國內外社區防災相關案例分析

壹、 國內社區防災相關案例¹

一、 國內社區防救災工作推動之緣起

(一) 行政院 921 震災災後重建椎動委員會的社區總體營造實施 計劃

台灣地區近年來在歷次重大天然災害的侵襲下，造成了許多 重大的損失。政府部門經過許多教訓後，深切體認到社區災害防救 能力不足的問題，因此思考如何有效結合災害防救科技與公、私部 門的力量，並增進社區與民間組織防災、減災能力，且加強生態保 育，降低災害發生時的可能損失與傷害，就成為政府加強整個台灣 地區防救災體系與能力的重要步驟。基於此一理由，行政院災害防 救委員會 921 震災重建委員會乃結合各相關部會，透過各鄉鎮市公 所、民間團體及學術機構的執行，並由 921 重建基金會以及各縣 市政府的協助，以推動結合社區防救災體系，運用社區工作專業方 法，整合社區內外資源，建立社區防救災輸送網路，凝聚防災共識，

激發社區居民建立自救人救的觀念，使社區有能力進行自我抗災、

避災、減災。

(二) 防災國家型科技計劃辦公室推動計畫

行政院國家科學委員會有鑒於台灣地區的地理區位與環境條 件特殊性，常常必須面對許多天然災害，故對於如何減少因災害所 造成的人命與財產損失，就成為政府與民間必須面對的重要課題，

因此體會至若能透過社區自己的力量進行社區的自救互救工作，往 往可以減輕災害所帶來的影響。也就是說，社區若能透過居民參 與，規劃出整體的防救災計劃，充實災害防救的相關知識與技術，

1張聖杰，2003，「地方政府推動社區防救災之初研」。

發揮團隊合作精神，必能減輕災害可能的損失與傷害。在此一精神 下，行政院國家科學委員會擬定的「社區防災與防災社區」推動計 畫就是要透過對社區防災工作做到災前減災及整備、災時應變、災 後重建等三階段工作，來落實社區防災工作。至於推動的方法則是 透過委託學術單位規劃，並且召開社區說明會來推動。此外，推動 的過程又可分為四個階段，其中第一階段為環境認知與災害經驗 談，係透過災害經驗討論與居民的環境認知來達成；第二階段為社 區環境議題討論，為透過防救災課題討論與防災知識導論完成；第 三階段重點為對策與組織，係透過防救災對策討論建立社區防救災 組織來完成；第四階段為執行與演練階段，透過緊急應變訓練、防 災設備改善等方法來執行，期盼藉由以上四階段工作的推動，有效 達成社區防災的目的。

二、 台北縣、汐止市之社區防救災工作的推動

台北縣、汐止市因為地理環境以及交通建設特殊，使得天災 不斷，因此為加強汐止市的防災能力，由行政院災害防救委員會及 內政部消防署主辦，汐止市公所執行，於汐止城中城社區建立防災 體系，整合社區內外資源，並建立社區防災模式，期能達成建立以 社區為主體的防救災體系、建立社區居民參與防救災運作的機制、

建立社區防救災資訊及教育的網絡、建立社區災後重建的支援體 系，讓社區防救災成為社區總體營造的一部分。因此，在此一工作 計劃中的工作內容使包括了研提社區防救災總體管造計劃、社區災 害類型與防災需求分析、社區防救災資源調查、社區防救災規劃、

社區防救災資訊建立與教育訓練、設立社區防救災工作坊，以及最 終建立社區防災聯防系統與管理維護計劃。

三、 南投縣水里上安社區的社區防災培訓活動

以南投縣水里鄉上安村「社區總體營造防災社區試辦點」為操作案 例，就防災社區的推動方法、流程與工作內容進行示範性的研究，

並透過社區居民自身的參與，來討論災害經驗，以了解居民對於社 區環境的認知，並討論社區環境與防災議題，同時討論防災對策與 組織。此外在此一執行計劃中，並且實地探勘上安村的防災環境、

建立了完整的培訓活動報導過程，以及社區防災組織手冊。

四、 台北市明興社區之社區防救災教育

因為台灣地區地狹人稠，因此都市化程度較深，且都市人口 密集加上土地使用嚴重不當，致使都市防救災的工作倍加困難。因 此台大城鄉研究所針對台北市文山區的明興社區，以「工作坊」方 式進行災害防救學習課程與活動，以提高居民的災害意識，進而培 養以社區為單位的防救災能力。其主要成果有：(一)建立居民對於 居住環境的熟悉度；（二）提高居民對於潛在災害的認知 ；（三）

培養居民防救災的能力與技能；（四）本土社區防救災教材的整理。

五、 花蓮縣、光復鄉大興社區與鳳林鎮鳳義社區之社區防救災教 育與社區總體營造

在內政部消防署九十一年的委託研究計畫中，委託「財團法 人中華民國消防技術顧問基金會」針對花蓮縣、鳳義社區與大與社 區實際進行深度的個案研究，期望於上述二社區推動了社區防救災 教育，並真正的在此二社區中建立起防救災組織，並以日本大阪地 區所使用之防災地圖的模式，讓民眾能夠真正瞭解社區內的災害潛 勢，在如何減災與災害發生時的緊急應變等工作上，發揮社區防救 災的功能，能夠得到完整的實際實施經驗與收穫，而這些經驗對於 政府部門後續推動社區防救災教育工作，能夠使政府機關編撰社區 防災工作的推動手冊。

貳、 國外社區防災相關案例² 一、 美國 FEMA 的 CERTs 案例

Community Emergency Response Training programs(CERTs)，

該方案的設計在於增加社區第一線的應變能力，並透過一連串的訓 練進行整備之教育以及應變的技巧，所著重的主題包括：災害分 類、災害醫療、都市研究與救援、抑制火災、損害評估及相關主題。

主要的共通性在於：應變的單位立基於來自相同社區或鄰里的核心 受訓居民；訓練是由地方的消防局所提供；此方案的訓練成本相對 而言是較便宜的；此方案的協調是透過地方的緊急管理辦公室或消 防局人員。CERTs 的方案設計，包括三個與社區永續減災直接相 關的原則，原則一、維持、增加人們的生活品質，原則二、培養地 方對災害的彈性與應變，原則三、地方層級採用一致的建築法令。

(一) 早期 CERTs 方案的特性

早期的 CERTs 有幾個共同的特性，這些相同的特性存在於 1992 至 1994 年 San Francisco Bay Area 的 12 個案例當中，屬於早 期 CERTs 方案的特性：

1. 社區／草根激發：社區團體與個人會尋找工具、技術以及知 識以在災害中支援他們。他們期待由自己的鄰里加以應變，

而非依賴地方政府。

2. 使用既存的社區網絡：方案中發現地方的社區組織對災害整 備團體提供大量協助。

3. 地方政府的支援及方案的架構：地方政府支援典型的訓練、

部分方案的行政管理以及不同層級的資金，在組織架構的檢 測中，發現有部分相似的型式：(1)強調教育與訓練，(2)鄰 里的組織是以街廓為基礎，(3)有最低限度的成員支援方案的

協調及方向，(4)組織的力量典型地依賴個人對於鄰里的熱 情上。

3、 正名及定位：社區居民期望對於他們本身的方案有獨特的定 位，他們傾向於分享相同的主要標題，而方案的名稱經常可 以看出社區的觀點，以及參與方案的榮譽感。

(二) 發展成熟的 CERTs

CERTs 方案的執行概念經過幾次的成長與轉變，一直到此方 案被定義為 FEMA 的 CERTs 模型的過程中，有幾個重要的因素。

1. 先前的災害經驗以及現存的大規模威脅：若非經歷過數次重 大的災害事件，CERTs 的方案在州的層級中是不存在的，社 區在經歷大規模的災害事件後，才對於地方在災害中的需求 及能力有所了解。

2. 重要的角色(big player)：在過去的經驗當中，較大的城市 具有較多的資源去嘗試並經歷失敗，以尋找適合他們的方 式，若將一個經過嘗試及檢測的方案變成模型，則在較小的 社區在執行該方案時，可以減少其失敗的機會。

3. 名稱的確認：透過標準的訓練過程、聯邦政府的經費支援以 及與其他方案的網絡連結關係，CERTs 的名稱正式地被國內 從事緊急管理者以及相關之研究者所接受。

(三) 未來的 CERTs

CERTs 的方案執行已提供將近 100,000 的受訓人口，其創造 了社區在第一時間應變的能力，未來 CERTs 要在社區達到更高層 級並建立一致性的整備行動，然而還沒有被證明的是這個方案在大 規模災害中對於個人、家戶或社區的衝擊或影響，但可以證明的是 這些組織在災前或災後都扮演正面的角色。

二、 日本國分寺案例

(一) 社區防災營造的架構

國分寺市推動防災社區源於 1974 年，至今已有 20 餘年。因 感於慘痛的受災經驗，在 1981 年擬定「市民參與營造的防災都市」

行動綱領，作為推動抗災社區的基本原則。國分寺市推動防災社區 的主要精神，除組織社區團體外，主要須配合土地使用與市街地發 展計畫、學校與公共設施提供、建築管理、農林地保育、行政、教 育工作等綜合性地建立防災都市。「市民參與營造的防災都市」的 架構 如下圖：

圖 3-3-1 「市民參與營造的防災都市」的架構

(二) 國分寺市防災社區推動程序

社區參與防災都市營造的工作事項包含：(1)擬定防救災計畫 (2)社區防災資訊的提供(3)社區防災學習與教育(4)防災義工組織的 支援與市民防災推進委員會的組成(5)營造防災社區(6)個別計畫的 執 行 。 國 分 寺 市 推 動 防 災 社 區 一 共 分 為 三 個 時 期 ： 準 備 期

社區參與防災都市營造的工作事項包含：(1)擬定防救災計畫 (2)社區防災資訊的提供(3)社區防災學習與教育(4)防災義工組織的 支援與市民防災推進委員會的組成(5)營造防災社區(6)個別計畫的 執 行 。 國 分 寺 市 推 動 防 災 社 區 一 共 分 為 三 個 時 期 ： 準 備 期