國內參與的推動歷程與案例

台 灣 在 1987 年 解 嚴 後 邁 向 民 主 化，台 灣 市 民 社 會 因 為 資 訊 科 技 的 發 達 、 民 眾 教 育 程 度 提 高 、 以 及 民 主 運 動 與 世 界 趨 勢 的 影 響 之 下 而 逐 步 形 成 。 民 眾 開 始 對 不 合 理 的 都 市 發 展 政 策 提 出 異 議 ， 甚 至 自 發 性 的 組 成 民 間 社 團 與 社 區 發 展 組 織 與 之 對 抗 。 這 些 自 發 性 組 織 最 初 以 社 區 環 境 的 改 造 為 基 礎 而 形 成 ， 漸 漸 的 便 開 始 以 都 市 生 活 的 公 共 議 題 為 主 要 訴 求 。 台 灣 市 民 社 會 成 長 的 另 兩 個 契 機 則 是 在 文 建 會 提 出「 社 區 總 體 營 造 」以 及「 921 地 震 」之 後 ， 社 區 發 展 組 織 與 市 民 組 織 在 政 府 與 學 者 有 計 畫 的 引 導 與 輔 導 之 下 如 雨 後 春 筍 的 大 幅 成 長 ， 並 且 遍 布 全 台 灣 城 鄉 ， 已 經 產 生 許 多 成 功 且 寶 貴 的 經 驗 。 然 而 縱 使 市 民 社 會 蓬 勃 發 展 如 今 日 ， 台 灣 的 公 部 門 仍 未 改 行 政 官 僚 作 風 ， 沒 有 適 時 反 映 市 民 需 求 的 管 道 ， 民 眾 參 與 都 市 發 展 的 正 式 機 制 往 往 不 通 暢 ， 且 更 沒 有 替 代 選 擇 的 可 能 。 公 部 門 甚 至 行 為 專 斷 ， 公 然 違 背 民 意 。

參 與 式 社 區 設 計 的 轉 變 從 規 劃 技 術 本 身 而 言 ， 臺 灣 並 沒 有 落 後 西 方 國 家 太 多 。 例 如 ， 殖 民 政 府 在 日 治 時 期 的 一 九 三 ○ 年 代 就 已 經 引 入 了 現 代 規 劃 體 系 的 架 構 以 及 技 術 ； 後 來 在 一 九 五 ○ 年 代 ， 國 民 黨 的 規 劃 官 僚 也 將 「 花 園 城 市 」 的 規 劃 概 念 應 用 在 臺 北

市 的 周 圍 城 市 ， 如 永 和 及 三 重 的 規 劃 當 中 。 一 九 七 ○ 年 代 ， 更 進 一 步 地 將 「 區 域 規 劃 」 以 及 「 總 體 規 劃 」 的 機 制 納 入 規 劃 體 系 。 這 些 行 動 都 說 明 了 ， 早 期 臺 灣 的 規 劃 架 構 深 受 歐 美 世 界 的 知 識 與 技 術 模 型 的 影 響 。 但 是 在 執 行 與 成 效 方 面 ？ 規 劃 界 的 學 者 傅 利 曼 指 出 ， 地 方 社 會 的 政 治 脈 絡 是 規 劃 操 作 中 的 關 鍵 變 數 ， 不 同 脈 絡 的 環 境 很 難 分 享 同 樣 規 劃 成 果 (Friedmann, 1998)⁵⁵。 而 在 臺 灣 將 近 八 十 年 的 發 展 ， 我 們 會 發 現 其 最 顯 著 的 特 徵 是 ， 規 劃 理 念 與 實 際 的 規 劃 成 果 之 間 有 著 巨 大 的 鴻 溝 。 規 劃 的 成 效 不 彰 ， 導 致 在 一 般 民 眾 的 認 知 中 ， 規 劃 是 地 皮 炒 作 的 代 名 詞 ， 而 專 業 界 內 部 則 有

「 紙 上 畫 畫 、 牆 上 掛 掛 、 不 如 長 官 一 句 話 」 此 一 生 動 的 自 嘲 。 事 實 上 ， 甚 至 在 規 劃 官 僚 的 專 業 能 力 較 高 的 臺 北 市 ， 規 劃 官 僚 也 自 承 都 市 規 劃 往 往 並 不 是 專 業 判 斷 能 自 主 決 定 ， 而 是 被 政 治 力 所 影 響 ( 張 景 森 ， 1991)⁵⁶。 這 些 政 治 力 的 形 貌 可 經 由 歷 史 的 考 察 來 進 行 描 繪 。

二、討論分析

（一）源起

在 一 九 五 ○ 年 代，一 些 因 素 造 成 了 都 市 規 劃 的 不 確 定 性。從 最 基 本 的 人 口 條 件 來 說，隨 著 國 民 政 府 播 遷，為 臺 灣 帶 來 超 過 一 百 萬 的 政 治 移 民。這 些 暴 增 的 人 口 使 得 臺 灣 大 多 數 的 主 要 都 市 都 突 破 了 都 市 計 畫 中 的 設 定 容 量，原 來 的 規 劃 不 再 適 用。再 則，從 財 政 的 角 度 而 言 ， 在 一 九 五 ○ 年 代 ， 85% 的 國 家 預 算 用 於 國 防 (Gold, 1985)，因 此 並 沒 有 多 餘 的 人 力 與 財 源 來 思 考 長 期 的 都 市 發 展 計 畫，取 而 代 之 的 是 短 期 取 向、以 軍 事 防 禦 為 要 務 的 都 市 取 向 (曾 旭 正，1994)⁵⁷。這 個 規 劃 的 制 度 環 境 在 一 九 六 ○ 年 代 再 度 有 所 轉 變。中 央 政 府 為 了 要 執 行 數 個 經 濟 發 展 計 畫，不 斷 地 採 用 減 稅 措 施 來 鼓 勵 私 人 投 資 。 雖 然 這 個 措 施 的 確 提 升 了 臺 灣 的 經 濟，但 卻 也 使 政 府 稅 收 減 少，連 帶 地 影 響 了 政 府 的 公 共 投 資，最 後 導 致 了 公 共 設 施 投 資 普 遍 不 足 的 現 象。這 些 公 共 投 資 不 足 的 根 本 問 題 在 於 規 劃 並 沒 有 被 重 視。由 於 經 濟 發 展 模 式 與 規 劃 的 成 長 管 理 的 角 色 有 所 杆 格，規 劃 的 操 作 明 顯 被 邊 緣 化，最 後 淪 為 形 式 化 的 文 件。最 清 楚 的 是，在 臺 灣，除 了 都 市 計 畫 中 的 土 地 使 用 分 區 管 制 之 外 ， 國 土 計 畫 、 區 域 計 畫 以 及 都 市 計 畫 都 不 具 管 制 能 力、也 無 自 主 的 開 發 財 源。憲 法 中 雖 有 對 於 地 方 自 治 的 主 張，卻

55 Friedmann, J. (1998) Planning theory revisited, European Planning Studies, 6 (3) : 245-253.

56張景森 (1991) 臺灣現代城市規劃：一個政治經濟史的考察 (1895-1988)，臺北：國立臺灣大 學土木工程研究所博士論文。

57曾旭正 (1994) 戰後臺北的都市過程與都市意識形構之研究，臺北：國立臺灣大學土木工程研 究所博士論文

無 實 質 的 內 容，以 致 於 中 央 得 以 透 過 財 政、人 事 的 干 預，主 導 地 方 的 發 展 方 向。上 述 種 種 規 劃 領 域 所 發 生 的 現 象，一 方 面 說 明 了 早 期 從 西 方 世 界 所 引 入 的 技 術 與 知 識，往 往 具 有 罔 顧 地 方 社 會 的 特 殊 性 而 橫 向 移 植 的 傾 向，另 一 方 面 我 們 也 看 到 了 在 扭 曲 的 政 治 結 構 中，都 市 計 畫 的 角 色 也 淪 為 政 治 利 益 的 競 逐 場，成 為 當 局 鞏 固 執 政 正 當 性 的 工 具 。 事 實 上 ， 規 劃 官 僚 手 上 的 專 業 自 主 性 低 落，而 影 響 規 劃 決 策 的 來 源 乃 是 由 中 央 與 地 方 裡，國 家 與 社 會 的 權 力。如 同 前 文 曾 討 論 的，中 央 政 府 對 地 方 政 府 具 有 高 度 的 主 導 性。雖 然 憲 法 有 地 方 自 治 的 規 定，卻 沒 有 明 確 規 定 地 方 自 治 的 內 容 。

文 建 會 於 民 國 83 年 10 月 推 出 「 社 區 總 體 營 造 」 政 策 ， 是 一 個 期 盼 以 建 設 台 灣 基 層 社 區 意 識 的 政 策，此 政 策 除 了 強 化 軟 硬 體 設 施 外，更 改 變 以 往 由 上 而 下 的 政 策 理 念，強 調 由 下 而 上 的 社 區 主 義 發 展 模 式。「 社 區 總 體 營 造 」其 動 機 是 藉 由 該 方 案 理 念 的 推 行，讓 政 府 所 擁 有 的 龐 大 資 源 和 民 間 自 發 性 的 力 量 相 結 合，以 引 導 台 灣 社 會 對 過 去 之 空 間 、 文 化 及 產 業 的 重 新 省 思 與 整 合 。

（二）過程

1、整個參與式社區設計的發展：

1980 年先行階段→1990 年醞釀初期→1990 年末高峰時期－政策 推動下的快速拓展→2000 年轉變時期－參與式社區設計的檢討與反省 2、發展過程中陸續出現：

Ⅰ、社區環保意識的抬頭

台灣政府在過去長期推動以加工出口為主的經濟政策，到了 1980 年代末期，歷經工資上漲、連續兩次石油危機及勞動力不足等問題 後，已逐漸面臨產業轉型的壓力。1990 年代初期，在追求高經濟成 長率的前提下，全台各地接連發生數起嚴重的石化污染事件（多氯聯 苯、戴奧辛、高銀化工污染），在全球性環保意識的抬頭下引發社區 民眾的反彈，而其中又以「鹿港反杜邦」的抗爭事件較具代表性。1986 年美國杜邦公司發表「二氧化鈦」工廠的建設計畫，引發鹿港居民對 於政府同意建廠的嚴重抗議，並展開空前的反公害活動。當時台灣尚 未解嚴，這種公然反抗政府的行動引起社會的震撼。不久後大學生社 團加入鹿港居民的行列，輿論也逐漸傾向支持「反杜邦」。隔年，在 政府妥協之下，杜邦公司宣布撤回建廠計畫。這是台灣首次以「違法」

抗議行動獲得勝利，而鹿港也成為環保運動的先驅。這對於日後民間

陸續發起的反公害運動有著極大的鼓舞。這些小型的、前導式的社區 環保運動，當屬面臨生存危機時，以自力救濟的方式出現，為爭取生 存權及環境權而發起的自救運動。

Ⅱ、都市居民對於環境品質的追求

市民面對長期以來都市服務品質的惡化，以及政府不當的都市計 畫過程導致利益分配不均，是導致另一種社會運動抗爭的形態。舉例 來說，1989 年「無住屋者團結組織」因反對投機者的土地炒作而發 起「無殼蝸牛運動」，是台灣自政治解嚴以來，由人民自發規模最龐 大的一次都市社會運動。此運動由一群小學教師發起，在運動過程 中，一群建築及規劃的專業者也主動的參與，協助運動團體提出都市 /土地政策。其他案例尚包括：1992 年民間推動第二次土地改革、亞 洲三國土地住宅市民聯盟年會、1993 年台北市慶城社區反對都市計 畫變更及停車塔的興建、天母芝山地區反對保護區變更及興建大型體 育場、主婦聯盟爭取七號公園開闢為森林公園等。以上這些遍佈各地 的社會運動，在在都反應出一個趨勢，即是這些反對的聲音及力量無 一不彰顯出民眾對於國家主導下的發展模式的質疑及挑戰，解嚴後，

原來威權國家的壓制體制逐漸鬆弛，不論城市或鄉村地區都持續出現 草根性的社區組織，而這些組織也成為 1990 年代社區運動風潮的重 要動力。

Ⅲ、 應運而生的社會/社區組織

在全島一連串的社會運動中，有許多社會組織或社區組織（或稱 做草根性社區組織）在上述過程中逐漸成形。1986 年樂山文教基金 會、1987 年主婦聯盟、台灣環境保護聯盟成立、1990 年因應無殼蝸 牛運動而生的專業者都市改革組織(Organization ofUrban Re's, OURs) 以及崔媽媽服務中心、1991 年高雄美濃第七小組工作站成 立、1992 年九份文史工作室、美濃愛鄉協進會等組織。以 1987-1992 這段期間來說，可說是地方文史工作室的萌芽期，雖然只有短短幾年 的時間，但其工作室的成數量卻遠超過戒嚴前三十年。

Ⅳ、 專業者自省的開始（西方經驗的導入）

參與式社區設計在台灣最早的具體案例可追溯至 1980 年代初 期，其主要推動兩個團體皆為學術單位。一是成立於 1975 年的台大 土木研究所都市計畫研究室（王鴻楷－台大城鄉所前身），1981 年

台大都計室在台北市中山區詔安段更新計畫中，即開始嘗試帶動居民 參與規劃討論。另一團體是以中原大學建築系都市設計研究室為主

（喻肇青、胡寶林），1984 年中原大學建築系都市計畫研究室的師 生，在台北市永康社區嘗試推行居民參與「公園巷」、「遊戲巷」的 計畫以及 1986 年「港都山城是我家－基隆市明日遠景民眾參與展」

的環境設計。以 1990 年代初期的情況來說新觀念的導入應該算是第 一波專業者的反省或改變時期。當時專業者從事規劃設計方面的討 論，某個程度上是受到比較社會傾向、人道主義取向理論的影響，例 如林區（K.Lunch）、亞歷山大（C.Alexander）以及拉普普（A.Rapoport）

等西方思想。雖然那時並無加入明確的「參與」概念，但卻是專業者

等西方思想。雖然那時並無加入明確的「參與」概念，但卻是專業者