第一章 緒論 第一節 研究動機、內容與目的
壹、 研究動機
文化資產保存法於民國 71 年 5 月 26 日由總統令制定公布全 文 61 條，期間歷經數次修正，並於民國 94 年 2 月 5 日以總統華 總一義字第 09400017801 號令修正公布全文 104 條，增加歷史建 築及聚落類別。目前全台灣共有古蹟 786 處、歷史建築 1130 處、
聚落 12 處1，數量眾多。惟指定古蹟或登錄歷史建築之過程中，紛 爭時有所聞。究其原因，實乃經指定為古蹟或登錄為歷史建築後，
所有人、管理人或使用人對其保存、修復及再利用之處理方式均 不甚清楚，一則加重古蹟及歷史建築所有人、管理人及使用人之 負擔，二則諸多位於市區中心之古蹟及歷史建築，其座落土地為 住宅區或商業區，市價甚高，一經指定為古蹟或歷史建築形同其 土地價值被剝奪，又增添保存及修復之義務，目前僅古蹟可依「古 蹟土地容積移轉辦法」移轉容積，惟此獎勵似仍不使古蹟之所有 人或管理人、使用人加強保存古蹟之意願，古蹟及歷史建築遭不 明人士拆除及失火焚燬之新聞時有所聞2，經指定為古蹟或登錄為 歷史建築反成為老建築之催命符。
民國 94 年 2 月 5 日修正公布之文化資產保存法第 22 條規定：
「為利古蹟、歷史建築及聚落之修復及再利用，有關其建築管理、
土地使用及消防安全等事項，不受都市計畫法、建築法、消防法 及其相關法規全部或一部之限制；其審核程序、查驗標準、限制
1 行政院文化部文化資產局網站統計資料：http://www.boch.gov.tw/boch/。
2 列古蹟必燒？虎尾糖廠百年宿舍又起火，文史團體抗議，民國 103 年 5 月 9 日東森新聞雲網路 新聞。
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項目、應備條件及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同 內政部定之。」 ，以利古蹟、歷史建築及聚落之修復再利用，並 授權由中央主管機關會同內政部訂定相關之審核程序、查驗標準、
限制項目、應備條件及其他應遵行事項之辦法。
行政院文化建設委員會與內政部乃於民國 96 年 6 月 25 日會銜 訂定發布《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消 防安全處理辦法》3，該辦法並於民國 99 年 10 月 19 日修正發布全 文4，以作為古蹟、歷史建築及聚落修復再利用時之審查依據。然 因文化資產保存法第 22 條明定古蹟、歷史建築及聚落之修復及再 利用，有關其建築管理、土地使用及消防安全等事項，不受都市計 畫法、建築法、消防法及其相關法規全部或一部之限制，故屬於建 築法、都市計畫法及消防法之特別規定；而文化資產保存法第 22 條授權由《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消 防安全處理辦法》訂定相關審查程序，惟因古蹟、歷史建築及聚落 實乃不同態樣之文化資產，各有其定義及認定標準，文化資產保存 法所給予之保護強度亦有不同，該辦法卻對於此三種不同態樣之文 化資產做同一處理，未針對古蹟、歷史建築及聚落之法規保護強度 及其特性給予不同規定，其妥適性有待商榷；尚且，對於如何排除 都市計畫法、建築法及消防法等相關法規，均因文化資產法第 22 條及《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安 全處理辦法》未有明文，而係採個案式審查而滋生疑義。上開相關 法令間之適用問題所產生之實務上困難，亦對公有古蹟及歷史建築 委外營運增添變數：例如公有古蹟及歷史建築除由管理機關自行管 理外，尚可依促進民間參與公共建設法第 8 條委託民間機構加以整
3 民國 96 年 6 月 25 日行政院文化建設委員會文壹字第 0962109986 號令、內政部台內消字第 0960823912 號令會銜訂定發布全文 7 條；並自發布日施行。
4 民國 99 年 10 月 19 日行政院文化建設委員會會授資籌四字第 0993006417 號令、內政部台內營 字第 0990819908 號令會銜修正發布全文 8 條；並自發布日施行。
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建、營運（ROT）或營運（OT）。惟一旦依促進民間參與公共建設 法委外，則相關之權利義務須依主辦機關與民間機構簽訂之投資契 約而定。惟公有古蹟及歷史建築一般係於投資契約簽訂後才會實際 交付與民間機構，則如簽約前民間機構無法合理掌握公有古蹟或歷 史建築之現況或修復再利用成本，將影響民間廠商之投資意願，亦 會增加簽約後因現況不如預期而生之違約風險，致生履約爭議；私 有古蹟及歷史建築之所有人、管理人或使用人亦恐因對相關法令適 用不瞭解致無修復再利用之意願，致生古蹟及歷史建築毀壞，更使 被指定為古蹟或登錄為歷史建築即遭遇所有人抗議之情形。因此相 關議題對古蹟、歷史建築及聚落影響甚鉅，蓋因公有古蹟或歷史建 築雖可依其他法令委外營運，私有古蹟、歷史建築或聚落雖亦可由 私人繼續使用，但一旦涉及修復及再利用仍有文化資產保存法及其 附屬法規之適用，其個案式審查對後續使用者而言，有預定使用用 途無法確定是否可行之風險，此亦為筆者於實務上參與公有歷史建 築依促進民間參與公共建設法委外整建、營運之招商階段所遭遇之 難題，此即為本論文之研究動機。
貳、 研究內容
一、 研究限制
基於文化資產法第 22 條及《古蹟歷史建築及聚落修復或再利 用建築管理土地使用消防安全處理辦法》之規定，因目前實務上 對於古蹟、歷史建築及聚落修復及再利用之審查係採個案式審查，
多數因應計畫及審查資料未公開，相關資料不易取得；且筆者本 身並未實際參與古蹟、歷史建築之因應計畫審查工作，故本論文 搜尋之因應計畫案例有所侷限，此部分本論文透過對具有實務經 驗之專家學者訪談以瞭解實務上之運作，相關法令及行政機關見
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解係透過政府機關網站、法學資料檢索系統取得，此為本論文之 研究限制。
二、 研究範圍
本論文著重分析文化資產保存法及其相關子法對古蹟、歷史 建築及聚落修復持再利用之影響，並欲提出修法建議。因此研究 範圍以文化資產保存法所定義之古蹟、歷史建築及聚落為主，蒐 集相關法規、函釋、文獻及案例，以探討現行文化資產保存法及
《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全 處理辦法》運作下的法制面及實務面問題，及可能之解決方向。
本論文主要研究範圍如下：
（一） 文化資產保存法中有關修復及再利用相關規定及文化主管 機關相關函釋之蒐集及分析；
（二） 其他中央法規（如都市計畫法、區域計畫法、建築法及消防 法）中有關古蹟、歷史建築及聚落相關規定之蒐集及分析，
各地方政府對於文化資產之自治法規尚不在本論文研究範 圍之列。
（三） 現行《古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用 消防安全處理辦法》下因應計畫之實務上審查概況及可能遭 遇之問題。
參、 研究目的
截至 103 年 4 月止，國內古蹟、歷史建築及聚落之總數達 1,928 筆，一旦涉及修復或再利用，均有文化資產保存法第 22 條及《古 蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理 辦法》之適用，本論文嘗試透過相關文獻、法令、行政機關函釋
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及案例之搜尋、歸納及分析，希望於上揭研究限制及範圍下達成 以下研究目的：對文化資產保存法及《古蹟歷史建築及聚落修復 或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法》提出如下之修法 方向建議：
一、 文化資產保存法中有關古蹟、歷史建築及聚落之土地使用管 制規範與區域計畫法、國家公園法間之適用關係。
二、 因應計畫審查通過並取得使用許可後，古蹟、歷史建築及聚 落所座落土地有無變更其都市計畫之必要。
三、 區分古蹟、歷史建築及聚落之因應計畫應具備項目及其效 果。
表 1.1 古蹟、歷史建築及聚落指定及登錄數量 類別 總數 備註
古蹟 786 國定古蹟 90 筆
直轄市定古蹟 394 筆 縣市定古蹟 302 筆 歷史建築 1130
聚落 12 重要聚落 1 筆 一般聚落 11 筆 總計 1928
來源：行政院文化部文化資產局網站 第二節 研究方法與流程
壹、 研究方法
本論文自「政策面」及「法規面」集中探討文化資產保存法、
古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處 理辦法及相關法規（建築法、都市計畫法及消防法）對古蹟、歷 史建築及聚落修復再利用之影響，故採「文獻分析法」為主要之
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研究方法，分析與古蹟、歷史建築及聚落修復在利用相關之法規、
學術論文、期刊、報紙、研究報告等資料，並訪談數位專家學者，
以釐清現行法規對古蹟、歷史建築及聚落修復再利用之實務現況 造成之問題及影響，並試圖找出可能之修法方向。
貳、 研究流程
本論文於第一章釐清研究動機並確立研究目的後，即進行第 二章之相關文獻研析。因著重於文化資產修復再利用之法制面向，
故本論文於文獻研析上，首先蒐集文化資產法相關法令，從中歸 納、整理出古蹟、歷史建築及聚落之立法脈絡及規範意義；進而 蒐集相關文獻，以增進對相關議題之瞭解。為明瞭因應計畫之實 務運作現況，本論文於第三章蒐集古蹟及歷史建築之因應計畫案 例，並對文化主管機關中具因應計畫審查經驗之專家及曾擔任文
故本論文於文獻研析上，首先蒐集文化資產法相關法令，從中歸 納、整理出古蹟、歷史建築及聚落之立法脈絡及規範意義；進而 蒐集相關文獻，以增進對相關議題之瞭解。為明瞭因應計畫之實 務運作現況，本論文於第三章蒐集古蹟及歷史建築之因應計畫案 例，並對文化主管機關中具因應計畫審查經驗之專家及曾擔任文