第四章 文化資產保存法與土地使用管制、建築及消防法令間之適用問題
第二節 因應計畫與土地使用管制法令
土地使用管制措施之適用與排除，為古蹟、歷史建築及聚 落再利用須解決之首要問題，因土地使用分區及容許使用項目 限制了古蹟、歷史建築及聚落再利用之之型態，如需排除土地 使用管制相關規定，則需檢討相關法令。我國之土地使用管制 措施略分為都市土地及非都市土地兩大體系，位於國家公園或 國家自然公園內之土地則適用國家公園計畫或自然公園計畫79， 依該法規定國家公園內得設「史蹟保存區」80，區內並對建築行 為有若干限制81。是以，文化資產保存法與土地使管制法規間之 調和，實為因應計畫之提出時首應處理之問題。
壹、 文化資產保存法中有關土地使用管制之規定
除文化資產保存法第 22 條外，文化資產保存法第 33 條規定：
「為維護古蹟並保全其環境景觀，主管機關得會同有關機關擬具 古蹟保存計畫後，依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有
79 國家公園法第 8 條：「三、國家公園計畫：指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營 管 理上所需之綜合性計畫。四、國家自然公園計畫：指供國家自然公園整個區域之保護、利 用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫。」、非都市土地管制規則第 4 條：「非都市土地之使 用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規 則規定管制之。」。
80 國家公園第 12 條：「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：
一、一般管制區。二、遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。」
81 國家公園法第 15 條：「史蹟保存區內左列行為，應先經內政部許可：一、古物、古蹟之修繕。
二、原有建築物之修繕或重建。三、原有地形、地物之人為改變」、第 16 條：「第十四條之許 可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，
均應予禁止。」
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關規定，編定、劃定或變更為古蹟保存用地或保存區、其他使用 用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。（第一項）前項 古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區，對於基地面積或 基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度、寬 度、建築物之形貌、高度、色彩及有關交通、景觀等事項，得依 實際情況為必要規定及採取獎勵措施。（第二項）主管機關於擬 定古蹟保存區計畫過程中，應分階段舉辦說明會、公聽會及公開 展覽，並應通知當地居民參與。（第三項）」、第 34 條：「為維護 聚落並保全其環境景觀，主管機關得擬具聚落保存及再發展計畫 後，依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、
劃定或變更為特定專用區。（第一項）前項保存及再發展計畫之 擬定，應召開公聽會，並與當地居民協商溝通後為之。」，惟上 開規定一為古蹟一為聚落量身定作，歷史建築並不適用上開規定
82，關於歷史建築適用土地使用管制措施之配套則付之闕如，益 顯歷史建築在文化資產保存法制上之尷尬地位。
貳、 因應計畫與區域計畫法
1. 文化資產法第 22 條未排除區域計畫法之適用
古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消 防安全處理辦法第 3 條：「古蹟、歷史建築及聚落修復或再 利用所涉及之土地或建築物，與當地土地使用分區管制規定 不符者，於都市計畫區內，主管機關得請求古蹟、歷史建築
82 行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處民國 97 年 4 月 8 日文資籌二字第 0971102802 號函：「有關文化資產保存法第 22、36 條疑義釋復如下：(一)文化資產保存法第 22 條適用對象 包含古蹟、歷史建築主體建築及指定登錄之地號。(二)為再利用增加之建物，如屬「必要設施」，
且不影響古蹟、歷史建築主體建物原有功能、景觀等，仍應依據《古蹟歷史建築及聚落修復或 再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法》相關審核程序辦理。(三)文化資產保存法第 36 條 適用範圍為『依第 33 條及第 34 條規定劃設之古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區及 特定專用區內…』，歷史建築應非屬之。 」。
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及聚落所在地之都市計畫主管機關迅行變更；非都市土地部 分，依區域計畫法相關規定辦理變更編定。（第一項）前項 變更期間，古蹟、歷史建築及聚落修復或再利用計畫得先行 實施。（第二項）」之規定，就古蹟、歷史建築及聚落座落 於非都市土地者，得依於變更期間先行實施修復或再利用計 畫之部分，恐有逾越母法授權之疑慮，蓋文化資產法第 22 條並未排除區域計畫法全部一或一部之適用83。
承上，因現行文化資產法第 22 條之規定並未排除區域計 畫法之適用，故如古蹟、歷史建築或聚落之所在地屬於非都 市土地，則其土地使用管制問題仍須遵循區域計畫法、非都 市土地使用管制規則之相關規定，或古蹟、聚落依循文化資 產保存法第 33、34 條規定變更，惟變更前而無法如都市土地 適用文化資產法第 22 條，得以排除全部或一部都市計畫法之 適用，於變更前先依因應計畫實施。
2. 位於非都市土地之古蹟、歷史建築及聚落適用區域計畫法令之問 題
目前適用區域計畫法之土地為非都市土地，非都市土地之使 用地類別規範於依區域計畫法第 15 條授權訂定之「非都市土地 管制規則」中84。非都市土地管制規則第 9 條第 1 項規定有九種 使用地類別85，同條第 4 項第 4 款並規定：「第一項以外使用地之
83 行政程序法第 150 條：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就 一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。（第一項）法規命令之內容應明列其法律授權 之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。（第二項）」。
84 區域計畫法第 15 條：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或 縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用 地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定 之。（第一項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 (市) 分別繪製，並利用重要建築或地形上 顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。（第二項）」。
85 非都市土地管制規則第 9 條第 1 項：「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直
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建蔽率及容積率，由下列使用地之中央主管機關會同建築管理、
地政機關訂定︰四、古蹟保存用地之中央主管機關︰文化部」， 賦予現行非都市土地法令架構下古蹟土地使用管制規範之基礎。
惟該項所稱「古蹟」定義為何，是否包含文化資產保存法所稱「古 蹟」以外之文化資產類型，歷史建築及聚落是否適用該款，不無 疑義；尤其在文化資產保存法已對文化資產類型更細緻化區分後，
該款所謂「古蹟保存用地」實宜配合文化資產保存法修正86。
如以文義解釋認為非都市土地管制規則之「古蹟保存用地」
僅適用於文化資產保存法之古蹟，則於區域計畫法及非都市土地 規則之架構下，即無歷史建築及聚落可資適用之使用地類別，此 其一。其次，文化資產保存法第 33 條及第 34 條雖就古蹟及聚落 雖有得檢討、變更為特定專用區之規定，惟依據非都市土地管制 規則第 30 條規定，申請變更為特定專用區應擬具興辦事業計畫87， 但依文化資產保存法第 33、34 條所應擬具者為「古蹟保存計畫」
及「聚落保存及再發展計畫」，則在此又衍生三個議題：（1）文 化資產保存法所稱之「古蹟保存計畫」及「聚落保存及再發展計 畫」與非都市土地管制規則所稱之「興辦事業計畫」關係為何？
意義是否相同？（2）以法律位階觀之，非都市土地管制規則為 法規命令，故適用上應以文化資產保存法為優先88；但文化資產
轄市或縣（市）政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查︰一、甲種建築用地︰建蔽率 百分之六十。容積率百分之二百四十。二、乙種建築用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之 二百四十。三、丙種建築用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。四、丁種建築用 地︰建蔽率百分之七十。容積率百分之三百。五、窯業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分 之一百二十。六、交通用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。七、遊憩用地︰建 蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。八、墳墓用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之 一百二十。九、特定目的事業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百八十。」。
86 依據文化資產法之定義，須定著於土地上下或本身與土地地貌有關之文化資產類型有：古蹟、
歷史建築、聚落、文化景觀、遺址以及自然地景等。文化景觀、遺址及自然地景雖非本論文之 探討範圍，惟論及土地使用管制，上開與土地相關之文化資產類型於土地使用管制規範中並未 有相應修正，似宜由相關主管機關一併檢討，使各法規間不致因名詞定義之歧異產生適用上問 題。
87 非都市土地管制規則第 30 條第 1 項：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計 畫。」。
88 行政院文化建設委員會民國 95 年 6 月 16 日文中二字第 0951052094 號號函：「至於非都市土