國內外社區防災體系探討

壹、 國內推動社區防災體系 一、 法源依據與實施方法

社區防災工作的推動，是依據災害防救法第十條之規定：「鄉 ( 鎮、市 ) 公所設鄉 ( 鎮、市 ) 災害防救會報，其任務為：1.

核定各該鄉 ( 鎮、市 ) 地區災害防救計劃。2.核定重要災害防救 措施及對策。3.推動災害緊急應變措施。4.推動社區災害防救為 主。5.其他依法令規定事項。」。及依據「災害防救法」第二十條 規定，縣市政府及鄉鎮市公所應依中央災害防救基本計畫、地區災 害潛勢特性及地方人文、地文及經濟特性擬訂「地區災害防救計 畫」。此項為防災最基本且十分重要的工作，而都市計畫中更應就 地方不同行政層級分別規劃防災空間系統，首先規劃以縣（市）為 範圍的區域防災生活圈；依次以鄉鎮（市）為範圍劃設地區生活圈、

以鄰村或社區為範圍學校為中心劃設鄰里防災生活圈。

二、 社區防救災總體營造實施原則

因此，依上述法條規定，鄉、鎮、市公所為推動社區防救災 的主管機關。行政院於民國九十一年一月十八日，以院臺文字第 09l00800896 號函核定頒布「社區防救災總體營造實施計劃」，其 實施原則如下：

(一)防災需求自主化：

鼓勵社區針對社區災害潛勢特性，主動提出防災計畫，並按社 區防災需求的優先順序，輕重緩急，促使防災措施，逐項實施。

(二)防災規劃整體化：

利用社區調查，詳細暸解社區可資運用的資源能量，俾使防災

(三)防災資訊公開化：

以科學方法進行災害危險度及境況模擬之統計分析，並適時公 布其結果，期使社區能夠提高未雨綢繆的警覺性。

(四)防災參與普及化：

啟發社區居民與組織，凝聚「命運共同體」的社區意識，誘導 社區自動自發，普遍參與社區防救災工作。

(五)防災工作團隊化：

結合社區行政單位、防救災團體、公益組織、學校、寺廟、教 堂、志工團隊等發揮整體力量，共同推動社區防救災工作。

(六)防災管理制度化 ：

編印訓練教材、舉辦研習營就參與防救災之工作人員及志工伙 伴實施教育訓練，俾能溝通觀念、研習方法，期使防災管理建構制 度化的運作模式。

三、 國內社區防救災營造的過程

國內社區防救災的營造主要仰賴政府單位的專案計畫，委託 相關專業團隊進行社區防災的營造，大多以工作坊的型式呈現，其 推動流程如下頁所示：

圖 3-2-1 國內社區防災過程示意圖

資料來源：詹桂綺，2003，台大城鄉所碩士論文，「社區防救災推動方式與流程之比較研究 －以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象」。

四、 鄉鎮市公所推動社區防救災之現況

社區防救災的推動工作，雖說民眾的參與才是營造社區防救 災的主力， 但由相關研究可輕易發現，必須透過居民的頻繁互動 與有共同分享災害經驗得以推動，同時相關政府的資源的投入也是 重要的關鍵，而依台灣地區的國情與民情，若要大規模的推動社區 防救災工作時，最重要的推動主力將是政府單位的行政作為來帶動 民間對於災害的關心與瞭解，進而促使社區能將關注力與資源投入 災害的防治與搶救中。在災害防救法中規定，推動社區防救災的工 作是由鄉鎮市公所執行推動，因此裡須對鄉鎮市公所的災害防救組 織及推動社區工作及組織的現況有所了解。

五、 推動社區防災相關組織團體 中央機關

委託學術機構或相關基金會

選定防災社區營造地點

進行社區防救災教育工作 成立工作坊

接觸村里長及社區發展協會

(一) 社區婦女防火宣導隊：

其主要目的是為落實住宅火災預防宣導工作， 藉由組織成立

「社區婦女防火宣導隊」，針對居家用電、瓦斯安全及避難逃生等 事項，深入家庭從事防火、防災宣導工作，希望此舉能夠降低住宅 火災發生率、及其引發之傷亡率。

(二) 義勇消防隊：

義消組織由政府依法設立，以協助消防單位搶救災害為主要 目的。義勇消防人員均由熱心地方公益人士擔任救災、救難及救護 工作，能彌補現有消防人力之不足。

(三) 鳳凰志工隊：

志願服務協助推展緊急救護工作者。其主要目的在於訓練緊 急救護人員，在災害應變中能夠發揮救護醫療的能力。

(四) 睦鄰救護隊：

「睦鄰救援隊」 (Neighborhood Rescue Team，簡稱為 NRT) 並指災害發生後，在救災人員尚未抵達前，或由於由於災區過於廣 泛，政府搶救部門一時尚無足夠人力進行救援前，由當地社會經過 適當訓練且具備自動、自發運用簡易救災技能的社區居民，發揮敦 親睦鄰、守望相助的精神，能以搜救工具來協助親友或鄰居脫離緊 急困境的自發性組織。一般情況下，其任務區分為下列四種：

1. 滅火組：負責使用滅火器撲減小型火災；在必要時將居民撤 離危險物品洩漏地區，並阻止居民進入。

2. 搜救組：負責搜查結構未毀損的建築物，並在外表留下記號 以資辨識；在搜索過程中營救出傷者，衡量傷者傷勢，將傷 者送往醫療站。

3. 醫療組：負責設立安全且遠離危險情況的醫療站，為護送至 三醫療站的傷者做進一步檢查；傷者病情如有變化，立即更

改傷者的傷情分類，協助將需要立即處理的傷者送往「重傷 醫療中心」。

4. 後勤組：負責提供其他各組所需物品、工具、糧食及飲水；

支援其他各組作為後備隊員；並應設立通訊網，負責隊員問 通訊聯絡、傳遞訊息給其他各系且可隊員及支援單位。

六、 鄉鎮市公所之防救災體系

在災害防救法第十條第一項、及第十二條第一項規定，鄉鎮 市公所應設置「災害防救會報」，並於災害發生或有發生之虞時，

設置「災害應變中心」， 以目前鎮市公所之現況，上述二單位均 非常設性組織，因此「災害防救會報」及「災害應變中心」是將平 時鄉鎮市公所及轄區內相關單位的組織結合起來， 作為災害預防 及應變，相關組織如下圖所示：

圖 3-2-2 目前地方政府災害防救體制圖

資料來源：張聖杰，2003，國立台北科技大學土木與防災研究所碩士論文，「地方整府推動社區

經濟部

事業單位︵含水、

電、瓦斯、電信等︶

縣、市政府

鄉鎮市公所

里長

鄰長

消防體系︵含義消︶ 警政體系︵含義警︶

貳、 美國推動社區防災體系

一、 美國 FEMA 推動社區防災的經驗

(一) FEMA 推動防災社區首先從兩個向度推動：

FEMA 推動防災社區首先從兩個向度推動：(1)從災害風險溝 通與教育著手(2)協助社區進行風險評估與災敢度調查。防災社區組 成份子除了社區本身之居民與團體外，地方政府、學校與企業亦扮 演決定性的角色。結合企業的資源能更有效的使社區災害風險的相 關資訊、派駐專家協助防災問題諮詢的功能服務得到據點支柱外，

以及提供相關防就災技術支援等服務。

(二) FEMA 的「Project Impact」計畫方案：

除在組織上鼓勵社區參與及加強相關團體整合外，尚整合許 多防災相關的政府機關之縱向與橫向連結，並引入 HAZUS 系統評 估地震之風險與損失特性，作為建立災害潛勢圖與提供社區基本災 害風險資訊及擬定地區防救災計畫的基礎。在社區的實質減災與災 害風險管理工作上，亦整合「國家地震減災方案」提昇參與社區的 建築標準，以降低災害侵襲造成的損失。另外在非工程防災措施 上，FEMA 亦加強地方性土地使用計畫並推動「社區費率系統」在

「國家洪災保險方案」的支持下，除鼓勵地方與社區推動較佳的洪 災潛勢社區管理計畫外，並藉由強制性之洪災保險購買與補貼策 略，幫助社區居民分攤風險損失，以降低災害損失。

二、 Project Impact 計畫的推動程序

FEMA 為具體落實社區為基礎的「防災社區」觀念，提出了

〝Project Impact〞計畫，此計畫是美國建構防災社區的重要指南，

以下將 Project Impact Guidebook 中的「防災社區」發展程序整理，

以了解計畫於社區推動的工作內容。「防災社區」的發展程序整理

可分為列下四個階段：

(一) 建立社區的夥伴關係

夥伴關係是建構防災社區的關鍵，這個觀念為透過眾人的力 量較個人能達到建立防災社區的目標，尤其是災害頻繁地區，夥伴 關係的建立將能成為長期實踐社區減災計畫的核心。社區應形成或 建立「社區防災計畫委員會」，它可由政府(聯邦、州、郡、地方 政府)，在社區就業者、學校等共同組成，以保護社區安全與經濟 穩定。而在此夥伴關係中，必須選出一個領導者，要能負起社區防 災課題的責任，如做決策、確保資源取得等，而地方政府則應支持 社區執行長(CEO，及社區防災計畫委員會。由於社區防災計畫委 員會是進行長期的減災活動，因此還必須與全社區的政策與現實情 況做整合。

(二) 建立社區災害評估

社區災害評估即在確認社區會發生的災害與災害發生時社區 的環境易致災性何在。此時社區防災計畫委員會第一要務是：

1. 界定社區所面臨天然災害的風險。

2. 評估社區面對災害風險的易致災性。

社區為減少暴露於災害危機中的傷害，首要步驟為：先確認 社區災害範圍，再找出社區一發生災害的建築結構及區域，並製作 社區地圖以了解整個杜區面臨災害時的弱點。而在進行社區災害弱 點評估時，可利用既有的防救災專業諮詢之資源：如 FEMA 的 Hazards 系統、結構技師、公共建設的的負責單位等其他專業諮詢 管道。因此社區在第二階段社區應完成下述事項，以完成社區的風

社區為減少暴露於災害危機中的傷害，首要步驟為：先確認 社區災害範圍，再找出社區一發生災害的建築結構及區域，並製作 社區地圖以了解整個杜區面臨災害時的弱點。而在進行社區災害弱 點評估時，可利用既有的防救災專業諮詢之資源：如 FEMA 的 Hazards 系統、結構技師、公共建設的的負責單位等其他專業諮詢 管道。因此社區在第二階段社區應完成下述事項，以完成社區的風