國內外公私協力與場站開發文獻與制度探討

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在現行規範下，對需用土地人而言，被賦予協議價購的權責，目前協議 價購之價值基礎賦予不動產估價師相當大之責任。依臺北市政府於 2016 年 訂定之「臺北市臺北都會區大眾捷運系統捷運開發區用地取得估價原則」⁹， 係規定三家估價師依《不動產估價技術規則》、《土地徵收補償市價查估辦法》

兩套制度，共評估六個價格，經審議後，選取總值最高者與地主協議價購。

此舉為臺北市政府捷運局為順利後續路線用地取得，基於保障地主權益最大 化及選擇對人民權益損害最少者之精神目的，然而實務上進行協議價購之難 度是否會下降？眾多土地所有權人均為單一個體，秉持不同的價值觀與思考 邏輯，大多也毫無組織及代表人物，捷運局是否有此能力進行土地開發之談 判，仍待未來驗證。

二、 國內外公私協力與場站開發文獻與制度探討

公私協力（Private-Public Partnership, PPP）在國外以行之有年，在基礎 設施、醫療保健、水資源、汙水、能源、石油和天然氣管線、海港、機場、

鐵路和公路等項目，皆可看到公私協力的成果（Follak 2015）。由於政府預算 有限，在此前提下，如何運用民間資金至關重要，也因此公私協力被視為國 家預算的替代方案之一。

公私協力主要有兩大重點：其一是提供公部門資產或項目做為私部門資 金的抵押或基礎，例如：一般場站開發，是由政府先透過徵收或協議價購之 方式取得用地，並以該用地與投資人合作，由投資人出資興建；其二是運用 公部門資產或項目產生之收入，來支付給私部門的資金提供者，在場站開發 中，投資人可分回一定比例之房屋，即為公部門做為支付私部門投資人之手 段。

9「臺北市臺北都會區大眾捷運系統捷運開發區用地取得估價原則」相關規定：捷運 開發區協議市價之查估原則以委託 3 家不動產估價師辦理，並由委託之 3 家不動產估價 師分別依《土地徵收補償市價查估辦法》及《不動產估價技術規則》兩種作業方式查估。

經初審作業完成之 3 家估價報告書，提請召開捷運開發區協議市價審查委員會，以 6 個 價格中開發基地土地總價最高者為「協議市價」。

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除了可節省國家支出外，私部門在管理上的效果、成本的控管，以及專 業程度上，也是運用公私協力的優勢之一（Siemiatycki 2013）。然而在英國 及澳大利亞，公私合作卻受到了相當大的批評，最主要原因為公私合作在當 地無法達到「物有所值（value for money）」的目標，大部分公私合作的項目，

面臨成本超支、進度落後的問題（Love et al. 2015)。

儘管如此，還是有相當多的研究指出，公私協力是社會和經濟基礎設施 項目傳統採購方法的有效和高效替代方案，S. Haskins（2002）之研究發現，

西雅圖公共事業（Seattle Public Utilities）運用公私合作，與傳統的政府採購 相比，節省了 30%的費用；Yong（2010）亦認為，公私協力可以提高基礎設 施服務的質量和數量，與公共部門的規定相比，公私協力之總體成本更低。

場站開發即為公私協力之模式之一，早期捷運土地之場站開發，因當時 機制較不完善，地主參與開發意願較低（如文湖線、新店線、中和線）。經 捷運局多次檢討改善，目前辦理捷運聯合開發之用地取得，改以「協議價購」

方式為主，並在用地協議資料中，提供開發作業之辦理程序及試算說明（臺 北市議會 2013）。

以政府之角度而言，公私協力確實可解決政府預算不足之課題，卓哲宇

（2010）指出，在公共建設預算不足的情況之下，場站開發可籌措捷運工程 所需之資金，亦可使民間資金能夠參與國家建設並且從中獲利，而地主參與 場站開發可保有原本土地，並享有未來開發之效益，對政府、民間資金與地 主而言，皆有其優勢，故其認為場站開發事業是藉由都市運輸設施建設結合 公私團體資源共同開發以達到有效利用土地資源，使參與者獲得利益之不動 產興闢事業。

葉松芳（2012）以捷運文湖線領得使用執照的 5 處共構場站開發基地，

就開發後之銷售價值、捷運設施布設情形及捷運獎勵容積價值等部分，進行 空間及效益合理性分析。作者認為，土地所有權人獲得的捷運獎勵效益，加 上因提供捷運設施使用而於地上層其他空間興建之原可建容積銷售價值後，

皆高於捷運設施所使用樓地板面積的價值。此外，當捷運獎勵效益加計於地 上層其他空間興建之原可建容積銷售價值，等同於因提供捷運設施使用之價 值時，則可視為土地所有權人開發效益之合理性。

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國外亦針對於場站開發進行研究，如 Cervero（1994）針對華盛頓特區 和亞特蘭大進行分析，認為因城市軌道交通車站（urban rail transit station）

的便利性，故站體周邊的土地相當有價值。作者對於周邊的辦公室進行研究，

發現車站附近的辦公室租金自 1978 年至 1989 年間每年皆上漲，存在租金溢 價，且辦公室空置率亦較低，平均建築密度亦較高，透過公私合作的場站開 發制度，可加強上述效果。作者建議，政府在場站開發時，可給予民間較高 的容積率、減稅或成本可抵扣稅額。住宅對開發商而言比辦公室更吸引，故 可將興建住宅做為場站開發的核心，以增加民間參與之誘因。

Landis, Cervero, and Hall（2016）認為，成功的場站開發項目有四個必 要的條件。首先，當地房地產市場必須健康且活躍。第二，對場站開發負主 要責任的機構必須有創業精神。第三，場站開發項目涉及多個公共機構時，

協調至關重要。第四，民間機構必須有認知，場站開發所產生的效益，其重 要性超越收入。

Medda（2012）針對美國五個場站開發的項目進行研究，發現土地利用 和分區，對於場站開發成功有相當之影響，如佛羅里達州邁阿密-戴德縣特 別針對場站開發，創造了新的分區「捷運區（Rapid Transit Zone , RTZ）」，

透過此特殊分區，來降低開發商的開發風險。明確的政策和政治方向對場站 開發在財務上，則有舉足輕重的影響力，作者認為場站開發應該要有一個明 確的目標，從過去以社會發展為主（例如：開發商在場站開發的同時，應提 供社會住宅），到後來演化為以最高、最有效使用為前提。作者表示，私人 開發商在場站開發項目中獲取利潤，有其必要性，私人開發商才有參與場站 開發之誘因。

雖然國外對於場站開發之成功模式有相當之研究，也明確指出投資人參 與場站開發必須有其利潤，然以國內而言，場站開發仍存在相當多的問題待 處理，如鄭名惠（2015）指出，場站開發已為政府節省土地徵收補償費逾 350 億元以上，然參與之私地主及投資人對場站開發之制度仍有怨言，例如：法 令不周全、解釋不清等，投資人亦認為參與開發無利可圖，也因此部分場站 開發多次流標找不到投資人，而私地主不但無法享受到開發後利益，甚至有 不參與開發即可能被強制徵收之風險。作者以地主觀點來檢視捷運場站開發 安置拆遷戶作業，並建議政府重視捷運場站開發與都市計畫之競合及完善安 置拆遷戶法令規定與補償計畫，在補償上則應以完全補償之精神，公平保障 拆遷戶之權益；在執行上應加強地主的參與與協商，建立信任的基礎，成立 專責單位。

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綜上所述，國內外針對場站開發之制度，皆已行之有年，並採行公私 合作之模式，從早期的以社會效益為主，到後來逐漸演變為考量民間投資 人之權益，給予其較優惠之條件，例如：容積獎勵、稅捐減免，規劃特別 使用分區等。而在臺灣，由於民間投資人並不直接面對私地主，而是由政 府單位與私地主協商，民間投資人乃是做為執行者之角色，故政府單位於 場站開發之功能更顯重要，如何增加民間投資之誘因，以及減少私地主之 反對，為政府機關於場站開發中相當重要之一環。

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