場站開發法令變革

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

25

第三節 制度探討

一、場站開發法令變革

考究《大眾捷運法》有關捷運場站開發之相關規定之修法歷程，立法 機關於 1988 年 7 月 1 日制定公布《大眾捷運法》第 7 條:「為有效利用土 地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體場站開 發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。場站開發用地做 多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。場 站開發用地得以市地重劃或區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。

場站開發辦法，由交通部會同內政部定之。」

然而於 2004 年 5 月 12 日修正《大眾捷運法》第 7 條第 1 項規定：

「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路 線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」立法者將「聯合」刪除並於 修法理由說明：「主管機關為簡化開發流程及縮短時程，將大眾捷運系統 土地開發改由主管機關依有償撥用、協議價購、市地重劃或區段徵收方式 全部取得，變更為公有土地，以利主管機關主導辦理開發事宜。」立法者 為使捷運用地取得順利，將原先地主、政府、投資人三方參與主體，修正 為將開發用地所有權收歸公有後，方與投資人公私協力進行開發，原地主 所有權人對後續之權益分配並無法涉足（藍雅筠 2014）；另，《大眾捷運 系統土地聯合開發辦法》於 89 年 10 月 2 日公告修正為《大眾捷運系統土 地開發辦法》，「聯合開發」乙詞亦配合修正為「土地開發」。可見在修法 之歷程中，原土地所有權人開發之權利已被弱化。

《土地徵收條例》2012 年 1 月 4 日修正發布實施，用地補償改以市 價辦理，為順利後續路線用地取得以公開、公平、合理之機制與地主協議 價購，徵收土地或土地改良物，應由需用土地人依市價與所有權人協議，

而徵收亦為市價補償，由於協議價購為土地徵收之先行必要程序，若協議 不成，尚得以徵收方式取得土地，然該市價由各主管機關決定自行查估或 者委託不動產估價師評估之，並未強制要求委外查估。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

26

土地所有權人同意協議價購者，依據臺北都會區大眾捷運系統開發所 需土地協議價購協議書範本，若其受領協議價購土地款，則不得主張其他 任何權利，亦不得改為分配房地；反之，若選擇參與分配開發後房地，在 分回開發完成不動產之前，得提出申請並經同意後，領取協議價購土地款。

該流程繪製如下：

圖二-一地主簽訂協議價購同意書後流程

資料來源：本研究繪製

得申請並經同意

簽訂協議價購協議書 土地所有權人同意協議價購

改領土地 協議價款

辦理土地所有權移轉登記

公開徵求投資人

簽訂投資契約書

大樓設計、興建

領得使用執照

分配房地 受領協議價購土地 參與分配開發後房

辦理土地所有權移轉登記

權利關係終止

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

27

觀《大眾捷運法》之立法目的，制定場站開發政策係希望捷運用地取得 過程順利，而非以開發利益之實現為重點（鄭名惠 2015）；近年來地主意識 高漲，將財產權的保護以及開發利益的實現過度擴張，使得許多公共建設之 開發寸步難行。然而土地所有權人經《大眾捷運法》修法後，已無實質參與 開發之權益，只能就其參與分配之比例進行日後開發量體之分配，因此僅能 由政府代理其權利，除單一地主可優先申請投資外，後續皆由政府依法¹⁰徵 求公告投資人參與，並進行土地開發投資契約書之簽訂。

針對捷運用地徵收之財產權問題，早於 1991 年間新店機廠美河市之 開發基地原地主范○○等 11 人，因不服內政部核准徵收處分，即提起訴 願，因訴願及再訴願均遭駁回，遂向行政法院提起行政訴訟，但仍被駁回，

後續提起兩次再審之訴亦均遭駁回。本案之爭議點主要有二：第一是場站 開發基地內 85.41％土地係以強制徵收取得，然開發後竟將基地內 51.12％

之土地移轉登記為私有；第二是公私土地比例懸殊，不符比例原則（北市 府擁有高達 99.35％之場站開發基地面積，竟與僅擁有 0.65％基地面積之 投資人日勝生簽訂場站開發投資契約）；更涉公私權益分配失衡且淪於黑 箱作業（低估地價，壓低臺北市政府可分配權值；高估建物成本，提高投 資人之權配比例）（鍾麗娜 2017）。

對於新店機廠開發工程用地徵收部分，司法院大法官做出釋字第 732 及 743 號解釋，第 732 號解釋提到，新店機廠場站開發徵地案中，最高行 政法院引用 2001 年 5 月 30 日修正公布之《大眾捷運法》第 7 條第 4 項規 定：「大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機 關依法報請徵收。」1988 年 7 月 1 日制定公布之《大眾捷運法》第 7 條第 3 項規定：「場站開發用地……，得徵收之。」1990 年 2 月 15 日訂定發布 之《大眾捷運系統土地聯合開發辦法》第 9 條第 1 項規定：「場站開發之用 地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……。」此等規定，容許主管 機關為土地開發之目的，徵收交通事業所必須者以外之毗鄰地區土地，有 違憲法保護財產權與居住自由意旨，不符比例原則，即日起不予適用。」

10見「臺北市臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點」。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

28

而第 743 號解釋主要論點，為「主管機關就大眾捷運系統需用之土地，

依相關法律徵收，做興建捷運系統之特定目的使用，非以追求商業利益為 考量。」羅昌發大法官所提出協同意見書亦認為：「大眾捷運法第 6 條係 許主管機關就『大眾捷運系統需用之土地』，依法徵收。故所徵收之土地，

自亦應嚴格限定於使用在『大眾捷運系統』。如目的係做其他商業使用，

土地需用者自不應依該條申請徵收；內政部自亦更不應許其徵收。而大眾 捷運法第 7 條之規定則顯然係將土地做商業使用。故如主管機關於徵收土 地之後，進而將之做為商業開發之用，自已偏離大眾捷運法第 6 條許主管 機關徵收人民土地之原意。」

上述 732、743 號解釋，對地主而言，似是正義之遲來，然本案例中，

即為政府失靈之一個案，雖後續已由仲裁過程中進行應有權益之維護，但 過程裡不僅浪費社會資源，也使政府的公信力蕩然無存。以至於後續捷運 場站開發的個案討論中不斷被提起，也使私有土地所有權人對於政府所提 之方案不信任，在資訊不對稱的時代，政府更該負起將資訊整合公開，保 障財產權以外，更應為全民福祉進行公共建設之開發，方為人民之福。

綜上所述，公私協力開發捷運場站的參與者中，所有權人之權利被弱化，

由於公共建設之推動需要有效率的實施，但是政府必須顧及人民財產權之保 障，雖修法主因為加速公共建設之推動，然而地主財產權之保障，仍是需要 被強化重視的議題。

‧