國內外社區防災形成要素之探討

壹、 國內社區形成要素

一、 國內防災社區形成要素

國內防災社區的模式還在草創階段，不同於美、日兩國的常 設性組織，因而在社區案例研究上發現案例的輔導單位不同，所展 現的社區組織也會有些微差異；因而，在此談論國內社區形成要素 較難整理出一定的運作模式。

(一) 社區防救災總體營造實施計劃

台灣以行政院頒定的「社區防救災總體營造實施計劃」為主 軸，以各部會不同需求考量委託不同團隊輔導社區防災工作運作，

而由於各執行團隊依據社區需求制定個別的計畫，產生實施案例上 的程度差異。現今推動的防災社區，大多由中央各機關所委託推動 團體所擅長之領域發展。

(二) 社區組織團體

由於台灣無明確法源訂定相關防救災組織，相關工作尚未有 工作指南，大多仰賴推動的指導單位進行組織團體編組訓練，因各 推動執行單位的不同，有多種型式的組織團體大致分為：防災組、

救災組、組織訓練組、後勤組及救護組等，由於推動執行單位領域 之限，不同的案例會有不同的組織團體，在工作性質也會因指導單 位的差異產生不同型式、不同功能的社區救助團體。

(三) 社區防救災教育

主要透過社區總體營造計劃，擬定相關計劃指導防災社區的 教育訓練。惟推動的實務經驗不足，而社區動員的情況未必符合防 災社區所要求的居民參與階段，現階段的組織團體大多以社區巡守

貳、 國外社區防災形成要素³ 一、 FEMA 防災社區的形成要素

從上述 FEMA「防災社區」觀念及「Project lmpact」計畫的推 動程序中，初步整理出防災社區形成所需的要素，說明如下：

(一) 政府政策支持

美國的防災社區構想，在 FEMA 提出後，從中央至地方積極 擬定相關計畫及操作指南以具體落實『防災社區，政策的目標。如

「國家減災策略」，其內容便在藉此提昇公部門、私部門的合作，

達成營造安全社區的目標。將奠基於社區的防災構想，整合於政府 擬定的防災計畫中，發展實際執行的計畫與操作手冊，作為後續於 社區推廣的基礎，社區藉此能獲得政府提供的資源，完成社區所需 的災害防治建設。

(二) 社區了解環境的易致災性、具備災害意識

FEMA 的防災社區強調災前減災與準備的防災工作。在 Project lmpact 計畫的推動程序中，FEMA 認為社區防災計畫委員的 的第一要務在確認社區的災害風險，了解社區環境的易致災性，此 步驟即在強化社區的災害意識，建立社區的防災觀念。由此可知 FEMA 將災害意識視為促成防災社區形成的重要因素。

(三) 建立社區的夥伴關係

建立社區災變管理的夥伴關係是 Project lmpact 計畫程序中的 第一步，FEMA 認為夥伴關係的建立有助於社區內包含政府、企 業、學校、市民等資源的整合，且使社區的個人及公私部門負起保 護社區安全的責任，這能使社區進行長時期的減災計畫，是促成防 災社區形成的重要元素。

3魏雅蘭，2001，「本土性防災社區形成要素之探討－以長青、龍安、蜈蚣社區為例」。

(四) 社區組織

為建構防災社區，社區本身須提出其防災需求，包含災害風 險評估及擬定社區的防災計畫等，而這些工作需透過社區組織整合 地方資源以決策。

(五) 防救災技術興知識

FEMA 在 Project lmpact 提到耍評估社區的災害風險以擬定減 災計畫，可透過 GlS 系統、災害地圖、專家諮詢等資源，以利想像 災害的規模，做出損害評估，並確認社區可減災的機會。

(六) 防救災教育

FEMA 的 CERT 成立的目的即在組織社區的防救災應變團 隊，透過防救災課程的訓練，提昇社區參與成員的防救災知識與技 能，培訓社區防救災人才具備災變管理的能力。

(七) 社區參與

在 Project lmpact 計畫中，不斷強調社區參與的重要性，為了 挑選出社區最優先處理的災害風險，居民須參與協商，才能確實選 出社區迫切解決的災害種類，並共同思考社區減災的計畫。

(八) 民間團體之協助

民間團體在美國的災害防救上，扮演十分重要的角色。他們 多半能根植於社區，了解社區環境及鄰里現況，及時提供符合社區 需求的協助，並且受到社區的信任，有助凝聚社區的災害意識與行 動。

二、 日本防災生活圈的形成要素 (一) 以日常生活圈為範圍

公園、綠地等公設，建設防災生活圈的防災架構，即防災生活圈是 建立於生活圈的基礎上，強調能於災時獨立自救的社區。

(二) 實質防災空間規畫：防災據點、防延燒之防災街廓

在實質防災空間方面，則規畫明確的防災據點。並依據社區 層級劃設防範二次災害的防災輪中，配合各社區之面積、人口與公 共設施，發展社區成為能獨立防災、抗災之共同體。此外，防災空 間的規畫兼具平日與災時均可利用的機能，平日可作為社區生活之 用途，災時則能提供社區習慣性避難或逃生的防救災空間。

(三) 社區組織

日本防災生活圈不但規畫完善的防救災硬體設施，同時注重 圈內的社區營造工作，為活絡社區內居民互動與對防災活動的參 與，積極推動社區內的防災市民組織，希望能營造一個平日具共同 意識，災時形成防救災共同體的自冶團體。

(四) 社區互動與活動

除社區硬體設備外，防災生活圈亦強調非實質的軟體建設，

包含社區居民平日的互動與活動的推動，而硬體設施與規畫並與社 區居民平日聯誼活動場所相結合，提高災對居民對防災空間利用的 熟悉度。

(五) 防災意識

除了社區組織與社區活動的非實質建設外，透過社區防災對 策、計畫與社區防救災主題的活動參與，能強化社區的防災意識，

並提昇社區防救災的應變能力。

(六) 防災教育

防災生活圈的劃設兼顧社區軟硬體的建設，而圈內所規畫之 硬體空間設施，平日不但作為社區活動聯誼之用，亦提供社區防災

學習、演習，透過活動等社區營造，以強化社區的防災意識與防災

第五節

本章前幾節談論社區防救災體系、組織、架構與案例應用的 分析；分別就美、日以及我國的制度比較探討發現，社區防災的營 造跳脫不了社區組織、社區災害特性分析、社區共同災害意識、與 社區動員等議題的討論應用。而在不同的國家所採取的防災社區營 造規模不一，以美國 FEMA 而論，可以說是三個國家體制中，社區 防災營造相關組織架構最完備的國家，不僅在中央有專責機構輔 導，全國防災社區的橫向、縱向連結皆由 FEMA 機構統籌管理，因 而在社區災害資源的提供上，更具系統性與周延性；而就日本的防 災社區營造探討結果發現，日本社區營造最為成功的是社區組織動 員的成效，不僅將社區防災的觀念導入日常生活中，社區的避難空 間規劃也加入了防災生活圈的概念，將生活空間與防災規劃融為一 體的防災體系，最符合社區自足、自救的觀念。雖然，日本的防災 社區營造未必像美國 FEMA 一樣有專責機構負責，但是有地區性的 防災中心負責協調中央與地方組織互動關係。而國內的防災社區營 造起步甚晚，推動上大多也仰賴專案的計畫協助社區防災的操作，

因此，在防災社區的組織團體、架構、災害特性的掌握上，缺乏系 統性與普遍性，案例研究也發現時常因為專案推動團隊的背景不 一，而在防災社區營造上的重點也有所差異，無法在這些案例中達 到共同價值的防災準則，造成推動防災社區的最大盲點，資訊、組 織及聯繫性視個案而定的情況，普遍存在現在的防災社區推動流程 上。以下先將初步探討防災社區建立涉及面向、災變管理的時序與 社區形成要素，最後希望能夠得到評估防災社區建立模式所需具備 的基本項目。

一、 防災社區建立所涉及面向 ⁴ (一) 災害防救面向

1. 提昇民眾對災害之危機與防災意識。

2. 加強民眾對環境安全的認知與敏感度。

3. 檢討、彙整環境中可能致災的因子，研擬改善建議與計畫。

4. 整備並提昇緊急應變、自救互助的能力。

5. 成立組織，有計畫的落實推動災害防救計畫與措施。

(二) 社區面向

1. 促成社區意識的提昇，強化社區認同。

2. 持續配合推動社區總體營造。

(三) 支援系統面向

1. 建立推動設置防災的行政支援體系。

2. 調整現行相關制度，落實建構防災社區的對策。

3. 促成專業團隊與民間組織協助社區，推動社區防災工作。

二、 災變管理時序

(一) 減災（Mitigation）：減少災害影響的活動。

例如：建築和地區法規、易災損之分析、大眾的災害教育。

減災活動實際上是運用在除去或減少災禍發生的可能性，或者減小 不可避免的災變之影響，減災的措施包括建築和地區法規、災損分 析更新、稅金補貼和減免、使用分區管制和土地使用管理、建設使 用標準和安全的法令、資源的分配和地區(州際)的分享、預防性健 康照護、和大眾的災害教育，減災活動中的重要資訊對策和服務包 括地理資訊系統基礎的危險評估、權利的演變、場所與資源的認 定、土地使用與分區使用管制、建築物的法令資訊，運用模擬或預

報工具作為災害潛勢和風險分析也是為相當重要的工作。

(二) 備災（Preparedness）：災前的準備活動。

例如：準備性計畫、緊急事件練習與演練、警報系統。在備

例如：準備性計畫、緊急事件練習與演練、警報系統。在備