「參與式民主」界定為所有公民充分參與公共事務決策的 民主，亦即在決策的範圍上，所有公民都應充分參與政策形成過程，包括 從議程之設定到執行；就決策的結果上，每個參與的公民決定決策結果的 權力是平等的；至於適用範圍，則認為應是實現所有人最大範圍的參與。

此外 Pateman 也論述了參與式民主具有心理層面及民主技能與程序層面 的教育功能，前者係指可培養一種非奴役的性格；後者係指「參與」具有 累積性，參與愈深入就愈具有參與能力(聶露，2012)。

Pateman 主張有「參與性社會」才有民主政治的存在，所謂參與性社 會是指社會所有領域的政治系統透過參與過程而達到民主化與社會化，

而參與一般是從與日常生活最密切的領域開始，因為只有當個人有機會 直接參與和自己生活相關的決策時，才能真正控制自己日常生活的過程。

是以 Pateman 的參與式民主觀點強調的是最大化的參與，是為補充代議 民主的不足而非取代之(聶露，2012)。

另依 Barber(1984)的見解，代議與民主本身就是相互矛盾，代議的民 主是弱勢民主，具有五大缺失(引自郭秋永，1999)：

1.在代議制度下，公民的政治參與數量偏向社經地位較高者的不均現象，造 成公民的政治不平等。

2.代議民主具壟斷性，有礙公民對於其他「正當民主形式」的追求。

3.代議民主明顯造成公民的「政治疏離」。

4.原是為了效率而設計的代議民主，反而成為破壞公民的政治參與、侵蝕「公 民身份」的反民主制度。

5.原為代議民主之核心設計的定期選舉，在秘密投票的設計下，使得原應基 於公共利益判斷的投票行為失去意義。

基此，Barber (1984)認為，只有「強勢民主」才能避免代議民主的諸

項缺失，並界定強勢民主是：「參與型式的政治，公民可經由參與的過程、

自行立法及建立政治社群，將依賴的個體轉化為自由的公民，將私利轉化 成公善，從而解決缺乏論據下所產生的政治衝突。」。由此界說可知，Barber 的「強勢民主」強調參與的過程，而且與 Pateman 相較，Barber 的論點較 為激進，其提出強勢民主不是在彌補代議民主的不足，而是要予以取代(聶 露，2012)。

(二)新公共服務理論

自1980年代起，為各國奉行迄今不墜的政府治理理論─新公共管理 論，不僅緩解了各國財政支出不足與公共服務短缺的窘境，也改變了傳統 政府治理的模式，從過去的強調威權、層級節制、依法行政等，轉化為重 視組織願景、顧客第一、問題解決與成果等(廖俊松，2009)。然該理論強 調效率、效能與績效的企業管理精神，不僅導致政府漸失其分配資源、守 護社會公平正義之角色與功能，其漠視民主政治強調「主權在民」的公共 服務價值觀，亦導致公民被剝奪參與決策的機會且使民主課責機制受到 挑戰。對於政府治理作為因遵行新公共管理理論所產生的種種缺失，遂有 以Denhardt 與Denhardt 兩位學者為首，強調民主優先的「新公共服務」

理念的倡議。

Denhardt 與 Denhardt分別於2000年及2001年發表〈新公共服務：服 務而非領航〉（The New Public Service: Serving, Not Steering）、〈新公共服 務：民主優先〉(The New Public Service:Putting Democracy First)(2001)二 文，概述「新公共服務」的理念與理論基礎，以及新公共服務學派與傳統 公共行政及新公共管理學派之差異，之後於2003年再出版《新公共服務：

服務而非領航》(The New Public Service: Serving, Not Steering)一書，更完 整闡述「新公共服務」學派的核心概念與價值觀。

依據Denhardt與Denhardt的論述(2000)，新公共服務學派的主要理論 基礎有三:

1.民主的公民權理論(theories of democratic citizenship)

民主的公民權是指公民應積極地參與治理，依據這個觀點，King 和 Strivers(1998)認為行政人員應確實將民眾視為公民(不只將之視為選民、

顧客或消費者)，應和公民分享權力、減少控制，並且相信合作帶來的效 率。此外他們也建議公共管理者應尋求更大的回應能力和相應增加公民 的信任。

2.社區與公民社會模型(models of community and civil society)

在公共行政中，政府(特別是地方政府)的作用被認為是為了幫助創造 和支持社區。Putnam(1995)即認為，美國的民主傳統取決於公民積極參與 各種團體、組織和政府單位的事務上，而公民在這些小團體構成的「公民 社會」中可以解決個人的利益，也可以相互對話和審議，這就是社區建設 及民主的本質。

3.組織的人本主義與對話理論(organizational humanism and discourse theory) 自1970年代起，公共行政理論家跳脫傳統官僚主義和實證論的觀點，

加入詮釋論、批判理論、後現代主義等，以尋求管理與組織的替代方法，

而這些方法均是為了設法使公共組織較少受到權力和控制權的主導，並 更加注重組織內部之員工及組織外部之公民的需求與觀點。此外，近年興 起之後現代主義思想雖有各種觀點，但有一共同看法均認為後現代社會 是彼此依賴的，故政府治理時需與社會各方，包括公民與公共行政人員，

真誠且開放的對話。

在上述的理論基礎下，Denhardt與Denhardt(2000)提出7項新公共服務 的核心概念：

1.是服務，而非領航：公務員日益重要的角色是幫助公民表達和達成共同的 利益，而不是企圖去控制或引導社會。

2.公共利益是目標，而非副產品：公共行政者必須致力於建構一個公共利益 集體共享的觀念。此目標非建立在個人利益的選擇上，而是建立在公民間 彼此分享利益與責任之上。

3.策略性地思考，民主地行動：滿足公眾需求的政策和方案可以透過集體的 努力和協作的過程，以最有效和負責任的方式實現。

4.服務公民，而非顧客：公共利益來自對共同價值觀的對話，而不是個人自 身利益的集合。因此，公務員不僅要回應「客戶」的要求，更要注重建立 與公民之間的信任與合作關係。

5.不容易課責：公務員不只要關注市場，也注意到法律、憲法、社會的價值、

政治規範、專業標準和公民的利益。

6.重視人民，而非僅重視生產力：行政機關與它們所參與的網絡，如果透過 基於尊重所有人的合作過程與共同領導來運作，長期而言是有可能成功 的。

7.重視公民權與公共服務勝於企業精神：公共利益要有較佳的提昇，有賴公 務員與公民承諾對社會作出有意義貢獻，而不是仰賴將公共財視為己有 的企業家型管理者。

從以上新公共服務學派的理論基礎與核心概念說明可知，該學派的 中心理念即是民主，新公共服務就是一套有關於公共行政在以公民為中 心的民主治理體系當中所扮演角色的理念(廖俊松，2009)，因此在整個公 共服務輸送過程中公務員、公民與行政機關應有下列的角色與認知(顧慕 晴，2009)：

1.在公務員角色的認知上：公務員是一服務者，而非政策的領航者。在民主

政治下，政策領航之責屬於公民，公民才是國家主人，公務員則擔負政府 財貨的生產者、分配者、多元價值實踐者的角色。

2.在公民角色的認知上：公務員應視民眾為積極參與公共對話，以達政策領 航的公民，而非消極等待伺候的顧客。

3.在行政的目標上：行政機關除了以市場化的企業精神，提升生產效率外，

更要鼓勵公民參與，以形成社群之公共利益。

4.在行政的課責標準上：行政機關不僅重視政府財貨的生產，更要注重政府 財貨的分配，並調處社會中各種團體的關係與地位，使其具有類似的政治 實力，享有類似的公共財。

5.在行政運作的作法上：行政機關宜透過官民間領導權之分享、相互努力合 作與對話，以達成公共目標。

三、公民參與的內涵

(一) 公民為何參與(why)？

公民參與公共行政的理由概可歸納有以下三點：

1.落實民主政治：民主政治的本質就是以民為主，公民權力之行使就是要透 過公民參與的方式來實現；同時，參與的理念也將使過去以中央控制為主 的治理重心轉為強調地方主義，故公民參與有助民主政治理念的落實。

2.創造公益：讓公民(尤其是弱勢者)有適當的管道參與公共事務並表達其需 求，將可使公共政策能更切合廣大民眾的需要。此外，公共政策形成過程 若能引進利害關係人之參與且不侷限於少數人的意見，則形成之政策將更 具回應力與執行力。

3.公民資格的體現：公民參與既是實現民主理想的有效方法，也是個人獲得

公民資格的教育與發展的管道。

(二)「誰」(who) 參與？

此係指參與之主體需具備什麼資格條件與能力，而此主體可以是個 人也可以是團體。

就個人公民來看，是指公民需同時具有法律及政治上意義之條件，亦 即公民需具有參與政治活動之能力；就團體公民來看，係指一個以上之公 民以集體行動從事公民參與，惟從公民個人集結成公民團體的過程中，須 注意參與動機與目的質變問題。

(三) 公民參與「什麼」(what)？

此係指什麼樣的事情需要公民參與？如何界定參與的範圍？

「直接民主」與「代議民主」之間的差別在於前者之公民幾乎親自參 與公共事務；後者之公民參與只有在選舉代為其參與公共事務的「代表」

時，亦即選出代表後，與個人切身有關的事物反而無法再參與，然此並非 民主政治的真義。是以真正的公民參與應包括二個意涵，一是保障每個公 民平等參與決策過程；二是具有保障公民本身權利、擴大公民利益及提供 政治系統正當性等功能。

(四) 公民在「何處」(where) 參與？

此係指公民參與什麼層級的議題會達到有效的參與？

雖然民主政治的真義是由公民直接參與所有公共事務，但以現代社 會人口眾多、公共事務繁雜的情況下，不得不承認直接民主有其困難度，

是以在各種議題之參與上，應有彈性及策略性地使用與設計。一般而言，

公民參與地方性公共議題的意願較高、投入成本較低、影響力較大，是以 可藉由先參與社區事務開始，培養公民政治參與的能力，再以此知能為基 礎，向上擴大到地方性及全國性的議題與政策上。

(五) 公民參與的「時機」(when)？

此係指公共政策形成的各階段，哪一階段需要公民參與?有效的參與 時機為何？多數研究公民參與的學者認為，公民參與政策的過程應是愈 早投入愈好。

(六) 要「如何」(how)參與？

此係指參與方式的選擇，亦即選擇何種參與方式最有效？由於參與 的方式眾多，因此公民的能力、需投入的成本、參與議題的範圍以及可發 揮的影響力等，都是選擇何種參與方式的考量因素。

四、參與的方式

公民參與的方式很多，不論使用何種方式，最重要的是能否形成政策或計畫 以達到有效的參與。美國學者Sherry R. Arnstein(1969)依據參與影響力的程度，

提出了著名的「公民參與階梯」(a ladder of citizen participation)理論，該理論不 僅成為公民參與的標準參考架構且一直為公共行政學界所引用(陳金貴，1993a)。

Arnstein認為公民參與是一種權力再分配，並將公民決策的權力由低而高分 為八層次(如圖1)，由下而上之第一、二層代表無參與的權力，第三至五層為形式 的參與，最上面三層則是代表具有不同程度參與及影響決策的權力，各階層的說 明及參與形式的例證，分述如下：

(一) 非參與（Nonparticipation）

1.操縱(manipulation)：為階梯第一層，此階層之公民無參與的機會與管道，

公共政策通常為官方所操控，官方舉辦說明會或諮詢會的目的是為了改 變或操縱民眾的想法，例如公民諮詢會議。

2.治療(therapy)：此階層的公民參與是被當作政府政策發生錯誤時，用來作 為事後彌補或解決爭議的方式，例如當作是教育過程的團體集會。

(二) 形式參與（Tokenism）

3.告知(informing)：公民雖被告知了相關施政訊息，但僅是單向且多為事後 被告知，公民仍無對政策規劃表達意見或發揮影響力的機會，例如公開宣 布、召開社區會議。

4.諮商(consultation)：此階層雖提供公民表達意見的機會，但並不保證公民 的意見會被納入討論，例如公民意見調查、公聽會。

5.安撫(placation)：此階層之公民有表達意見的機會，因而也具有部分的影響 力，但最終的決策權仍掌握在有權者，例如公民顧問協議會的合作程序。

(三) 公民權力（Citizen Power）

6.合夥(partnership)：在此階層，公民與政府是水平的夥伴關係，共同分享及 承擔政策規劃制定的權力與責任，例如地區組織、利益團體政治。

7.授權(delegated power)：指政府授予私部門團體、公民團體或志願團體等主 導特定計畫決策的權力，例如審查委員會。

8.公民控制(citizen control)：指公民獲得完全的決策權並負完全的責任。

表2-1 公民參與階梯 8 公民控制(citizen control)

7 授權(delegated power) 6 合夥(partnership) 5 安撫(placation) 4 諮商(consultation) 3 告知(informing) 2 治療(therapy) 1 操縱(manipulation)

資料來源: Sherry R. Arnstein(1969)，引用:陳金貴，1993a。

公民權程度

(degree of citizen power)

非參與

(nonparticipation) 形式參與程度 (degree of tokenism)

另外，美國府際關係諮詢委員會(Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR) 1980年的調查，將民眾參與的方式細分成4類31種(參見表2-2 )。

表中「組織」及「個別」屬於民眾積極主動與專業性強的參與方式，例如環保團 體或在地的自救會，民眾的聲音透過有組織有計畫的方式使開發單位瞭解，其優 點民眾是經由組織的力量與開發單位溝通，不單打獨鬥，但這種形式大都發生在 抗爭情況較嚴重的開發案中；反之，從最簡單的書面告知到參與聽證發表，「意 見消息傳播」與「資訊收集」多屬被動的參與(朱彬妤、李素貞，1998)。

表2-2 美國府際關係諮詢委員會(ACIR) 民眾參與方式分類

資料來源：Advisory Commission Intergovernmental Relations (1980) Citizen Participation in the

American Federal System. Washington, D.C.: ACIR.，引用：朱彬妤、李素貞，1998。

我國學者丘昌泰(2013)則指出公民參與的型式包括：

(一)社區組織

由於社區主義(communitarianism)興起，社區組織已成為另一種新興的 公民參與領域，公民唯有在社區自治過程中累積足夠的知識與經驗，才能 在公共政策參與過程中產生影響力。例如美國柯林頓總統就非常強調自主 性的社區組織、政府與自願性組織之關係以及以政府為基礎的發展性計畫；

此外，台灣多年推動的社區營造運動，都是明顯的實例。

(二)利益團體

不少政治學者指出：當代美國政黨政治已經沒落，代之而起的是利益 團體，而公民為了參與公共政策，最直接有效的管道為加入利益團體，對 國會議員或政府官員進行遊說工作，以影響公共政策之制定。

(三)公聽會

出席聽證會是另一項最有影響力的公民參與策略之一。聽證會可分為 兩種方式，一為立法型的聽證，係依據行政程序法的規定，立法機關或行 政機關就某項問題的處理方式舉行聽證會，以廣徵民意和宣導政策為主，

惟許多公民認為此種聽證彈性過大，並不十分喜好。另外一種為司法型的 聽證，目的是為了解公共議題支持者與反對者之不同意見，許多公民認為 此種方式並非是諮詢性的，而是拘束性的，勢力強大的團體較不易左右聽 證的結果，故為多數公民團體所認同，不過，由於聽證主持人為了不產生 司法審判干預行政裁決的嫌疑，故司法型或審判型的聽證並不多見。

(四)公民顧問委員會

由政策制定機關選擇知識淵博和具代表性的公民，組成公民諮詢委員 會，再由此委員會決定政策方案或政策目標的先後順序，這種方式在歐美 先進國家甚為常見。

(五)示威遊行

以示威遊行方式來企圖改變公共政策是目前台灣公民參與的主要型 式之一，「示威民主」也是許多的社會運動，特別是環境保護運動所呈現的 特質，慣於運用此一策略的公民團體主要以草根性組織為主，草根性組織 通常以某一特定公共問題為訴求重點，向政策當局表示抗議行動，其所發 揮的影響力是不容忽視的。

五、公民參與理由與限制

學界對於公民能否在公共事務參與過程中具有實質影響力，至今仍有歧見，

支持者認為由於公共政策與公民生活息息相關，因此參與有其必性；反對者認為 公民參與只是一種象徵式的運作，對公民需求不僅無法實質回應，還會加深公民 與政府間的不信任(陳恒鈞，2009)。

依陳金貴(1993a)歸納學者Rosenbloom(1989)之論說，認為有六個理由可說明 公民參與在公共行政中之重要性：

(一)公民參與可增加政治系統對外的代表性和回應性。

(二)公民不參與不僅會影響公民的士氣，亦將因而腐蝕民主國家的公民權品質。

(三)公民參與會能增進民眾對政府運作功能的了解。

(四)政府治理若缺乏有意義的參與管道，將導致民眾對政府作為產生距離感；

相反的，透過參與可減少公民對政府的疏離感。

(五)參與可促進社區與政治的整合，並使每個人理解和尊重彼此的關係與觀點，

進而提昇公眾的合作的可能性。

(六)公民如果能被允許參與行政的規劃和執行，他們會更傾向於順從政府的政 策決定、程序和導引。

公民參與雖是民主政治的展現，政府的決策亦可藉由此過程得以強化其正 當性、合法性與回應力，但在執行上也有一些限制必須克服。Kathlene和

Martin(1991)綜整反對公民參與者的批評意見後，認為公民參與的限制可從三 方面觀察：

(一)公民自身的限制：參與是一種理性選擇，公民會對其需投入的時間、議題 的重要性及個人對議題的知識、能力以及影響力等作成本效益考量，以決 定是否參與。

(二)政策制定者的限制：政策制定者是否想要公民投入，取決於對公民參與之 目標明確定義的程度、官員對自身在決策過程中之角色的自我定義以及其 個人對民意之評估。

(三)設計的限制：被任命為諮詢委員以及加入有組織之利益團體的公民，往往 傾向具有較高的社經地位，進而可於參與過程中獲得好處。是以誰參與？

有多少人參與？公民參與如何被整合在決策過程中？這些問題在公民參 與制度設計上仍有限制。

除了以上實務運作的現實面限制外，公民參與還存在著不易處理的爭論性 限制，概可歸納如下(陳金貴，1993b；陳桂香，1996；許文傑，2000)：

(一)政府資訊公開與保密

政府資訊充分公開，公民參與公共事務才能作出正確的決策，但囿於 有些政府資訊又涉及機密性，不方便全數公開，因此在公開與保密間如何 取得平衡，攸關公民參與的程度與範圍。

(二)鄰避 (Not In My Backyard)症候群

鄰避症候群簡稱NIMBY，是指民眾抗拒某些可能對其社區造成不良影 響的設施或方案設置在鄰近地區的一種心理反應，在環保相關議題上最常 出現這種困境。

對於NIMBY現象，持批判性看法者認為NIMBY行動是一種自私、非 理性的行為；持積極性看法者則認為NIMBY方式的抗議，可被當作公民唯

一可表示他們關心和影響政府的管道，提供公民更有意義的政治影響和解 決問題的途徑(陳金貴，1993b)。是以當政府部門面對此種情境時的最重要 課題，便是如何透過有效的公民參與以減少民眾的抗議。

(三)公共利益與民眾意見之區辨

任何公共政策的最終目標均是要符合公共利益，但是民眾的行動卻常 是基於私利的考量，因此，行政機關如何判斷真正的民意及民意是否符合 公共利益，往往不是容易的事(許文傑，2000)。

(四) 公民團體的代表性與合法性

公共團體常挾著民意及公共利益的大帽子，暗示政府對其訴求應予以 優先考慮，然其代表的到底是多數公眾的利益還是私利，反應出公民團體 的代表性與合法性問題(陳金貴，1993b；陳桂香，1996)。

(五) 專家決策與公民參與

由於公民的知能有限，在面對較具專業性的議題上，常需借助專業的 判斷來做決策，進而提高了公民參與的門檻，產生所謂「專業獨裁」的問 題(許文傑，2000)。然此種參與困境不應成為排除公民參與的理由，行政部 門或可採取一種彈性的策略─「民眾與菁英合流之兩階段參與模式」，亦即 對於較具專業性的公共議題，則作二階段的決策過程設計，第一階段由學 者專家就專業知識進行討論與辯證，第二階段再由民眾及民意代表就民眾 的利益及關切的議題進行協商以獲取共識（陳桂香，1996）。

(六) 民主與效率

公民參與是民主的體現，然亦不能忽視公共事務的擴大參與是需花費 較多的成本與時間的現實，因而可能與公共行政講求效率的目標相違背，

是以民主參與及行政效率間如何取得平衡，是行政機關必須面對的重要課 題(許文傑，2000)。

(七) 搭便車或不參與的問題

對於公共事務的參與，多數人都抱持著一定會有人去做的心態，此種 參與冷漠的現象則無可避免會產生不盡義務卻分享權益的搭便車（free- rider）問題(陳桂香，1996；許文傑，2000)。

(八) 行政官員對公民參與的抗拒

行政機關一向以官僚規範為主，重視行政效率，因而在面對強調開放 更多行政過程給民眾參與的規範時，除了認為公民參與和行政效率是衝突 的之外，還會分享原本由官僚掌握的權利與資源分享原本由官僚掌握的權 利與資源，進而出現抗拒並發展象徵性的參與管道(陳金貴，1993a；許文 傑，2000)，是以公民參與除了制度面的建立外，行政官員的態度亦至關重 要。

總之，基於民主的核心精神與價值，公民參與已成為民主國家推動公共政策的 重要途徑，也是政府部門必須順應的治理趨勢。然公民參與也不是萬靈丹，不論是 參與的主體、時機、方法或效力，以及行政部門的態度，都會影響參與的成效，因 此在實際運用時，應保持較彈性與策略性地評估使用。

貳、我國公民參與研究領域現況

自1970年代「參與民主理論」興起以來，無論在社區發展、都市計畫、市政建 設、環境保護或文化教育等議題上，均可見公民涉入其中，公民參與已成為一種趨 勢，我國亦不例外，相關之研究也有相當的累積，惟大致以從事個案之實證性研究 為多，屬理論性之研究較少。

國內偏向理論性的公民參與研究，以學者陳金貴1992年發表於「行政學報」之

〈公民參與的研究〉一文為最早，該文將國外有關公民參與的涵義、發展的理由與 限制、參與的方式以及參與的爭議等相關論述，作一綜整性的歸納，堪為我國研究 公民參與的入門中文文獻。另外許文傑(2000)《公民參與公共行政之理論與實踐--

[公民性政府] 的理想型建構》則是藉由對「參與式民主」、「公民資格」與「民主行 政」等理論進行深入分析，試圖為公民參與公共事務建構一理論安排與分析架構，

進而勾勒出「全民性政府」的圖像。

以上二文對於公民參與的方式及限制等，均有加以分類及比較，對於本研究 探討的公民參與模式–陪同鑑定，具有對比分析的價值。此外，許文傑對於公民 參與理論之探討，亦有助於研究者了解公民參與的精神及其歷史發展演進。

至於國內有關公民參與的實證研究方面，早期的研究議題以都市計畫、市政 建設為主，之後隨著1994年環境影響評估制度法制化後，環境議題的相關研究達 到高峰(江家慧，2003)，且由於受公民意識抬頭及審議式民主風潮之影響，國內 公民參與的議題也呈現多元化發展，涉入領域涵括如社區營造、文化藝術、社會 福利等。茲依公民參與議題之性質，將相關研究文獻分為五大類並擇要臚列如下:

一、公民參與都市計畫或市政建設議題

為我國早期公民參與研究之主要議題，例如：張丹(1981) 《社區計畫之民眾 參與－柳營社區更新計畫實證研究》、謝慶達(1984)《都市更新社區民眾參與之 研究：以台北市為例》，晚近例如：柯佩如(2004)《都市計畫形成過程中民眾參 與之研究：以臺北市南港區都市計畫主要計畫通盤檢討案》、黃斐萱(2012)《都 市更新中的公民參與和政府角色：以臺北市永春社區為例》。

張丹之研究雖名為「社區計畫之民眾參與」，但因個案本身的公民參與直 接涉入程度不深，研究結果較不具可參考性。

謝慶達之研究在於嘗試建立民眾參與都市計畫的整體理論架構，並發掘以 往台北市都市更新社區民眾參與的經驗，以歸導未來進行公民參與的可行方向。

研究結果發現參與的形式為官方主導、非全部程序的參與、以說明會和協調會為 主，政府的角色以「操縱」和「獲得支持」為主。

柯佩如之研究係著重在釐清都市計畫各階段中的民眾參與及其保障都市計 畫範圍內土地所有權人及他項權利人權益的實質功效，並以民眾溝通能力與團 體組織力量的觀點，檢視民眾意見形成與組成團體的情形。該研究認為在都市 計畫過程中，民眾的參與常流於形式、參與是基於利益考量常引發衝突、民眾 的專業知識技能不足、因搭便車心態而未善用發揮團體組織之參與力量。

黃斐萱之研究係在探討都市更新中的公民參與情形及政府角色，並以資訊 的取得及知情、自我意見的主張及溝通、對決策的實質影響力三項標準，檢視 台北市永春社區的公民參與情形。該研究發現：居民在取得所需資訊時受到阻 礙、在自我意見的主張及溝通上面臨發生爭議時卻無法雙向溝通的困境、居民 並無實質決策影響力，而政府的態度則是被動審理、回應性不足、消極規避協 調責任、面對爭議以拖待變。

從以上研究檢閱結果可發現，都市計畫是涉及利益分配與專業知能的議 題，而在此類議題中，公部門的角色呈現天平的兩端─積極主導vs消極被動；

公民在參與過程中則易因利益考量引發衝突，是以如何透過公民參與過程發掘 相容的利益、建立公共利益的共識，成為都市計畫規劃上重要的課題

二、公民參與環境保護議題

由於環保意識抬頭，民眾對於影響其周遭生活環境之環保議題向來具高度 關注度。過去在缺乏參與討論管道的年代，民眾僅有採取自力救濟、抗爭的手

段，然在1994年通過環境影響評估法，將公民參與環境影響評估之程序法制化 後，此議題之公民參與研究達到高峰，相關研究概可分為兩大類：

(一)著重在法規制度層面之研究：

此類之研究例如：陳桂香(1996)《公共政策與民眾參與:環境影響評估 過程中民眾參與制度之研究》、王芳筠(2004)《環境影響評估制度中公民 參與機制之研析》；何玉鳳(2005)《環境法上民眾參與之研究-以環境影響

評估制度為中心》；徐之道(2005)《環境影響評估法中之民眾參與》；張 宗存(2005)《民眾參與理念在環境影響評估制度的實踐》、曾家宏(2006)《環 境影響評估制度民眾參與機制之研究－以國道東部公路蘇澳花蓮段為例》

等，主要在探討環境影響評估法中有關公民參與機制設計的合法性、正當 性、完整性等。該等研究發現：環境影響評估法中對於公民參與之程序、

時機等規定，均有規範密度不足的問題；此外，對於民意應該受到怎樣的 重視也必須由法律保障之，以免影響民眾參與意願。

(二)著重公民參與過程之實證研究：

此類之研究例如：江存仁(1995)《政策過程中之公民參與─以山豬窟 垃圾掩埋場為例》、吳敬雯(2001)《環境影響評估制度中公眾參與之研究-以 和平工業區與專用港為例》、江家慧 (2003)《公民參與機制運用於政策規 劃過程之研究：以雲林林內焚化廠設置過程為例》、劉姵君(2008)《環境議 題中公民參與之探討－以中部科學園區七星農場開發計畫為例》、杜忠良 (2009)《公民參與環境影響評估過程之研究－以宜蘭縣私立懷恩生命紀念 館設置案為例》、黃美玲(2010)《環境影響評估與公民參與機制之研究：以 竹科宜蘭園區城南基地開發案為例》等，係藉由個案的公民參與過程分析，

探討環境影響評估法中公民參與機制運作之效能。該等研究結果均認為在 參與的主體、參與的時機、參與的方法或參與的效力上，均存在制度性的 不完備問題。

三、公民參與社區營造議題

社區總體營造的概念於1994年由行政院文建會提出，係指藉由社區居民凝 聚共識，積極參與並創造社區文化特色的一種改造運動，著重共同體意識的培養

及居民參與公共事務能力。¹⁷

由於社區營造強調社區居民的參與，是以相關議題之研究自然以公民參與 的觀點切入，例如:謝孟椒 (2011)《社區營造與公民參與之研究─以鹿港鎮南勢 社區與花壇鄉橋頭社區發展協會比較為例》；李柏諭、劉鴻陞 、陳柏霖 (2012)

〈從公民參與觀點看彰化馬興村社區營造之歷程〉。惟此類議題之公民參與研究 主要在探究社區營造工作者或倡導者、社區公民及社區治理成效間之連結與影 響，與本研究欲探討公民參與政府行政運作之焦點不同，相關研究發現較不具參 考價值。

四、公民參與藝術文化議題

政府於1992年公布文化藝術獎助條例，規定建築物應設置藝術品，並於1998 年發布公共藝術設置辦法，規定公共藝術的設置必須包含相關民眾的參與，此不 僅代表我國公共藝術法令完備，更重要的展現政府對公民參與公共事務的重視，

因此，在有關公共藝術相關議題的研究中，公民參與機制自是研究的焦點之一。

蔡榕娣(2004)《台灣公共藝術中民眾參與之研究－以東海大學「校園放牧」

公共藝術計畫為例》是藉由實際案例的執行過程，探討在臺灣公共藝術規劃過程 中，執行單位在辦理民眾參與上所遇到的困境與侷限，其研究發現國內民眾參與 公共藝術設置的侷限包括：1.三級三審制的繁雜行政程序，導致行政單位為減輕 行政負擔，進而傾向選擇簡單處理而避免實質公共化的參與流程；2.民眾缺乏藝 術相關專業知識，而藝術家之自主性又高，導致民眾表達之意見往往僅供參考，

失去公民參與的精神；3.公共藝術設置案件常因年度結案的時間限制，以致民眾 參與常常是匆促結束，缺乏深度。

簡巧紋(2007)《臺灣北區公共藝術從創作者角度探討民眾參與》旨在探究公

17 資料引用：文化部國家文化資料庫，網址：http://nrch.culture.tw/twpedia.aspx?id=3972 ， 2017/9//30 檢索。